●王德祥

地方縣（市）財(cái)政是我國公共財(cái)政體系的重要組成部分，它擔(dān)負(fù)著為縣（市）政府籌集資金、向廣大居民提供公共服務(wù)、保證社會經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行和穩(wěn)定健康發(fā)展的重任?？h（市）財(cái)政和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政同屬基層財(cái)政，它們只是層次不同、服務(wù)分工和范圍不同，縣（市）財(cái)政是面向全縣（市）范圍內(nèi)居民、提供鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政不能或不能完全提供的公共服務(wù)的財(cái)政層級，是基層政府保證社區(qū)性公共服務(wù)供應(yīng)的最后屏障?？h（市）財(cái)政和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政構(gòu)成我國基層公共服務(wù)供應(yīng)的“雙保險(xiǎn)”制度，隨著我國城鄉(xiāng)社區(qū)一體化發(fā)展和公共服務(wù)供應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)?；l(fā)展，縣（市）財(cái)政的作用和地位更為重要。

2008年以來，由于全球金融危機(jī)的沖擊，我國經(jīng)濟(jì)增長減速、結(jié)構(gòu)調(diào)整加快（工業(yè)比重降低、服務(wù)業(yè)比重上升），我國稅收發(fā)展也經(jīng)歷了一個(gè)增速下降、反彈和再下降的波動(dòng)過程。在這一形勢下，處于基層的我國縣（市）財(cái)政的運(yùn)行狀況如何？目前存在的主要問題是什么？原因是什么，應(yīng)如何解決？為此，本文擬以中部地區(qū)的湖北省的縣 （市）財(cái)政運(yùn)行情況為基礎(chǔ)進(jìn)行初步分析。

一、湖北省縣（市）財(cái)政的現(xiàn)狀與問題

湖北省目前共有10個(gè)地級市 （不包括武漢市、鄂州市、神農(nóng)架林區(qū)）的62個(gè)縣（市）。就全省情況看，2016年，湖北省的一般公共預(yù)算收入在全國處于中上水平（3102億元，第9位），一般公共預(yù)算收入占本省生產(chǎn)總值的比重為9.60%（在全國排名第21位）；一般公共預(yù)算支出為6453億元，為一般公共預(yù)算收入的2倍以上。

2012-2016年，湖北經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整加快，第一、二、三次產(chǎn)業(yè)的比例由12.8∶50.3∶36.9 變?yōu)?10.8∶44.5∶44.7，第三產(chǎn)業(yè)年均增速超過10%，并在2016年第一次超過第二產(chǎn)業(yè)的比重（比全國第三產(chǎn)業(yè)超過第二產(chǎn)業(yè)滯后一年）。湖北的縣域經(jīng)濟(jì)從2014年起連續(xù)占全省GDP的60%以上，但縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整卻明顯滯后，2016年縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為16.9∶49.8∶33.3。近年來，湖北縣（市）財(cái)政運(yùn)行的總體狀況和基本問題大體如下。

（一）隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩，一般公共預(yù)算收入增速下降

最近5年來，隨著整體經(jīng)濟(jì)的調(diào)整和增長速度放緩，湖北省各縣（市）的財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)速度放慢，首先表現(xiàn)為縣（市）一般公共預(yù)算收入的增長速度下降。從各地市的縣（市）整體來看，2016年，除兩市的一般公共預(yù)算收入增速略有提高外，其他各市的增速均在下降，最大降幅超過30個(gè)百分點(diǎn)；有兩地市增速降至5%左右，其他地市的增速大都降到10%上下。

圖1 1994-2016年A市的稅收及增長率

A市的稅收增速變化狀況具有一定代表性（圖1）。該市由一個(gè)強(qiáng)市、一個(gè)弱縣和幾個(gè)較小的城區(qū)組成，2008年以來，該市稅收的增長率先是在2009年下降、然后在2010-2011年反彈、2012-2016年則連續(xù)下降。這一狀況大體可以代表近年來湖北大部分縣（市）的稅收和預(yù)算收入變化情況，與全國稅收增速的變化情況也是高度相似的。

（二）財(cái)政收入比重較低，財(cái)政支出主要面向教育和行政等

目前湖北縣（市）的財(cái)政收入質(zhì)量有待提高，非稅收入的比重較大，在一般預(yù)算收入中稅收和非稅收入的比例一直保持在7∶3左右。稅收收入（依次）主要是：營業(yè)稅（“營改增”前），土地（城鎮(zhèn)土地稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅4稅）與房產(chǎn)稅，增值稅，企業(yè)所得稅，個(gè)人所得稅。非稅收入主要有：行政事業(yè)收費(fèi)收入、專項(xiàng)收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入以及債務(wù)收入。

縣（市）財(cái)政收入的一個(gè)突出特點(diǎn)是：財(cái)政總收入占本地經(jīng)濟(jì)總量（GDP）的比重較低。2013年，將近70%的縣（市）的財(cái)政總收入占GDP的比值在8%以下，個(gè)別縣（市）的收入比重僅為2.9%。2015年，約70%的縣（市）的財(cái)政總收入占GDP的比重在9%以下，有些縣（市）則僅為3%?？h（市）一般公共預(yù)算收入、稅收收入占GDP的比重更低。

縣（市）一般公共預(yù)算支出的范圍很廣，包括教育、行政（一般公共服務(wù)）、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全、國防、科技、文化體育與傳媒、社會保障與就業(yè)、交通運(yùn)輸、農(nóng)林水、城鄉(xiāng)社區(qū)、節(jié)能環(huán)保、商業(yè)服務(wù)、金融、國土氣象、資源勘探信息、住房保障、糧油儲備、援助、債務(wù)和其他支出等21項(xiàng)。主要支出方向是：教育、行政（一般公共服務(wù)）、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與就業(yè)和農(nóng)林水。例如，2017年B市的一般公共預(yù)算支出73.65億元，前5位是：教育13.4億元，行政9.4億元，農(nóng)林水9.1億元，醫(yī)療衛(wèi)生7.3億元，城鄉(xiāng)社區(qū)6.0億元。又如，2016年C市一般公共支出22.4億元，前5位是：教育4.3億元，行政4.0億元，社保與就業(yè)3.3億元，城鄉(xiāng)社區(qū)2.3億元，醫(yī)療衛(wèi)生1.8億元。

（三）財(cái)政收支矛盾突出，收支缺口在擴(kuò)大

在中部地區(qū)乃至全國，湖北的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政實(shí)績都算中等偏上，但也存在收不抵支問題，2000年以來特別是2004年減免農(nóng)業(yè)稅、2016年取消農(nóng)業(yè)稅后縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收支缺口迅速擴(kuò)大，2008年后進(jìn)一步加速 （突破千億元），最近5年繼續(xù)加大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014-2017年，在31個(gè)大陸?。ㄊ小^(qū)）中，僅東部沿海的7省市（北京、上海、天津、江蘇、浙江、福建、廣東）有財(cái)政盈余，其余?。ㄊ小^(qū)）全為財(cái)政赤字。湖北省的財(cái)政差額在中部地區(qū)最小，但年均也達(dá)1200億元。

縣（市）的財(cái)政形勢更嚴(yán)峻。最近幾年，湖北62縣（市）除少數(shù)年份的個(gè)別市以外，其余縣（市）的財(cái)政總收入全都少于財(cái)政總支出，即本地全部財(cái)政收入都不能滿足本地的支出需要，財(cái)政平衡要靠上級財(cái)政的凈轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)。例如，2017年全國綜合實(shí)力百強(qiáng)縣（市）之一的B市，全市財(cái)政總收入68.99億元、一般公共預(yù)算收入43.73億元（其中稅收29.05億元、非稅收入14.68億元）；全市一般公共預(yù)算支出73.65億元，一般預(yù)算收支差額約30億元（全市財(cái)政總收入也少于一般預(yù)算支出4億多元），結(jié)果是接受上級轉(zhuǎn)移支付21.8億元、發(fā)行債務(wù)收入5.7億元等。又如，全國百強(qiáng)縣（市）之一的D市，2016年全部財(cái)政收入44.28億元，一般公共預(yù)算收入38.52億元，一般公共預(yù)算支出54.11億元，一般預(yù)算收支差額約15億元，就是用全部財(cái)政收入也不能滿足預(yù)算支出的需要。

湖北的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣（市）、一般縣（市）、弱縣在財(cái)政上的差異主要有兩點(diǎn)：一是財(cái)政收入的規(guī)模不同，強(qiáng)縣（市）一般公共預(yù)算年收入達(dá)40~50億元，一般縣（市）為10~30億元（約占縣市總數(shù)的50%以上），弱縣通常只有幾億元（約占縣市總數(shù)的30%）；二是一般公共預(yù)算收入占支出的比值（或財(cái)政自給率）不同，強(qiáng)縣（市）一般在50%以上，一般縣（市）約為50%~30%，弱縣一般為30%~13%。

二、縣（市）財(cái)政運(yùn)行存在問題的原因分析

湖北縣（市）的財(cái)政狀況集中反映了當(dāng)前我國基層財(cái)政運(yùn)行中的突出問題（我們注意到，即使是在財(cái)政收支順差的東部省份，縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政赤字也是常態(tài)），即縣（市）財(cái)政赤字問題長期化、普遍化，基層財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)普遍依賴上級的轉(zhuǎn)移支付，地方財(cái)政努力創(chuàng)新發(fā)展、爭取平衡和自立的內(nèi)在動(dòng)力在消失，縣（市）財(cái)政支出不斷擴(kuò)大已經(jīng)成為定勢。

為何會形成這種狀況？我們認(rèn)為，這其中既有經(jīng)濟(jì)增長減速和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加速調(diào)整的影響，也有財(cái)政體制和稅制改革不到位的原因。

（一）現(xiàn)行稅收模式不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)減速和結(jié)構(gòu)調(diào)整

經(jīng)濟(jì)是財(cái)政的基礎(chǔ)，稅收模式要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和增長模式。我國現(xiàn)行稅收模式是在以往工業(yè)化發(fā)展和工業(yè)主導(dǎo)的高增長模式下形成的，基本上是與之相適應(yīng)的，但是，它未必適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、服務(wù)業(yè)快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)中速增長的“新常態(tài)”。

稅收模式是指一定稅收制度下取得稅收收入的主要稅種結(jié)構(gòu)及其稅率組合的形態(tài)特征或安排特點(diǎn)（注：為方便起見，下文以“營改增”前稅收模式為討論起點(diǎn)）。例如，我國現(xiàn)行稅收模式的主要特點(diǎn)是：增值稅、企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅、個(gè)人所得稅是主要稅種；企業(yè)所得稅一般稅率最高、增值稅基本稅率其次……；主要稅種及其稅率決定間接稅（商品服務(wù)稅）和產(chǎn)業(yè)稅（第二、第三產(chǎn)業(yè)的企業(yè)）是主要稅收來源。由于實(shí)行分稅制，不同財(cái)政層級的具體稅收模式會略有不同。就縣（市）來看，它的稅收模式中不包括消費(fèi)稅，但有房地產(chǎn)稅，我們可以通過以下簡單模型來表示。

假設(shè)縣（市）的稅收主要由第二產(chǎn)業(yè)（工業(yè)）和第三產(chǎn)業(yè)（服務(wù)業(yè)）的稅收T1和T2組成，第二產(chǎn)業(yè)的稅收包括增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅，第三產(chǎn)業(yè)的稅收包括營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和房地產(chǎn)稅，即：

其中，t1是增值稅基本稅率，t2是營業(yè)稅率，ts是企業(yè)所得稅一般稅率，tG是個(gè)人所得稅平均實(shí)際稅率，tf是房地產(chǎn)稅率；P1Y1是工業(yè)部門的產(chǎn)值 （價(jià)格與產(chǎn)出之積），W1L1是工業(yè)部門的工資福利（平均工資福利與員工人數(shù)之積），P2Y2是服務(wù)業(yè)部門的產(chǎn)值，W2L2是服務(wù)業(yè)的工資福利，αP2Y2是服務(wù)業(yè)產(chǎn)值的一個(gè)分量（α<1，它表示服務(wù)業(yè)為工業(yè)提供服務(wù)的比例），W'1L'1和W'2L'2是工業(yè)和服務(wù)業(yè)的個(gè)人所得稅應(yīng)稅收入，βP2Y2是房地產(chǎn)價(jià)值 （用服務(wù)業(yè)產(chǎn)值的一個(gè)比例表示，β<1）。

T1式右邊第一項(xiàng)表示二產(chǎn)業(yè)的增值稅，其增值等于利潤加工資（為簡便起見，這里不考慮中間投入）；第二項(xiàng)是二產(chǎn)業(yè)的企業(yè)所得稅，其利潤所得等于產(chǎn)值減工資福利成本和第三產(chǎn)業(yè)提供的服務(wù)成本；第三項(xiàng)是個(gè)人所得稅，其應(yīng)稅收入不同于工資福利。T2式右邊第一項(xiàng)是三產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅，第二項(xiàng)是企業(yè)所得稅，第三項(xiàng)是個(gè)人所得稅，第四項(xiàng)是房地產(chǎn)稅。

縣（市）的稅收收入（注：在分稅制下，縣市實(shí)際分享增值稅、企業(yè)和個(gè)人所得稅的一部分，但下式并不影響我們對稅收模式的本質(zhì)的表述）為：

（1）式就是縣（市）目前的稅收模式。 由（1）式可見，在經(jīng)濟(jì)高增長時(shí)期，工業(yè)比重大、稅收增長快 （右邊第一項(xiàng)），縣（市）稅收增長也快。但隨著經(jīng)濟(jì)減速，工業(yè)比重下降、服務(wù)業(yè)比重上升，工業(yè)與服務(wù)業(yè)的稅收（右邊第一項(xiàng)和第二項(xiàng)）抵減效應(yīng)就會明顯，而如果個(gè)稅和房地產(chǎn)稅較少，就會導(dǎo)致稅收增長減速。這反映了當(dāng)前稅收模式的稅種結(jié)構(gòu)問題。

另外，注意（1）式右邊第二項(xiàng)括號中的各個(gè)稅率的大小，若營業(yè)稅率t2較小，括號中的數(shù)字為+，工業(yè)和服務(wù)業(yè)稅收的抵減效應(yīng)明顯，這反映了當(dāng)前稅收模式的稅率組合問題。

而如果實(shí)行“營改增”（使 t2=t1），因 ts大于 t1，故括號中數(shù)值變小，這會阻止縣（市）稅收的下滑。所以，實(shí)行“營改增”是有利的，目前的不利影響主要是因?yàn)椤盃I改增”后縣（市）的增值稅分享比例偏低。

（二）分稅制安排不合理和依賴性支出擴(kuò)張

如果說縣（市）財(cái)政赤字伴隨全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)、經(jīng)濟(jì)萎縮和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整而嚴(yán)重化，表明經(jīng)濟(jì)減速確實(shí)是重要影響因素，那么，縣（市）財(cái)政大面積或普遍性的、長期性的赤字，并且在經(jīng)濟(jì)高增長和中增長時(shí)都是如此，即便是中部地區(qū)的中等省份的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣（市）都不能實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡，那就只能說明現(xiàn)行財(cái)政體制存在缺陷——也就是說，1994年我國實(shí)行分稅制改革以來所形成的分稅制安排是不合理的。

首先，1994年的分稅制改革提高了兩個(gè)比重 （稅收占GDP的比重和中央財(cái)政的收入比重），然而，自上而下的分稅制改革和稅收劃分自然使縣、鄉(xiāng)基層財(cái)政處于不利地位，所以分稅制改革不久，地方財(cái)政就出現(xiàn)了入不敷出的問題。事實(shí)上，實(shí)行分稅制的目的在于合理劃分各級財(cái)政的服務(wù)職責(zé)與收入權(quán)限，使各級政府能夠依靠自己的財(cái)政收入自主地提供自己職責(zé)范圍內(nèi)的各種公共服務(wù)。分稅制的基本要求是：使大部分?。ㄖ荩┖突鶎诱h市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)）能夠財(cái)政自立、自主，中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付只用于資助少數(shù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差的?。ㄖ荩┖突鶎迂?cái)政。相反，如果實(shí)行分稅制以后大部分?。ㄖ荩┖突鶎迂?cái)政都要依賴轉(zhuǎn)移支付，那就說明分稅制安排還存在不科學(xué)、不合理之處。

其次，2006年取消農(nóng)業(yè)稅進(jìn)一步加重了分稅制改革的偏向。因?yàn)槿∠r(nóng)業(yè)稅這一地方稅、農(nóng)業(yè)縣（市）的主體稅種，客觀上動(dòng)搖了許多縣（市）的財(cái)政基礎(chǔ)。雖然中央財(cái)政和省級財(cái)政及時(shí)提供轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定了縣（市）財(cái)政，但縣（市）的財(cái)政收支差額客觀上因此而拉大且加速。也正是從這時(shí)起，縣（市）財(cái)政的依賴性開始形成，基層財(cái)政支出不斷擴(kuò)大的趨勢已難以遏制。此后，縣（市）財(cái)政普遍困難狀況日益明顯。而伴隨著中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模不斷擴(kuò)大，分稅制離它的本質(zhì)目的和基本要求也就越來越遠(yuǎn)（需要說明的是，實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革、取消農(nóng)業(yè)稅、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展并沒有錯(cuò)，關(guān)鍵是應(yīng)當(dāng)同時(shí)進(jìn)行分稅制調(diào)整，而不是大規(guī)模運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，因?yàn)檗D(zhuǎn)移支付只是在分稅制不能保證所有財(cái)政層級自立情況下的一種補(bǔ)充性安排）。

最后，現(xiàn)行分稅制的不合理根本上在于沒有遵循“基層優(yōu)先原則”，劃分稅收時(shí)沒有優(yōu)先考慮縣（市）基層的職能和保證縣（市）履行職能的財(cái)力需要。這表現(xiàn)為既沒有考慮縣（市）有無重要的稅收來源，也沒有考慮共享稅分配應(yīng)向基層適當(dāng)傾斜的問題。因?yàn)槿绻醒牒褪〖壺?cái)政出現(xiàn)暫時(shí)性困難，通過發(fā)行債務(wù)、壓縮支出和運(yùn)用其他方法來解決困難的空間大，而如果基層縣（市）出現(xiàn)財(cái)政困難，基本上很難自我緩解，只能要求上級財(cái)政資助或者減少、甚至停止基本公共服務(wù)的提供。而如果上級財(cái)政給予資助，此后縣（市）也有理由不提供基本公共服務(wù)、并繼續(xù)擴(kuò)大其他非服務(wù)支出，從而導(dǎo)致財(cái)政赤字問題的惡性循環(huán)。

（三）工薪福利成本高和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展放慢

縣（市）財(cái)政收入的主體是稅收，財(cái)政收入占GDP的比重低意味著稅收占GDP的比重低，這是縣（市）經(jīng)濟(jì)增長對財(cái)政收入增長貢獻(xiàn)不大的基本原因。但是，為什么縣（市）的稅收占GDP的比重會低？我們可以從稅收比重的定義來分析。

設(shè)稅收占GDP的比重為Κ，GDP為二、三產(chǎn)業(yè)的增加值 （這里暫不考慮農(nóng)業(yè)），稅收T的表達(dá)式見前面（1）式。于是有：

將式中二、三產(chǎn)業(yè)的工薪福利和個(gè)稅應(yīng)稅額用二、三產(chǎn)業(yè)增加值的比例（λ、φ，λ'、φ'）表示，即：

將（2）式右邊的分子分母同除以P1Y1，并注意到目前縣（市）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大體為 17∶50∶33，同時(shí)假設(shè) α=0.1,代入（2）式得∶

可見，縣（市）稅收比重的基數(shù)是6.7%（如果考慮農(nóng)產(chǎn)品銷售時(shí)13%的增值稅，稅收比重基數(shù)則為7.2%）?？h（市）的稅收比重之所以提高（高于基數(shù)）主要是因?yàn)榉康禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展快、房地產(chǎn)稅收增加（上式右邊最后一項(xiàng)），也因?yàn)槎?、三產(chǎn)業(yè)的個(gè)稅應(yīng)稅比例較大（上式右邊第三項(xiàng)），它們足以抵消二、三產(chǎn)業(yè)的工薪福利成本 （上式右邊第二項(xiàng)）。反之，縣（市）的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展減速、房地產(chǎn)稅收少，個(gè)人所得稅也少，而工業(yè)和服務(wù)業(yè)的工薪福利成本高，則稅收比重必然降低（低于基數(shù)）。

（3）式也可以解釋“稅收超GDP增長”問題，原因在于稅收與GDP的比重不是一個(gè)固定值，它主要隨房地產(chǎn)業(yè)等新興服務(wù)業(yè)的稅收增長情況而變化，并與二、三產(chǎn)業(yè)（包括政府部門）的工薪福利水平相關(guān)。當(dāng)房地產(chǎn)稅收快速增加，工薪福利水平相對穩(wěn)定時(shí)，稅收與GDP的比重變大，就會出現(xiàn)稅收“超增長”現(xiàn)象。

2016年，湖北省62縣市的稅收比重平均約為5%。2015年的稅收比重僅為4.2%，其中：襄陽市所屬6縣市平均比重最高（5.2%），恩施州所屬7縣市其次（4.9%），宜昌市所屬8縣市第三（4.8%），荊門市所屬3縣市平均比重最低（2.6%）。這表明目前湖北各縣（市）的二、三產(chǎn)業(yè)的工薪福利成本較高、經(jīng)營效率較低，雖然近年來土地和房產(chǎn)稅已成為縣（市）的重要收入，但并不足以支持稅收比重提高。稅收比重低是縣（市）在經(jīng)濟(jì)增長條件下仍然不能走出財(cái)政困境的客觀原因。

總體來看，分稅制安排不合理是導(dǎo)致縣市財(cái)政問題的直接原因，稅收模式不適應(yīng)是根本原因，經(jīng)濟(jì)減速、工薪成本高和房地產(chǎn)稅收不足是重要的影響因素。因?yàn)榧词故窃谝粋€(gè)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化的稅收模式上所建立的分稅制安排，如果它形成了有利于上級財(cái)政的分配格局，這種稅收模式就很難改變；而當(dāng)其他經(jīng)濟(jì)因素通過不適應(yīng)的稅收模式發(fā)生作用時(shí)，基層財(cái)政問題就會變得突出。事實(shí)上，不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化的稅收模式是影響各個(gè)稅收層面的，只是因?yàn)榉侄愔聘母锊粩嘞蛏蟽A斜，才使基層（縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的財(cái)政赤字問題不斷加重。

三、改變縣（市）財(cái)政狀況的對策建議

根據(jù)以上分析，我們認(rèn)為，要扭轉(zhuǎn)目前縣（市）的財(cái)政形勢、解決收支矛盾普遍突出的問題，應(yīng)采取以下對策。

（一）調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)模式，建立規(guī)范的房地產(chǎn)稅制

現(xiàn)行土地和房產(chǎn)稅制是在經(jīng)濟(jì)高增長時(shí)期建立的，目的是促進(jìn)土地和房產(chǎn)資源的有效利用。從實(shí)際情況看，其作用很小，對基層財(cái)政的收入作用也很有限。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”和城市化、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的發(fā)展，做實(shí)、做強(qiáng)基層財(cái)政十分必要。因此，應(yīng)考慮調(diào)整和完善縣市的稅收結(jié)構(gòu)模式，盡快建立由縣（市）管理、根據(jù)房地產(chǎn)價(jià)值征稅的規(guī)范房地產(chǎn)稅制，使房地產(chǎn)稅成為縣（市）的主要稅收，一可以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，增加縣市的稅收，改變財(cái)政狀況；二可以加強(qiáng)稅收調(diào)節(jié)，引導(dǎo)土地和房產(chǎn)資源的有效配置與利用；三可以由此建立基層稅收與公共服務(wù)提供相關(guān)聯(lián)的機(jī)制，促使基層政府積極作為和廣大居民積極參與建設(shè)發(fā)展。

（二）調(diào)整稅率組合模式，降低企業(yè)所得稅率

從前面的（1）式可見，在目前主要稅種的稅率中，企業(yè)所得稅的稅率（ts=0.25）最高，這意味著改變企業(yè)所得稅率對稅收增減有重要影響。故由（1）式，求T對ts的偏導(dǎo)得：

這說明，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向“服務(wù)化”，降低企業(yè)所得稅率有利于稅收增長（這也是增值稅占主導(dǎo)的西歐各國最近30年來不斷降低企業(yè)所得稅率的原因），也有利于企業(yè)發(fā)展。因此，要解決縣（市）財(cái)政收支矛盾突出的問題，應(yīng)調(diào)整稅收稅率組合模式，降低企業(yè)所得稅稅率。

（三）調(diào)整分稅制，優(yōu)先考慮縣、鄉(xiāng)的稅收和事權(quán)劃分

調(diào)整分稅制財(cái)政體制，首先是明確劃分縣市 （及鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的事權(quán)和支出責(zé)任,并在稅種安排和稅收分配上優(yōu)先保證縣市（及鄉(xiāng)鎮(zhèn)）財(cái)政的基數(shù)。從國際經(jīng)驗(yàn)看，基層財(cái)政總體 （包括縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)）一般占全國稅收收入的15%～20%（例如2014年，美國縣以下地方稅收占18.8%；德國市鎮(zhèn)稅收占14.2%，注意：德國還有橫向財(cái)政平衡機(jī)制）；基層財(cái)政總體一般占全國財(cái)政收入的20%～25%（例如2013年，日本市町村財(cái)政收入占三級財(cái)政總收入的20.2%；2010年，美國縣以下地方財(cái)政收入占23.4%）。這可以作為我們調(diào)整分稅制、確定基層稅收和財(cái)政收入基數(shù)的參照。

具體調(diào)整時(shí)，可以在中等經(jīng)濟(jì)水平的省份內(nèi)選擇一個(gè)具有全省人均GDP(或人均財(cái)力)水平的縣，計(jì)算它（和鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的基本公共服務(wù)成本（支出需要），然后估計(jì)房地產(chǎn)稅和其他基層稅、共享稅和非稅收入；如果全部收入少于支出需要，再調(diào)整共享稅的比例來滿足。以該縣的稅種和共享稅比例等，作為確定省與縣鄉(xiāng)劃分稅收的標(biāo)準(zhǔn)。最后測算全國縣市的財(cái)政收入總額是否達(dá)到20%～25%，若未達(dá)到，則再選擇一個(gè)略低于人均GDP(或人均財(cái)力)水平的縣來計(jì)算。

（四）控制、壓縮縣（市）的行政支出和工薪福利支出

縣市的行政支出（主要是事務(wù)、會議支出）和工資福利支出（人員支出）過大是預(yù)算支出膨脹、財(cái)政收支缺口不斷擴(kuò)大的重要原因（它們在預(yù)算支出中的占比普遍過高），因此，要緩解縣市的財(cái)政壓力，必須堅(jiān)決壓縮行政事務(wù)支出和工資福利支出，以此來控制財(cái)政支出擴(kuò)張的慣性。

（五）大力推進(jìn)新型服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展

要改變縣（市）的財(cái)政狀況，關(guān)鍵在于建立厚實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。一般來說，縣（市）發(fā)展高新工業(yè)比較困難，而利用現(xiàn)有的資源基礎(chǔ)和某些比較優(yōu)勢,大力發(fā)展新型服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與生態(tài)農(nóng)業(yè)，使其成為高效產(chǎn)業(yè)、強(qiáng)勢產(chǎn)業(yè)和“出口”產(chǎn)業(yè)卻完全可能。強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)是縣（市）財(cái)政健康發(fā)展的有力保證。■