●劉 暢

一、引言

2018年以來，財(cái)政收入端繼續(xù)呈現(xiàn)較快增長態(tài)勢，上半年公共財(cái)政收入累計(jì)增速高于去年同期0.8個(gè)百分點(diǎn)，土地供應(yīng)修復(fù)趨勢延續(xù)帶動(dòng)土地出讓收入高速增長；財(cái)政支出端依然保持較高增長，公共財(cái)政支出執(zhí)行進(jìn)度較去年同期加快0.1個(gè)百分點(diǎn)。

本文采用ARIMA+神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)集成的組合模型對2018年下半年公共財(cái)政收入與支出進(jìn)行了預(yù)測，并根據(jù)外生因素可能發(fā)生的變化以及指標(biāo)數(shù)據(jù)的季節(jié)性規(guī)律對預(yù)測結(jié)果進(jìn)行了一定修正。對于模型預(yù)測部分，首先利用ARIMA技術(shù)擬合公共財(cái)政收入與支出序列的線性部分，然后利用神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)估計(jì)序列的非線性殘差部分，最終疊加得到公共財(cái)政與支出的初步預(yù)測結(jié)果。由于ARIMA模型是基于線性技術(shù)來進(jìn)行時(shí)序預(yù)測，而對非線性數(shù)據(jù)的處理效果欠佳；反之，神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型擅長挖掘數(shù)據(jù)中隱含的非線性關(guān)系，但在處理具有線性特征的數(shù)據(jù)方面，其效果往往不如ARIMA模型。因此與使用單一模型相比，此ARIMA與神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)相融合的模型充分發(fā)揮了單一模型各自的優(yōu)勢，并顯著改善了單一模型的預(yù)測性能，提高了預(yù)測模型的精確度。

二、2018下半年公共財(cái)政收入的測算與展望

（一）上半年財(cái)政收入情況

今年以來一般公共預(yù)算收入 （以下簡稱公共財(cái)政收入）實(shí)現(xiàn)較快增長。1-5月公共財(cái)政收入累計(jì)增長12.2%，高于去年同期的10.0%（圖1），已完成年初預(yù)算的47.3%（過去五年平均為43.8%）（圖3），好于市場平均預(yù)期。具體而言，一是工業(yè)和服務(wù)業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行是財(cái)政增收的基本支撐，1-5月國內(nèi)增值稅同比增長19%，其中工商業(yè)增值稅和改征增值稅分別同比增長18.5%和19.6%，合計(jì)拉高稅收收入增幅6.8個(gè)百分點(diǎn)。二是PPI價(jià)格漲幅較高是財(cái)政增收的重要因素，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的持續(xù)發(fā)力使得供求關(guān)系明顯改善，2016年9月PPI扭轉(zhuǎn)連續(xù)54個(gè)月的下降態(tài)勢進(jìn)入上升通道，今年前5個(gè)月PPI累計(jì)同比上漲3.7%，仍處于較高水平，帶動(dòng)以現(xiàn)價(jià)計(jì)算的稅收收入快速增長。三是企業(yè)效益的穩(wěn)步改善以及年初集中發(fā)放職工年終獎(jiǎng)金分紅的增加帶動(dòng)工業(yè)與企業(yè)所得稅增速較快。此外，前5個(gè)月公共財(cái)政收入增速高增長或可部分歸因于去年年末部分收入緩繳至今年年初，緩繳稅款的跨年補(bǔ)繳入庫在一定程度上也帶動(dòng)了相關(guān)稅款實(shí)現(xiàn)高增長。但值得注意的是，盡管前5個(gè)月公共財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)較快增長，但5月財(cái)政收入同比增長9.7%，較前值回落1.3個(gè)百分點(diǎn)，再次回到個(gè)位數(shù)增長。

供地增加支撐土地出讓收入以及全國政府性基金預(yù)算收入維持高增長。從最新數(shù)據(jù)來看，1-5月全國政府性基金預(yù)算收入累計(jì)同比增長39.0%，較去年同期加快11個(gè)百分點(diǎn)；其中，國有土地使用權(quán)出讓收入累計(jì)同比增長45.9%，較去年同期明顯加快13.1個(gè)百分點(diǎn)（圖2）。值得注意的是，5月100大中城市土地成交面積和成交總額同比分別增長41.8%和27.4%，分別較前值加快17.1和4個(gè)百分點(diǎn)，反映出地方政府層面土地交易熱度依然較高。

圖1 公共財(cái)政收入增

圖2 土地出讓金收入增速

圖3 2018年5月全國公共預(yù)算與基金預(yù)算收支執(zhí)行情況

（二）下半年財(cái)政收入的測算與展望

往后看，下半年公共財(cái)政收入增速將有所回落，減收因素或主要存在于三個(gè)方面：一是在防風(fēng)險(xiǎn)、信用緊縮的大背景下，總需求增長邊際放緩的態(tài)勢或難改變，相關(guān)稅種收入增速可能相應(yīng)放緩。二是PPI的翹尾因素在6月份達(dá)到高點(diǎn)，下半年P(guān)PI同比漲幅將有所回落，因而預(yù)計(jì)價(jià)格上漲因素對財(cái)政收入的拉動(dòng)作用將隨著PPI漲幅的回落而有所減弱。三是減稅降費(fèi)政策的出臺(tái)與落實(shí)在短期內(nèi)將為財(cái)政收入帶來減收壓力；今年5月已開始實(shí)行的增值稅減稅政策，7月起將降低部分進(jìn)口商品關(guān)稅，同時(shí)包含個(gè)稅起征點(diǎn)提高至5000元等內(nèi)容的個(gè)稅制度改革大概率將在年內(nèi)落地，稅收減收效應(yīng)將逐步顯現(xiàn)，預(yù)計(jì)下半年公共財(cái)政收入增速將出現(xiàn)下滑。

但也需看到未來支撐財(cái)政收入總體向好的一些積極因素。企業(yè)盈利狀況的改善在中期內(nèi)對財(cái)政收入起到一定的支撐作用。同時(shí)，近期國家推出一系列增加進(jìn)口、提高消費(fèi)福利的政策措施，有利于引導(dǎo)消費(fèi)回流，加上穩(wěn)定的就業(yè)形勢、個(gè)稅起征點(diǎn)的提高以及居民杠桿率的有效控制，下半年消費(fèi)增長有望得以平穩(wěn)修復(fù)，消費(fèi)環(huán)節(jié)稅收或?qū)?shí)現(xiàn)較快增長。

此外，房地產(chǎn)長效機(jī)制各項(xiàng)措施加快落地，租賃、共有產(chǎn)權(quán)等保障類住房建設(shè)加量疊加。當(dāng)前全國商品房庫存偏低，房企庫存回補(bǔ)的需求仍較為強(qiáng)烈，房地產(chǎn)投資有望保持一定韌性，部分地區(qū)商品房銷售熱度不減，土地、房地產(chǎn)相關(guān)稅收收入仍將保持較高增長；土地供應(yīng)或?qū)⒕S持較高增速，政府性基金預(yù)算收入仍存在一定支撐，或?qū)差A(yù)算收入起到一定的補(bǔ)給作用。值得注意的是，在當(dāng)前“緊信用”背景下，政府性基金預(yù)算收入維持高位或?qū)槌峭额惼髽I(yè)提供一定的償債資金，短期內(nèi)對沖城投企業(yè)存在的“違約風(fēng)險(xiǎn)”。

綜合而言，下半年公共財(cái)政收入增速將有所放緩，月度個(gè)位數(shù)增長將呈常態(tài)，全年將維持7.0%左右的增長水平（表 1）。

表1 2018年公共財(cái)政收入增速預(yù)測結(jié)果

三、2018下半年財(cái)政支出的測算與展望

（一）公共財(cái)政支出的測算與展望

今年以來一般公共預(yù)算支出 （以下簡稱狹義財(cái)政支出）執(zhí)行進(jìn)度小幅加快，完成年初預(yù)算的39.4%，略高于去年同期37.6%（前文圖3）。但值得注意的是，受部分支出錯(cuò)月以及去年同期基數(shù)較高等因素的影響，5月狹義財(cái)政支出同比增長0.5%，較前值大幅回落7.3個(gè)百分點(diǎn)；1-5月全國一般公共預(yù)算支出累計(jì)同比增長8.1%，明顯低于去年同期的14.7%（圖4），支出進(jìn)度有待繼續(xù)加快。從支出結(jié)構(gòu)來看，1-5月科教和民生領(lǐng)域投放力度加大，支出增速增長較為明顯?？茖W(xué)技術(shù)支出以18.5%的同比增速位居第一，社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育等為民生領(lǐng)域的代表，1-5月同比增速分別為11.90%、7.4%（圖5），反映出財(cái)政支出更多地向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、保障和改善民生等領(lǐng)域傾斜，支出結(jié)構(gòu)顯著優(yōu)化。

圖4 公共財(cái)政支出增速

圖5 2018年1-5月主要領(lǐng)域公共財(cái)政支出增速

往后看，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行較去年同期偏弱且全年赤字規(guī)模與去年持平的背景下，財(cái)政支出或?qū)l(fā)揮其“穩(wěn)增長”的功能定位，配合5月初財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方預(yù)算執(zhí)行管理 加快支出進(jìn)度的通知》（財(cái)預(yù) 〔2018〕65號），支出進(jìn)度或?qū)⒃谌径扔兴崴?。支出結(jié)構(gòu)方面，預(yù)計(jì)下半年將繼續(xù)著眼于調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政支出的公共性和普惠性，嚴(yán)控一般性支出，加大對三大攻堅(jiān)戰(zhàn)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、“三農(nóng)”、民生等領(lǐng)域的支持力度。綜合而言，下半年狹義財(cái)政支出進(jìn)度在三季度將有所提速，全年或?qū)⒕S持7.5%左右的增長水平（表2），并將繼續(xù)發(fā)揮“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)”的重要職能。

表2 2018年公共財(cái)政支出增速預(yù)測結(jié)果

結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金將在一定程度上為年內(nèi)財(cái)政支出提供一定支撐。結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金主要用來填補(bǔ)狹義赤字規(guī)模與預(yù)算赤字規(guī)模之間的缺口；根據(jù)國務(wù)院2015年印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》（國發(fā)〔2015〕35號）中提出的“政府性基金運(yùn)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接”，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的來源除了包含一般公共財(cái)政收支盈余騰挪（具體對應(yīng)“使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金”和“從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入資金”兩項(xiàng)收支科目），還可以包含政府性基金收支騰挪、國有資本經(jīng)營收支騰挪（具體對應(yīng)從“政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入資金”收支科目）。通過上述測算標(biāo)準(zhǔn)，我們利用現(xiàn)有的財(cái)政數(shù)據(jù)，對2018年包含政府性基金調(diào)入資金的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模進(jìn)行了初步測算，測算結(jié)果顯示：2018年包含政府性基金調(diào)入資金的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模約為7000億元。

（二）廣義財(cái)政支出的測算與展望

廣義財(cái)政支出可包含狹義財(cái)政支出（公共財(cái)政支出）以及類政府性基建支出（準(zhǔn)財(cái)政）；對于類政府性基建支出是指準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)出于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)基建投資和推動(dòng)重點(diǎn)項(xiàng)目的目的，依賴準(zhǔn)政府信用，通過各種方式進(jìn)行投融資。資金來源主要有四個(gè)分項(xiàng)，分別是城投債、政策性金融債、政府性基金以及PPP融資（圖6）。

圖6 廣義財(cái)政框架

2018年以來廣義財(cái)政支出從結(jié)構(gòu)上最大的一個(gè)變化就是財(cái)政資源從平臺(tái)轉(zhuǎn)向省級財(cái)政，具體表現(xiàn)為城投貸款、城投債、非標(biāo)規(guī)模的萎縮以及地方債、轉(zhuǎn)移支付的增加。在當(dāng)前嚴(yán)控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)政策基調(diào)不變的背景下，“開正門、堵偏門”意味著平臺(tái)融資將出現(xiàn)明顯回落，地方政府隱性債務(wù)與影子銀行領(lǐng)域的監(jiān)管不斷加強(qiáng)，總體來看全年廣義財(cái)政支出增速將出現(xiàn)邊際放緩?；诂F(xiàn)有的數(shù)據(jù)，我們對2018年廣義財(cái)政支出的規(guī)模進(jìn)行了初步測算（表3），測算結(jié)果顯示，2018年廣義財(cái)政支出規(guī)模約為29.4萬億元，增速約為7.9%。

值得注意的是，下半年廣義財(cái)政支出依舊存在一些邊際改善的因素。一方面，雖然在當(dāng)前“緊信用”背景下廣義財(cái)政支出中城投債等平臺(tái)類規(guī)模將確定性大幅下降，但“開正門”促使地方政府健全規(guī)范舉債融資機(jī)制，今年地方政府一般和專項(xiàng)債新增額度達(dá)到2.18萬億元，財(cái)政部公布數(shù)據(jù)顯示前5個(gè)月地方政府新增債券僅發(fā)行了171億元，地方政府發(fā)債進(jìn)度明顯偏慢；同時(shí)，政策已經(jīng)釋放微調(diào)信號，例如4月政治局會(huì)議的“擴(kuò)大內(nèi)需”信號、一季度央行貨幣政策執(zhí)行報(bào)告中的“調(diào)結(jié)構(gòu)”信號，因此在下半年政策微調(diào)對沖情景下，地方政府債新增發(fā)行融資規(guī)

表3 廣義財(cái)政支出各分項(xiàng)預(yù)測（億元）

?；蜉^上半年回升，進(jìn)而帶動(dòng)廣義財(cái)政支出在下半年呈現(xiàn)邊際改善。另一方面，PPP清庫工作階段性結(jié)束，此前清庫項(xiàng)目大多為停滯不前的項(xiàng)目或建設(shè)力度較低的偽PPP項(xiàng)目，在1.8萬億PPP投資被清理出庫后，多地開始啟動(dòng)新的PPP項(xiàng)目，預(yù)計(jì)下半年P(guān)PP入庫規(guī)模將有所回升。

（三）2018年財(cái)政實(shí)際赤字率與廣義赤字率的測算

根據(jù)上述測算與分析結(jié)果顯示，下半年我國公共財(cái)政收入或?qū)⒚媾R一定的減收壓力，增速將有所放緩，月度收入個(gè)位數(shù)增長將呈常態(tài)，全年將維持7.0%左右的增長水平；下半年公共財(cái)政支出進(jìn)度在三季度將有所提速，全年或?qū)⒕S持7.5%左右的增長水平；基于以上測算，2018年實(shí)際赤字率水平或?qū)⒕S持在3.5%，較2016年與2017年的實(shí)際赤字率水平有所下降（表4），與2018年《政府工作報(bào)告》中將赤字率下調(diào)到2.6%的水平相呼應(yīng)，存在一定的合理性。同時(shí)，結(jié)合上文的分析，2018年可用的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模至少約7000億元，這一部分資金將結(jié)轉(zhuǎn)至公共財(cái)政預(yù)算中，或?qū)?018年公共財(cái)政支出提供一定的資金支撐，2018年名義赤字率將控制在2.6%以內(nèi)。

表4 狹義與廣義財(cái)政赤字率的測算結(jié)果

廣義財(cái)政赤字率的測算方面，我們將我國預(yù)算收支體系中的四本賬：一般公共財(cái)政收支、政府性基金收支、國有資本運(yùn)營收支、社會(huì)保障基金收支的收入決算數(shù)或預(yù)算（預(yù)測）數(shù)相加得到廣義財(cái)政收入的規(guī)模，并結(jié)合表3中廣義財(cái)政支出的規(guī)模進(jìn)而計(jì)算出廣義財(cái)政赤字率，測算結(jié)果顯示：2018年我國廣義財(cái)政赤字率將達(dá)6.4%，較2016年、2017年分別下降0.6個(gè)和0.3個(gè)百分點(diǎn)。

總體而言，下半年財(cái)政將積極主動(dòng)發(fā)揮其在宏觀調(diào)控中的基礎(chǔ)與重要支柱作用，公共財(cái)政在保持較快支出節(jié)奏的基礎(chǔ)上更加注重優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)；廣義財(cái)政政策方面，繼續(xù)“開正門、堵偏門”，地方政府債新增發(fā)行融資規(guī)模或較上半年回升；整體來看，財(cái)政政策將相機(jī)抉擇，在預(yù)算內(nèi)政策空間有限的情況下，若經(jīng)濟(jì)下行壓力凸顯，廣義財(cái)政政策力度或?qū)⑦M(jìn)一步增強(qiáng)。

四、當(dāng)前財(cái)政領(lǐng)域面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)以及應(yīng)對之策

（一）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的特征事實(shí)

我國地方政府債務(wù)是經(jīng)過多年形成的，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等方面發(fā)揮了重要作用；但由于過去地方政府舉債機(jī)制長期不公開透明，部分地方政府存在通過融資平臺(tái)公司、政府和社會(huì)資本合作、政府投資基金、政府購買服務(wù)等方式違法違規(guī)變相舉債，風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。黨的十九大以來，防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為我國打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的重點(diǎn)任務(wù)，4月2日召開的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議更是提出“要以結(jié)構(gòu)性去杠桿為基本思路，分部門、分債務(wù)類型提出不同要求，地方政府和企業(yè)特別是國有企業(yè)要盡快把杠桿降下來，努力實(shí)現(xiàn)宏觀杠桿率的穩(wěn)定和逐步下降”，可見防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是結(jié)構(gòu)性去杠桿背景下的應(yīng)有之義。

我國地方政府債務(wù)可分為地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)和地方政府或有債務(wù)。地方政府或有債務(wù)，是指地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任或承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。由于我國政府介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的程度較深，我國政府也相應(yīng)承擔(dān)著范圍極大、種類頗多的或有債務(wù)，且規(guī)模較大。就來源而言，地方政府或有債務(wù)主要由以下四個(gè)渠道衍生出來：一是養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，分別是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌留下的城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空賬，以及由長壽風(fēng)險(xiǎn)帶來的養(yǎng)老保障基金潛在缺口，前者屬于直接顯性負(fù)債，后者屬于直接隱性負(fù)債。二是事業(yè)單位領(lǐng)域，主要是教育、醫(yī)院、科研院所因從事公用事業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)而承擔(dān)的債務(wù)，一般歸類為或有的顯性債務(wù)。三是地方融資平臺(tái)領(lǐng)域，主要是地方政府繞過公共財(cái)政預(yù)算限制，通過地方融資平臺(tái)籌資推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而積累的平臺(tái)債務(wù)，一般歸類為或有的顯性債務(wù)。四是國有企業(yè)領(lǐng)域，主要是因?yàn)閲匈Y產(chǎn)管理體制尚未理順，導(dǎo)致國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)傳染穿透至政府領(lǐng)域，一般歸類為或有的隱性負(fù)債。

通過對地方政府債務(wù)以及或有債務(wù)規(guī)模進(jìn)行分析，可以得出以下兩個(gè)特征事實(shí)：一是雖然我國政府部門杠桿率（48.38%）低于世界主要國家平均水平（約90%），但已經(jīng)處在歷史相對高位。近年來政府債務(wù)仍在以較快的速度增長，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍處在積累攀升的路徑上。一般來說，穩(wěn)態(tài)下債務(wù)長期可持續(xù)的必要條件是債務(wù)的實(shí)際增長率低于GDP增速。在新常態(tài)下GDP增長減速和政府債務(wù)驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖動(dòng)，將對政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政可持續(xù)性提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。二是我國政府或有負(fù)債主要集中在地方政府。地方政府或有負(fù)債規(guī)模是中央政府近三倍，這一方面是因?yàn)榈胤秸畟鶆?wù)管理體制長期空缺、失效帶來的債務(wù)惡性失序膨脹，另一方面也反映了分稅制改革以來地方政府支出責(zé)任不斷擴(kuò)大的客觀現(xiàn)實(shí)。

（二）防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對之策

地方政府債務(wù)隱性的擴(kuò)張引起了中央層面的重視，尤其是2017年以來，多次高層會(huì)議都提到“嚴(yán)控地方政府債務(wù)”，釋放出嚴(yán)管信號；進(jìn)入2018年，防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作在全國各地全面鋪開。我們通過梳理近年來國家有關(guān)防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有關(guān)政策，發(fā)現(xiàn)具有以下四條政策規(guī)律：

一是加強(qiáng)創(chuàng)新，多措并舉“開前門”。2014年10月《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）的發(fā)布標(biāo)志著地方融資平臺(tái)規(guī)范不再是以控制規(guī)模等短期手段為主，而是進(jìn)入了財(cái)稅改革高度下的系統(tǒng)性工程，總體可概括為“開前門、強(qiáng)約束；堵后門、防風(fēng)險(xiǎn)”，并成為今后規(guī)范地方政府融資行為的綱領(lǐng)性文件。“開前門”方面，財(cái)政部發(fā)布了《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕62號）、《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法 (試行)》（財(cái)預(yù)〔2017〕97號）和《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕89號），允許地方政府發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券和收費(fèi)公路專項(xiàng)債券等項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券；并在2018年進(jìn)一步上提了專項(xiàng)金融債的額度，從2016年的4000億元到2017年的8000億元到2018年的1.35萬億元。

二是加強(qiáng)管控，嚴(yán)格“堵后門”。此條線是呈現(xiàn)出階段性、主題性的特點(diǎn)，例如2010-2014年以控制信貸規(guī)模為主，2014-2016年以嚴(yán)禁違規(guī)舉債擔(dān)保為主，2017年財(cái)政部發(fā)布了 《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕50號)和《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號），限制地方政府進(jìn)行承諾回購、違規(guī)進(jìn)行政府購買服務(wù)，進(jìn)一步對PPP項(xiàng)目、政府投資基金進(jìn)行規(guī)范，切實(shí)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司融資行為管理，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量。

三是進(jìn)一步完善與防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的體制機(jī)制建設(shè)。進(jìn)一步把控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不僅要進(jìn)一步強(qiáng)化債務(wù)管理和違規(guī)融資問責(zé)，而且要從體制機(jī)制上著手解決內(nèi)在性問題。近期財(cái)政部表示下一步將出臺(tái)明確隱性債務(wù)內(nèi)涵、健全績效考核與監(jiān)督問責(zé)等機(jī)制的文件與政策，從推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、完善政績考核、深化政府投融資體制和財(cái)稅體制改革等多方面形成合力，實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有效防范。

四是針對融資方與出資方兩個(gè)角度出臺(tái)政策，全方位封堵地方政府違規(guī)融資行為。一方面，2016年四季度以來出臺(tái)的各項(xiàng)控制地方政府債務(wù)的監(jiān)管文件多以規(guī)范融資方行為入手，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范。例如《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號）是限制地方以政府購買服務(wù)名義融資，《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號）和《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號）對 PPP的項(xiàng)目入庫進(jìn)行了更加嚴(yán)苛的規(guī)定等。另一方面，2018年3月《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號）的出臺(tái)補(bǔ)充明確了資金融出方的行為規(guī)范及違規(guī)責(zé)任，且文件提及的規(guī)范政府融資的融資形式非常廣泛，除了一般的貸款、債券外，還包括PPP、投資基金等，并且特別提到要以項(xiàng)目而非政府為對象進(jìn)行授信；同時(shí)，文件還要求資管產(chǎn)品參與地方建設(shè)項(xiàng)目需按照“穿透原則”切實(shí)加強(qiáng)資金投向管理，不得變相為地方政府提供融資，同時(shí)要求強(qiáng)化期限匹配，與資管新規(guī)精神相一致。

（三）防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)政策對市場與宏觀經(jīng)濟(jì)的影響

一是“開前門”背景下地方政府債券的發(fā)行額度將明顯增加，尤其是專項(xiàng)債。2015年專項(xiàng)債額度1000億元，2016年為4000億元，2017年為8000億元，今年兩會(huì)更是將專項(xiàng)債額度大幅擴(kuò)容至13500億元，加上地方一般財(cái)政赤字8300億元，今年新增地方政府債券空間達(dá)到21800億元。除此之外，財(cái)政部于去年發(fā)布了《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕89號），指出各地可在國務(wù)院批準(zhǔn)的本地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)統(tǒng)籌安排發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)?，限額包括當(dāng)年新增專項(xiàng)債務(wù)限額、上年末專項(xiàng)債務(wù)余額低于限額的部分。這是財(cái)政部首次提出可以利用專項(xiàng)債務(wù)余額高于限額的部分。根據(jù)最新公布的數(shù)據(jù)，2017年地方政府限額高于余額的部分為1.13萬億元，理論上地方政府可以運(yùn)用該部分資金發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)２贿^這部分資金的分布并不均勻，且集中在資金相對富裕的發(fā)達(dá)省份，因此預(yù)計(jì)這部分發(fā)行的規(guī)模相對較小。但總體來看，今年地方政府債券的新增空間可能在2.4萬億元左右，較去年的1.6萬億元有明顯增加，將成為廣義財(cái)政的重要補(bǔ)充部分。

二是平臺(tái)貸款與平臺(tái)非標(biāo)融資規(guī)模收縮或較為明顯。一方面，2018年城投債的再融資壓力相比2017年有增無減，而城投債的融資環(huán)境可能相比2017年更差一些。當(dāng)前城投債面臨回售債券較多，其中大多屬于折價(jià)狀態(tài)，且出于資金安全的考慮，即使發(fā)行人上調(diào)利率，大多數(shù)投資人也可能選擇回售，變相增加了“到期量”；同時(shí)也容易引發(fā)投資者擔(dān)憂，進(jìn)而影響再融資。另一方面，存量政府性債務(wù)預(yù)計(jì)在今年8月置換完畢，屆時(shí)所有的存量城投債理論上均不可能屬于地方政府債務(wù)，部分資質(zhì)較弱尤其是私募類城投可能存在兌付壓力。雖然出現(xiàn)大規(guī)模違約的可能性較小，但在政府支持力度減弱和市場風(fēng)險(xiǎn)偏好下降的過程中，不排除出現(xiàn)負(fù)面信用事件的進(jìn)一步?jīng)_擊，進(jìn)而對平臺(tái)企業(yè)的再融資產(chǎn)生負(fù)面影響。

三是PPP前期較高的增長勢頭或?qū)⑹艿揭欢ㄏ拗?。最新?shù)據(jù)顯示，進(jìn)入財(cái)政部項(xiàng)目庫的PPP規(guī)模達(dá)到18.39萬億元，其中執(zhí)行階段的項(xiàng)目投資額為4.97萬億元，落地率39.84%，較此前有明顯抬升。但近期PPP項(xiàng)目庫的清理，疊加去年下半年以來地方政府融資監(jiān)管趨嚴(yán)，可能會(huì)影響部分財(cái)政基礎(chǔ)較為薄弱的省級地方政府PPP項(xiàng)目入庫、融資以及開工進(jìn)度。同時(shí)，局部回報(bào)堪憂、現(xiàn)金流不佳的項(xiàng)目投資也可能進(jìn)一步收緊，PPP前期較高的增長勢頭或?qū)⑹艿揭欢ㄏ拗啤?/p>

四是基建投資面臨資金約束，在一定程度上拖累整體投資增速。正如上文所述，地方政府隱性債務(wù)與影子銀行領(lǐng)域的監(jiān)管不斷加強(qiáng)，PPP項(xiàng)目退庫數(shù)量及規(guī)模較大，導(dǎo)致基建投資面臨較為明顯的資金約束。今年前4個(gè)月，全國基建投資累計(jì)增速回落至7.6%，成為投資增長放緩的主要拖累。但值得注意的是，在4月23日的中共中央政治局會(huì)議上，中央提出要把加快調(diào)整結(jié)構(gòu)與持續(xù)擴(kuò)大內(nèi)需結(jié)合起來，保持宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行；疊加近日財(cái)政部發(fā)文要求加快財(cái)政支出力度，持續(xù)擴(kuò)大內(nèi)需的基調(diào)下也暗含財(cái)政邊際將會(huì)積極，預(yù)計(jì)財(cái)政支出節(jié)奏和力度會(huì)有所提速，這將在一定程度上對沖基建放緩的壓力。

五是嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將在中長期增加我國經(jīng)濟(jì)增長韌性，推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。雖然各類防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策措施在一定程度上對市場與經(jīng)濟(jì)增長帶來短期波動(dòng)，但是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將有助于健全與規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，積極穩(wěn)妥處置存量債務(wù)，進(jìn)而有助于在長期增加我國經(jīng)濟(jì)增長韌性，推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展?！?/p>