陳春梅

摘 要：公共部門和私營(yíng)部門在提供公共服務(wù)的過程中各具優(yōu)勢(shì)。公私合作能夠充分發(fā)揮兩者的優(yōu)勢(shì)、互補(bǔ)不足，從而實(shí)現(xiàn)共贏。公私伙伴關(guān)系（Public Private Partnership，PPP）最先應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，在“混合經(jīng)濟(jì)”及新自由主義經(jīng)濟(jì)的影響下，逐漸被引入教育領(lǐng)域。當(dāng)前高等教育面臨市場(chǎng)化、國(guó)際化、大眾化帶來的諸多挑戰(zhàn)，高等教育PPP也日益引起學(xué)界關(guān)注。文章通過對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理和分析，發(fā)現(xiàn)高等教育PPP已成為不少國(guó)家緩解高等教育財(cái)政壓力、提高入學(xué)率、提升教育質(zhì)量等的重要戰(zhàn)略。然而，高等教育的公私合作仍面臨不少挑戰(zhàn)。如何更好地吸引、保障私營(yíng)部門的加入仍是高等教育PPP發(fā)展的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：PPP；高等教育；公共部門；私營(yíng)部門

Public，具有“大眾的”“政府的”“公開的”等涵義。Private，則指“非國(guó)有的”“民營(yíng)的”“個(gè)體的”[1]。Public sector指（經(jīng)濟(jì)中的）國(guó)營(yíng)部分，公營(yíng)部分。Private sector指（國(guó)民經(jīng)濟(jì)的）私營(yíng)部分。PPP（Public Private Partnership），在教育領(lǐng)域主要指政府和私營(yíng)部門為提供高質(zhì)量、高效率的教育而開展的合作[2]。在國(guó)內(nèi)被譯為“公私合作伙伴關(guān)系”“政府和社會(huì)資本合作”“公私合作制”等。

一、高等教育PPP的發(fā)展背景

PPP這一概念最先流行于西方。這一概念未提出之前，就已出現(xiàn)多種公私合作的實(shí)例，如特許權(quán)、包稅制等。諾曼·拉蒙特（Norman Lamont）于1992年出任英國(guó)財(cái)政大臣時(shí)啟動(dòng)私人融資計(jì)劃（Private Finance Initiative，PFI）。該計(jì)劃被認(rèn)為是第一個(gè)具有現(xiàn)代PPP意義的公私合作項(xiàng)目計(jì)劃，也是公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)后，進(jìn)一步推動(dòng)政府與私營(yíng)部門合作的重要模式。PPP最早應(yīng)用于“經(jīng)濟(jì)”基礎(chǔ)設(shè)施，如鐵路、電信、高速公路等。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，它也被應(yīng)用于“社會(huì)”基礎(chǔ)設(shè)施，如學(xué)校①。 歐美一些國(guó)家中小學(xué)的主流特許學(xué)校及教育券的實(shí)施等都屬于公私合作辦學(xué)的典型。然而，高等教育領(lǐng)域的PPP直到二十世紀(jì)八九十年代才逐漸引發(fā)人們的關(guān)注。當(dāng)前，不少國(guó)家為了應(yīng)對(duì)高等教育面臨的挑戰(zhàn)，紛紛將PPP引入高等教育，相關(guān)研究也日益增多。

二戰(zhàn)后“混合經(jīng)濟(jì)”思想的出現(xiàn)及1980年后新自由主義經(jīng)濟(jì)的影響，使越來越多的私營(yíng)部門參與到高等教育的辦學(xué)中來。高等教育領(lǐng)域的PPP逐漸進(jìn)入公眾視野，并成為高等教育應(yīng)對(duì)時(shí)代發(fā)展的一種新趨勢(shì)。PPP是基于相互商定的角色和原則為共同目標(biāo)集合起來的一系列行動(dòng)。它需要相互的義務(wù)和責(zé)任，共擔(dān)投資和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。在這種關(guān)系中，體現(xiàn)出的特征主要有：合伙人之間的相對(duì)平等意識(shí)；共同致力于達(dá)成一致的目標(biāo)；合伙人參與中利益相關(guān)者的互利共贏；每個(gè)合作伙伴的自主性以及投資與付出的合理回報(bào)等[3]?，F(xiàn)今，在發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家存在多種高等教育PPP模式，如公立高等教育機(jī)構(gòu)的民營(yíng)化管理、公私基礎(chǔ)設(shè)施合作、公立學(xué)校與私營(yíng)供應(yīng)商簽訂教育服務(wù)合約等。

二、高等教育領(lǐng)域PPP的意義及其模式

（一）高等教育PPP的意義

當(dāng)前一些國(guó)家已允許或要求私營(yíng)部門與公立機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作。一般公立的教育機(jī)構(gòu)具有較為良好的學(xué)術(shù)聲譽(yù)、師資隊(duì)伍等，而私營(yíng)部門創(chuàng)新性強(qiáng)，能夠提供有效、靈活的服務(wù)。例如，私立機(jī)構(gòu)提供教育，公立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)控質(zhì)量、協(xié)助課程實(shí)施、授予學(xué)位等。加強(qiáng)兩者之間的合作，聚集公共和私營(yíng)部門的力量，進(jìn)而可以增加高等教育財(cái)政資源、促進(jìn)高等教育參與、提高高等教育項(xiàng)目與研究的相關(guān)性等[4]。尼瑪（Neema）更為具體地指出PPP具有以下優(yōu)勢(shì)：快速、高效和成本效益的項(xiàng)目交付；通過最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和風(fēng)險(xiǎn)管理使納稅人的錢得到充分利用；通過整合公共基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)與管理及其融資、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，提高效率；通過公私部門之間知識(shí)、技能、專業(yè)的合作創(chuàng)造新的價(jià)值；提供創(chuàng)新性和多元化的公共服務(wù)；有效利用國(guó)有資產(chǎn)，使公共服務(wù)的所有使用者受益[5]。布爾杜謝爾（Burdusel）等人則從加強(qiáng)學(xué)術(shù)與商業(yè)合作的角度來分析高等教育公私伙伴關(guān)系的益處。研究指出，這種合作有助于促進(jìn)、鼓勵(lì)、支持卓越研究，并推動(dòng)創(chuàng)新。與此同時(shí)，它可以使教育、培訓(xùn)、研究的過程有更密切的互動(dòng)，從而更直接和明智地應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。此外，它還能加強(qiáng)研究與教學(xué)的聯(lián)系，加強(qiáng)行業(yè)間互動(dòng)，提高大學(xué)和行業(yè)間科技的轉(zhuǎn)移，最終促進(jìn)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。[6]

此外，高等教育PPP是應(yīng)對(duì)高等教育挑戰(zhàn)的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略。當(dāng)前，高等教育面臨教學(xué)質(zhì)量低、與勞動(dòng)力市場(chǎng)聯(lián)系不緊密、教學(xué)與研究缺乏相關(guān)性、高等教育迅速擴(kuò)張等挑戰(zhàn)[7]，這些挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)需要更多的私營(yíng)部門積極參與高等教育。公立大學(xué)往往存在與勞動(dòng)力市場(chǎng)聯(lián)系不夠緊密的問題，而私立大學(xué)雖然能夠?qū)趧?dòng)力市場(chǎng)信號(hào)做出較為及時(shí)的回應(yīng)，但往往傾向于滿足短期的培訓(xùn)需求。單純的公立或私立大學(xué)都難以滿足人們對(duì)高等教育的要求和期待。因此，公私合作是一種有益嘗試。引入私營(yíng)部門的資源，不但有利于學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且有利于緩解錄取率低下及錄取率不平衡等問題。研究認(rèn)為，高等教育規(guī)模的擴(kuò)張，使得公私伙伴關(guān)系在亞洲許多國(guó)家獲得發(fā)展契機(jī)。[8]

（二）高等教育PPP的多元模式

從各國(guó)已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，高等教育PPP并不只有一種固定模式，而是能在不同國(guó)家、不同情境的具體實(shí)踐中形成多元模式。

從合作主體看，高等教育PPP在各國(guó)有以下模式。其一，國(guó)家或省級(jí)政府與私營(yíng)企業(yè)合作，如開展中外合作辦學(xué)。其二，公立大學(xué)與私營(yíng)企業(yè)合作，如澳大利亞的公立大學(xué)通過設(shè)立私營(yíng)企業(yè)管理其海外分校；馬來西亞和越南的一些海外分校都屬于這種模式。其三，公立大學(xué)和民辦高校合作，如在馬來西亞，地方和國(guó)外的大學(xué)以結(jié)對(duì)或?qū)W分轉(zhuǎn)讓的形式將公立大學(xué)的教育項(xiàng)目授權(quán)民辦高校開展。其四，建立公立大學(xué)聯(lián)盟，如馬來西亞的開放大學(xué)隸屬于11個(gè)公立大學(xué)聯(lián)盟，通過成立一個(gè)私立機(jī)構(gòu)提供遠(yuǎn)程教育課程。其五，成立非營(yíng)利大學(xué)，如馬來西亞由政黨建立的私立大學(xué)，主要由其支持者提供經(jīng)費(fèi)支持。此外，還有多種無固定組織形式的公私合作，如公共資金補(bǔ)貼私立機(jī)構(gòu)、支持公立大學(xué)教師到私立機(jī)構(gòu)教學(xué)、政府貸款給學(xué)生到私立學(xué)校就讀、公立大學(xué)校園服務(wù)外包（如與私人機(jī)構(gòu)合作提供學(xué)生餐廳服務(wù)、衛(wèi)生打掃等）以及公私立部門合作提供專業(yè)服務(wù)等，如大學(xué)教師為市場(chǎng)提供專業(yè)咨詢。[9]

從合作內(nèi)容看，高等教育PPP有高等教育公私融資（Public-private financing of higher education）、科學(xué)/研究產(chǎn)業(yè)園（Science/research parks）、隸屬于大學(xué)的企業(yè)（University-owned companies ）三種模式[10]。從合作方式看，有“直接”和“間接”兩種類型。在“直接”的公私合作伙伴關(guān)系中，所有的參與者共同決定運(yùn)行的模式。參與者要決定他們合作的領(lǐng)域以及各自的職責(zé)分工。這些領(lǐng)域包括所有權(quán)、管理、學(xué)科、課程、資助、獎(jiǎng)學(xué)金及基礎(chǔ)設(shè)施的提供等。在“間接”的公私合作伙伴關(guān)系中，合作方在相對(duì)寬松的環(huán)境下共同推動(dòng)教育發(fā)展，包括私營(yíng)部門提供獎(jiǎng)學(xué)金、捐贈(zèng)基金及基礎(chǔ)設(shè)施等。[11]

印度的大學(xué)撥款委員會(huì)專家委員會(huì)（The University Grants Commission Expert Committee）發(fā)布的一份報(bào)告指出了印度高等教育PPP的4種模式。第一，基礎(chǔ)設(shè)施模式（Basic Infrastructure Model）。雖然基礎(chǔ)設(shè)施模式受到印度計(jì)劃委員會(huì)（Planning Commission）基礎(chǔ)設(shè)施事業(yè)部的推崇，但尼瑪認(rèn)為，因?yàn)樵撃Ｊ叫枰罅康乃綘I(yíng)資本投資，而教育始終是不以營(yíng)利為目的的活動(dòng)，所以銀行和金融機(jī)構(gòu)投資意愿并不強(qiáng)烈。在他看來，基礎(chǔ)設(shè)施模式能為私營(yíng)部門提供的激勵(lì)是很低的。第二，外包模式（Outsourcing Model）。私營(yíng)部門投資基礎(chǔ)設(shè)施，并進(jìn)行操作和管理，包括教育機(jī)構(gòu)的核心教學(xué)活動(dòng)，而政府則以每個(gè)學(xué)生為單位，支付具體服務(wù)費(fèi)用。尼瑪認(rèn)為這不是一種真正的合作，而且如果運(yùn)行和管理不是由同一個(gè)私立實(shí)體負(fù)責(zé)，就會(huì)給合作帶來一些問題。第三，混合模式（Hybrid Model）。教育機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施將通過持有股權(quán)的政府及私人金融機(jī)構(gòu)籌集的資金來發(fā)展。股權(quán)出資份額將由合同預(yù)先確定。機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)和管理則由股權(quán)持有人組成的董事會(huì)負(fù)責(zé)。尼瑪支持這種模式，認(rèn)為該模式為機(jī)構(gòu)提供了足夠的自主性。因?yàn)槎聲?huì)的股權(quán)持有人在很大程度上是獨(dú)立的。而且，這種模式可能涉及課程設(shè)計(jì)和教學(xué)方法的創(chuàng)新，是一種“真正的伙伴關(guān)系”。這里的股權(quán)可以由中央政府、州政府、非政府組織、企業(yè)等提供。多方利益相關(guān)者的廣泛參與，將有利于為該機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理和政策等從不同的角度作出貢獻(xiàn)。第四，反向外包模式（Reverse Outsourcing Model）。政府投資基礎(chǔ)設(shè)施，而私營(yíng)部門負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)和管理，其成本將由學(xué)生費(fèi)用或第三方收入承擔(dān)，如食堂等。[12]

上述不同的模式在不同國(guó)家的不同時(shí)期各有優(yōu)缺點(diǎn)，值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。尤其是印度的大學(xué)撥款委員會(huì)專家委員會(huì)提出的混合模式涉及股權(quán)的合作，這與我國(guó)當(dāng)前提倡的職業(yè)院校的混合所有制辦學(xué)體制改革頗有相似之處。

三、高等教育PPP的實(shí)踐

高等教育需求的日益增長(zhǎng)與公共部門供給能力的局限性，為PPP模式的引入提供了契機(jī)。公私部門聯(lián)系的加強(qiáng)使得高等教育公私界限變得模糊。當(dāng)前，各國(guó)的高等教育PPP都獲得了一定程度的發(fā)展。

（一）歐美國(guó)家的高等教育PPP實(shí)踐

泰特（Tight）認(rèn)為，當(dāng)前英國(guó)的高等教育體系正在遭受看似矛盾的國(guó)有化與私有化壓力。他從英國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的角度闡釋其對(duì)高等教育發(fā)展的影響，并根據(jù)1963年的《羅賓斯報(bào)告》（The Robbins Report）和1997年的《迪爾林報(bào)告》（The Dearing Report）兩份重要文件分析了政府在高等教育中的角色?！读_賓斯報(bào)告》強(qiáng)調(diào)，雖然大學(xué)過度依賴公共資金，但大學(xué)和學(xué)院仍應(yīng)保持獨(dú)立性，有組織自己工作的自由。大學(xué)和學(xué)院被視為應(yīng)保持基本自治或“私人的”而主要由“公共”基金支持的機(jī)構(gòu)。隨著高等教育大眾化的發(fā)展，《迪爾林報(bào)告》中的規(guī)定卻大不相同。該報(bào)告更多地從資金來源角度闡釋對(duì)高等教育公、私角色的認(rèn)識(shí)。高等教育機(jī)構(gòu)被視為受制于公共控制的公共機(jī)構(gòu)，但它更為強(qiáng)調(diào)來自學(xué)生或私營(yíng)部門的資金來源。在泰特看來，國(guó)家希望公民能夠?yàn)閲?guó)家和經(jīng)濟(jì)的利益投入更多，以前可以由私人決定的事（如是否接受高等教育），現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入公共領(lǐng)域。為此，他認(rèn)為簡(jiǎn)單地私有化或公有化（國(guó)有化）已難以正確認(rèn)識(shí)這些現(xiàn)象[13]。此外，在一些國(guó)家，私立高等教育雖由私立組織發(fā)起，實(shí)際上卻由國(guó)家給予經(jīng)費(fèi)支持。

1980年后，美國(guó)有越來越多的私營(yíng)企業(yè)參與高等教育建設(shè)，這主要是因?yàn)橐恍I(yíng)利性學(xué)校的發(fā)展。享利·萊文（Henry M.Levin）指出，公私伙伴關(guān)系通常被看成是兩者或兩者以上互利共贏的一種正式協(xié)議。到1999年，這種合作關(guān)系在初等或中等的公立與私立學(xué)校中均為少見。公立與私立學(xué)校競(jìng)爭(zhēng)生源，兩者之間還未找到合作的共同利益。高等教育的公私合作（如圖書資源、課程、合作項(xiàng)目等）范圍小且非常規(guī)。公私合作比較明顯地體現(xiàn)在兩方面。一方面，公共部門對(duì)私立學(xué)校的資助，如政府在課本、學(xué)生交通等方面對(duì)私立學(xué)校進(jìn)行補(bǔ)貼。另一方面，私營(yíng)部門和學(xué)校的合作。這種合作的形式是多樣的。從地方層面來看，包括私營(yíng)部門接管一個(gè)學(xué)校（adopt a school），對(duì)學(xué)校提供經(jīng)費(fèi)資助、員工作為志愿教師到學(xué)校教學(xué)等；從地區(qū)和國(guó)家層面來看，私營(yíng)部門為學(xué)校改革提供政治支持及高額資助以幫助學(xué)校做出重大改變[14]。當(dāng)前，美國(guó)公私合作的廣度和深度都有所突破。美國(guó)高等教育面臨非傳統(tǒng)學(xué)生增加、資源減少、高等教育發(fā)展與創(chuàng)新資金不足等問題，公私合作能夠提升專業(yè)性、靈活性、資金和活力。這種合作在高等教育領(lǐng)域主要體現(xiàn)在錄取管理、在線教育、數(shù)據(jù)分析、學(xué)術(shù)評(píng)估、測(cè)試、學(xué)生活動(dòng)等方面。[15]

隨著營(yíng)利部門的大力發(fā)展，其和非營(yíng)利部門的伙伴關(guān)系增強(qiáng)，兩者的邊界變得越來越模糊。例如，威斯康星大學(xué)與魯特斯公司達(dá)成協(xié)議，在世界范圍內(nèi)出售課程；阿波羅教育集團(tuán)與威斯康星州的卡第納爾·斯特里奇大學(xué)、艾奧瓦州的威廉姆·佩恩學(xué)院、印第安納州的印第安納·衛(wèi)斯理大學(xué)都結(jié)成了伙伴關(guān)系，并已經(jīng)成功地輔助這些學(xué)校進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，幫助他們借鑒鳳凰城大學(xué)②的模式開展課程。作為回報(bào)，阿波羅收取他們一定比例的所得利潤(rùn)[16]。此外，不少世界頂尖大學(xué)和一些大型的教育供應(yīng)集團(tuán)都有合作，如2U、Coursera。2U和波士頓學(xué)院、杜克大學(xué)、埃默里大學(xué)、西北大學(xué)、羅切斯特大學(xué)、范德堡大學(xué)、圣路易斯華盛頓大學(xué)等私立非營(yíng)利高校建立合作伙伴關(guān)系，搭建學(xué)期在線平臺(tái)，通過虛擬教室環(huán)境提供大學(xué)認(rèn)證的課程。2U與這些學(xué)校簽訂長(zhǎng)達(dá)10～15年的合同，且合同中包含兩者之間的收入分成協(xié)議[17]。Coursera還與多家公立大學(xué)合作，包括密歇根州立大學(xué)、密歇根大學(xué)、加州大學(xué)、賓夕法尼亞州立大學(xué)等[18]。這種公私合作主要體現(xiàn)為提供在線教育課程，頒發(fā)相應(yīng)的證書、學(xué)位。

（二）亞非國(guó)家的高等教育PPP實(shí)踐

一些亞洲國(guó)家紛紛采取相關(guān)措施。如泰國(guó)政府對(duì)舉辦教育機(jī)構(gòu)的私營(yíng)部門提供免稅或退稅政策、對(duì)私立高等教育及其職員的發(fā)展提供周轉(zhuǎn)資金等。巴基斯坦在2000年早期的改革項(xiàng)目中涵蓋私立高等教育政策框架的改革：統(tǒng)一公私立高等教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量保障規(guī)范；為私立高等教育機(jī)構(gòu)學(xué)生和教職員提供獎(jiǎng)學(xué)金；提供免費(fèi)土地和捐贈(zèng)；為聘請(qǐng)海外教師、科研人員提供資金支持等，以此激勵(lì)私立高等教育的發(fā)展。馬爾代夫政府為支持私立高等教育機(jī)構(gòu)的成立，提供土地劃撥、建筑、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)貼及其他經(jīng)費(fèi)資助。孟加拉政府也通過劃撥土地、為校園提供基礎(chǔ)設(shè)施、保障學(xué)術(shù)自由等幫助亞洲女子大學(xué)獲得發(fā)展。[19]

近幾十年來，非洲高等教育面臨的問題日益突出。高等教育的公私合作受到政府及相關(guān)部門、學(xué)者的重視。例如，尼日利亞高等教育的公共投入不足，而高等教育需求不斷增加，僅由政府對(duì)高等教育進(jìn)行管理、投資和監(jiān)督引發(fā)了一系列問題，如高等教育的質(zhì)量、公平與效率問題等，亟需私營(yíng)部門參與高等教育。尼日利亞的公私合作主要體現(xiàn)在：經(jīng)費(fèi)、所有權(quán)、設(shè)備的提供與維護(hù)以及質(zhì)量監(jiān)管等。研究指出，教育應(yīng)是由學(xué)生、學(xué)生家庭、雇主、政府及其他組織（包括國(guó)際機(jī)構(gòu)）共同承擔(dān)的私人和社會(huì)投資。學(xué)生為自己接受的高等教育付費(fèi)，他們會(huì)更認(rèn)真地對(duì)待自己的學(xué)習(xí)，而學(xué)校則將更有責(zé)任滿足家長(zhǎng)的需求[20]。一些學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)費(fèi)投入不足、大學(xué)內(nèi)部管理不善、高水平教師的稀缺以及一些實(shí)驗(yàn)室、圖書館等基礎(chǔ)設(shè)施陳舊等共同影響了高等教育的質(zhì)量。為此，高等教育質(zhì)量可以通過公私伙伴關(guān)系在教學(xué)、課程設(shè)置、培訓(xùn)、科研、管理等方面分擔(dān)責(zé)任而得到保障[21]。埃塞爾比亞的高等教育長(zhǎng)期以來由政府承擔(dān)。高等教育的所有權(quán)和控制權(quán)都曾由政府掌控。近年來，該國(guó)高等教育面臨提高教育質(zhì)量的訴求、企業(yè)等用人部門對(duì)專業(yè)人員提出更高的需求（私營(yíng)部門能更好地滿足這種需求）、財(cái)政資金不足等挑戰(zhàn)。為了促進(jìn)高等教育的可持續(xù)發(fā)展，高等教育供給的公私合作被提上議程[22]。然而，一些學(xué)者認(rèn)為，雖然公私合作對(duì)許多國(guó)家高等教育的發(fā)展具有重要意義，但是它并不一定能夠促進(jìn)高等教育質(zhì)量的提升。以坦桑尼亞的高等教育為例，由于公立高等教育機(jī)構(gòu)跟不上不斷變化的形勢(shì)和不斷增加的錄取人數(shù)，政府決定鼓勵(lì)私營(yíng)部門參與高等教育。1995年政府制定《教育與培訓(xùn)政策》、1999年制定《高等教育政策》，以鼓勵(lì)私營(yíng)部門參與。當(dāng)前，坦桑尼亞高等教育的公私伙伴關(guān)系主要體現(xiàn)為由私營(yíng)部門建立和運(yùn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如實(shí)驗(yàn)室、圖書館等，而公共部門負(fù)責(zé)通過提供學(xué)生貸款來資助高等教育。研究指出，雖然公私伙伴關(guān)系對(duì)坦桑尼亞高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)有積極影響，然而對(duì)高等教育質(zhì)量的提高卻沒有顯著影響。[23]

現(xiàn)今，高等教育PPP在不同的國(guó)家已受到不同程度的重視，在開展的廣度和深度上也有所不同。不可否認(rèn)的是，各國(guó)的PPP實(shí)踐既反映了世界高等教育發(fā)展的一大趨勢(shì)，也是各國(guó)高等教育應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀及本國(guó)高等教育挑戰(zhàn)的一大戰(zhàn)略。

四、高等教育PPP面臨的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對(duì)

高等教育領(lǐng)域的公私合作已成為一種必然趨勢(shì)。公中有私，私中參公，公私之分已不再是壁壘分明。例如，在韓國(guó)，雖然大多數(shù)機(jī)構(gòu)都是私立的，但其高等教育的一個(gè)顯著特點(diǎn)是政府的強(qiáng)烈控制。政府通過競(jìng)爭(zhēng)補(bǔ)助金和績(jī)效基金等來施加影響[24]。又如，加納的私立高等教育為了質(zhì)量保障必須隸屬于一些公立機(jī)構(gòu)，然而他們?cè)趪?guó)家的財(cái)政支持和管理問責(zé)下仍繼續(xù)保持獨(dú)立運(yùn)作。事實(shí)上，許多國(guó)家的私立高等教育雖獨(dú)立于國(guó)家或公共部門建立或運(yùn)行，但仍需要遵守政府制定的法律法規(guī)。要給私立高等教育下一個(gè)普適性的定義是很難的[25]。如上所述，雖然各個(gè)國(guó)家公私部門對(duì)高等教育參與度不同，但兩者的合作已經(jīng)引發(fā)了越來越多的關(guān)注。在這個(gè)過程中，由于高等教育PPP發(fā)展的歷史不長(zhǎng)，一些國(guó)家可能還處于初步的探索階段，高等教育PPP的發(fā)展也面臨一些挑戰(zhàn)。

托馬斯（Thomas）等人采用描述性調(diào)查研究設(shè)計(jì)，從經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施、科研活動(dòng)三個(gè)方面來調(diào)查政府和私營(yíng)部門對(duì)高等教育管理的參與度。研究發(fā)現(xiàn)，政府和私營(yíng)部門對(duì)高等教育的參與都是不夠的。此外，缺乏足夠的能說明私營(yíng)部門和公共部門如何合作提供高等教育的指南，高等教育機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)無法與當(dāng)?shù)厮綘I(yíng)部門建立良好聯(lián)系，缺少能夠加強(qiáng)高等教育公私合作的機(jī)制、法律、監(jiān)督及動(dòng)員機(jī)制等是高等教育PPP面臨的主要挑戰(zhàn)。為此，他們認(rèn)為應(yīng)制定高等教育公私合作戰(zhàn)略，如減少私營(yíng)部門提供經(jīng)費(fèi)或簡(jiǎn)化提供支持的程序、在一個(gè)透明和問責(zé)的環(huán)境中設(shè)計(jì)和實(shí)施合作伙伴關(guān)系、通過制定高等教育的國(guó)家法律、戰(zhàn)略和項(xiàng)目等指導(dǎo)合作。[26]

在高等教育PPP面臨的挑戰(zhàn)中，如何更好地吸引更多的私營(yíng)部門加入高等教育是其在當(dāng)前乃至今后發(fā)展中需要應(yīng)對(duì)的一個(gè)關(guān)鍵方面。一些學(xué)者認(rèn)為，為了吸引更多私營(yíng)部門加入，公共部門需有所行動(dòng)。首先，公私合作需要了解合作方的合作動(dòng)機(jī)、需求，才能夠開展共贏的合作。約翰尼（Johnny）認(rèn)為私人合作方包括商人、非政府組織、慈善機(jī)構(gòu)、個(gè)人。要吸引這些群體參與教育，需要激發(fā)他們的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)動(dòng)機(jī)[27]。例如，合作方通過與知名高等教育機(jī)構(gòu)的合作可以獲得他們自身需要通過幾十年甚至更長(zhǎng)時(shí)間才能建立的信譽(yù)和名稱識(shí)別[28]。有學(xué)者還發(fā)現(xiàn)，私營(yíng)部門更傾向于接管更高水平的公立學(xué)校；許多公司也傾向于支持他們公司所在地附近的學(xué)校，從而為公司贏得聲譽(yù)并為他們的職工謀福利[29]。美國(guó)等國(guó)為了激勵(lì)教育慈善事業(yè)的發(fā)展，廣泛實(shí)行對(duì)慈善組織、企業(yè)、個(gè)人進(jìn)行稅收優(yōu)惠。這種優(yōu)惠稅收包括收入和財(cái)產(chǎn)稅的顯著減少、提供稅收抵免、個(gè)人減稅等[30]。其次，對(duì)于私營(yíng)部門的營(yíng)利性質(zhì)，公共部門應(yīng)持包容的心態(tài)。在這種關(guān)系中，私營(yíng)部門明確尋求私人利潤(rùn)[31]。在尼瑪看來，私營(yíng)部門一直在尋求營(yíng)利的機(jī)會(huì)。允許高等教育機(jī)構(gòu)營(yíng)利運(yùn)行可以鼓勵(lì)更多的私營(yíng)部門投資高等教育，擴(kuò)大高等教育容量。他認(rèn)為私營(yíng)部門營(yíng)利辦學(xué)不會(huì)出現(xiàn)超額利潤(rùn)，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)將使價(jià)格下降[32]。適當(dāng)?shù)貫樗綘I(yíng)部門提供營(yíng)利空間，可以更好地激發(fā)私營(yíng)部門參與高等教育的動(dòng)力。

對(duì)此，亞洲發(fā)展銀行指出，必須發(fā)展高等教育的PPP戰(zhàn)略，制定有包容性的戰(zhàn)略，允許更多的私營(yíng)部門發(fā)揮積極作用。與此同時(shí)，要提高PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的透明度，完善問責(zé)制度的建設(shè)。具體來說，可以通過以下措施來推動(dòng)高等教育PPP的發(fā)展：一是促進(jìn)研究型大學(xué)與行業(yè)合作；二是支持大學(xué)商業(yè)孵化器和科技園；三是鼓勵(lì)高等教育的私人捐款；四是引入稅收制度（如稅收優(yōu)惠、稅收減免等），鼓勵(lì)私營(yíng)部門參與高等教育；五是探索新的PPP模式并以多種方式向私營(yíng)部門開放[33]。此外，為了推動(dòng)高等教育的公私合作，需要加強(qiáng)公共部門和私營(yíng)部門間的信任，設(shè)計(jì)透明、負(fù)責(zé)的管理系統(tǒng)并建立確保高等教育質(zhì)量的認(rèn)證機(jī)制。[34]

總之，在混合經(jīng)濟(jì)以及新自由主義經(jīng)濟(jì)的大背景下，高等教育市場(chǎng)化、大眾化已成為各國(guó)高等教育發(fā)展的一大趨勢(shì)。高等教育質(zhì)量、高等教育公平、高等教育需求多元化等挑戰(zhàn)日益突出。非財(cái)政預(yù)算資金需求不斷增長(zhǎng)，促使高等教育領(lǐng)域公私合作加強(qiáng)，高等教育的公私界限日益模糊。外部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境、教育領(lǐng)域PPP發(fā)展、高等教育自身發(fā)展需求促使PPP模式在高等教育領(lǐng)域的應(yīng)用與發(fā)展。隨著時(shí)間的推移，其應(yīng)用將更為廣泛和深入。屆時(shí)，高等教育PPP存在的不足可能會(huì)更為凸顯并面臨更多的挑戰(zhàn)。如何有效地激發(fā)私營(yíng)部門參與高等教育的積極性并加強(qiáng)其與公共部門的合作仍是高等教育PPP發(fā)展的關(guān)鍵。高等教育PPP未來的發(fā)展趨勢(shì)值得期待，其發(fā)展任重道遠(yuǎn)。

注釋：

①達(dá)霖·格里姆賽和莫文·K·劉易斯認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施一般分為“經(jīng)濟(jì)”基礎(chǔ)設(shè)施和“社會(huì)”基礎(chǔ)設(shè)施兩類。

②鳳凰大學(xué)城（University of Phoenix）是阿波羅教育集團(tuán)（Apollo Education Group）旗下的子機(jī)構(gòu)之一。

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