張軍紅

2018年6月，甘肅省公路航空旅游投資集團有限公司（以下簡稱“公航旅”）與甘肅省定西市政府以土地等優(yōu)質(zhì)資源置換資金作為PPP項目政府資本金正式落地，由此作為西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的甘肅省，認(rèn)真貫徹落實習(xí)近平總書記“八個著力”重要指示精神，通過不懈努力和探索，找到了有效解決高速公路PPP項目中政府資本金短缺難題的新途徑。

長期以來，甘肅省交通覆蓋面不廣、通達(dá)深度不夠、可進(jìn)入性差、交通基礎(chǔ)設(shè)施落后一直是制約經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸之一，資金短缺一直是制約交通事業(yè)發(fā)展的重要瓶頸。國家全面推行PPP項目模式，主要是通過引入社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共項目建設(shè)，解決政府資金短缺問題，減輕地方政府的債務(wù)壓力，對全面加快高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了巨大作用。現(xiàn)行政策規(guī)定，交通類PPP項目需要不低于20%的項目資本金，由于西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府財力有限，PPP項目存在因政府資本金不足難以實施的問題。按照黨中央、國務(wù)院的重大決策和甘肅省委、省政府的總體要求，公航旅全面貫徹黨的十九大關(guān)于建設(shè)“交通強國”的部署和“一帶一路”倡議，立足甘肅實際，采用“以資源換公路”的模式，有效破解了PPP項目中政府資本金短缺難題。

探索“資源換公路”模式

在通渭至定西、定西至臨洮、隴西至漳縣三條高速公路PPP項目建設(shè)推進(jìn)過程中，因定西市地方財力有限，存在的最大問題是政府缺乏資金，成為項目順利推進(jìn)的障礙。為此，公航旅與定西市政府創(chuàng)造性地提出了以“資源換公路”的新思路新模式，由定西市政府出土地、旅游景區(qū)等存量資產(chǎn)，按照市場化原則，以資產(chǎn)換資金，作為高速公路PPP項目資本金，成功破解了政府資本金短缺難題，促成了資產(chǎn)換錢、錢購置資產(chǎn)、資產(chǎn)掙錢的良性發(fā)展。在解決政府資本金的同時，公航旅充分利用以資金置換的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，利用自身的市場和資金優(yōu)勢，加快當(dāng)?shù)芈糜?、通航、地產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)開發(fā)，推動公航旅的其他主業(yè)快速發(fā)展壯大，從而帶動地方經(jīng)濟發(fā)展。

實踐證明，作為地方政府無力拿出大量的資金用于高速公路建設(shè)，只有將地方政府的資源，如土地、礦產(chǎn)、旅游景區(qū)、好的企業(yè)資產(chǎn)等注入市場形象好的企業(yè)，通過市場化運作籌集資金，用于公路建設(shè)，拿資源換公路，才能有效破解高速公路項目建設(shè)政府資本金短缺難題，才能有效破解落后地區(qū)發(fā)展難題，帶動貧困地區(qū)群眾早日脫貧致富。

強強聯(lián)合推進(jìn)高速公路PPP項目建設(shè)

為破解地方高速公路項目建設(shè)資金短缺難題，加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，2017年7月，公航旅聯(lián)合中國交建、中國中鐵、中國鐵建、中冶集團4家央企及銀行、保險等金融機構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立了甘肅公路產(chǎn)業(yè)基金，重點投資經(jīng)政府批準(zhǔn)的以PPP模式建設(shè)的地方高速公路。隨后，公航旅積極與定西市反復(fù)協(xié)商，成功簽訂了通渭至定西、定西至臨洮、隴西至漳縣三條高速公路PPP項目，成為省屬企業(yè)聯(lián)合央企合作第一單落地且單筆金額最大的高速公路PPP項目，也是定西市實施的建設(shè)里程最長、投資規(guī)模最大的重大交通工程。公航旅作為項目建設(shè)社會資本聯(lián)合體牽頭人和項目公司的控股股東，主導(dǎo)項目的投融資、建設(shè)、收費、運營管理和路域經(jīng)濟的開發(fā)經(jīng)營，征遷工作由政府負(fù)責(zé)包干解決，三個項目的落地突破了甘肅省地方推進(jìn)PPP項目缺乏投融資市場主體和項目資本金的障礙，實現(xiàn)了以新的合作模式推進(jìn)地方高速公路PPP項目建設(shè)。以示范項目為引領(lǐng)，公航旅已聯(lián)合4家央企初步與12個市州就高速公路PPP項目實施等達(dá)成一致意見。截至目前，已落地完成全部合法手續(xù)能夠開工建設(shè)的項目總投資362億元。同時，公航旅加強項目前期工作參與深度，積極參與地方政府的項目審批立項、規(guī)劃設(shè)計等具體事項，協(xié)助加快項目推進(jìn)步伐。通過與地方政府、央企的充分協(xié)商，在項目前期已共同擬定了項目全周期的市場運營模式及投融資方案，為下一步項目合作奠定了堅實基礎(chǔ)。

加強實體企業(yè)與金融機構(gòu)合作

在加快推進(jìn)通渭至定西、定西至臨洮、隴西至漳縣三條高速公路PPP項目建設(shè)的同時，公航旅積極與國家開發(fā)銀行、建設(shè)銀行等金融機構(gòu)對接申請項目貸款，已與10多家銀行達(dá)成意向授信300多億元，為高速公路PPP項目建設(shè)的順利推進(jìn)提供了資金保障。目前，按照現(xiàn)行金融政策，政府只能通過發(fā)行政府債券進(jìn)行融資，融資渠道單一，且受地方政府財政收支能力約束，發(fā)行額度十分有限。地方政府順利實施高速公路PPP項目，必須要有綜合實力雄厚、市場形象良好的地方國有企業(yè)作為社會資本牽頭單位。只有這樣才能吸引央企等大型投資方，才能更好地對接金融機構(gòu)大規(guī)模市場融資。

PPP項目融資模式，通過項目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益來償還貸款，項目公司的資產(chǎn)和特許經(jīng)營權(quán)作為貸款的安全保障，為實體企業(yè)與金融合作提供了市場空間。同時，PPP模式下，社會資本方共同參與交通基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)和運營，通過引入巨量的民間資本，節(jié)省政府投資，進(jìn)而降低資產(chǎn)負(fù)債率，特別是在交通基礎(chǔ)設(shè)施的項目中引入PPP模式，不僅可化解交通運輸?shù)软椖慷唐诂F(xiàn)金流難以償付銀行到期巨額貸款的困境，還可積極促進(jìn)存量基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資建設(shè)，項目風(fēng)險由社會資本方承擔(dān)，可緩解政府償債壓力，有效化解地方存量債務(wù)風(fēng)險，并形成互利的長期目標(biāo)，更好地為社會和公眾提供服務(wù)。

“道路通，百業(yè)興。”公航旅采用“以資源換公路”辦法推進(jìn)高速公路PPP項目建設(shè)的實踐取得了成功經(jīng)驗，樹立了央企與地方企業(yè)合作的典范、企業(yè)與地方政府合作的典范、實體企業(yè)與金融機構(gòu)合作的典范，為防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險提供了新的樣本，為貧困地區(qū)加快脫貧攻堅蹚出了新的路子。