劉斯桐

【摘 要】公共財(cái)政預(yù)算績效管理是我國財(cái)政預(yù)算的重要環(huán)節(jié)，也是“新公共管理”得主要內(nèi)容。公共財(cái)政預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)以明確的政府職能目標(biāo)為導(dǎo)向，通過績效評價(jià)，加強(qiáng)控制和管理，提高政府公共管理和公共服務(wù)能力。由于受到制度、觀念等多方面的影響，我國公共財(cái)政預(yù)算績效管理研究還處在起步階段，在此階段，吸取國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)我國預(yù)算績效管理改革的實(shí)踐、分析我國財(cái)政預(yù)算績效管理現(xiàn)狀、尋求關(guān)鍵問題所在，完善解決財(cái)政問題，具有十分重要的意義。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政預(yù)算；預(yù)算績效；績效管理

近年來，我國財(cái)政收入大幅度增長，財(cái)政支出的增長態(tài)勢也十分迅猛。十八屆三中全會《決定》文件中對深化財(cái)稅體制改革做了重要的戰(zhàn)略部署，其中突出強(qiáng)調(diào)要深化預(yù)算管理體制的改革，同時(shí)十九大報(bào)告中也指出要全面實(shí)施績效管理。地方政府財(cái)政預(yù)算是地方政府對政府活動和宏觀政策的集中體現(xiàn)。預(yù)算績效管理是對財(cái)政預(yù)算整個(gè)流程進(jìn)行的規(guī)范化管理，將績效管理的理念和方法與預(yù)算編制、執(zhí)行以及監(jiān)督全過程相融合，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算優(yōu)化完善、提高財(cái)政支出效率、增強(qiáng)公共財(cái)政資源配置、努力做到以盡可能少的資金投入獲取更多更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而持續(xù)提升經(jīng)濟(jì)效率。

一、地方政府公共財(cái)政預(yù)算績效管理概述

（一）基本概念的界定

1.績效的概念及內(nèi)涵

績效就是基本的成績和效果，反映人們所從事活動的投入和產(chǎn)出?？冃墙Y(jié)果和成果的最后表現(xiàn)形式，是付出了成本之后的收益，直接反映出結(jié)果，即效益、效率和效果情況。簡單來講，“績”是量的衡量，是一個(gè)人活動的成績，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出；“效”則是質(zhì)的衡量，是產(chǎn)出和投入合并在一起的考量，強(qiáng)調(diào)的是結(jié)果。

2.預(yù)算績效管理的概念及內(nèi)涵

預(yù)算績效管理是一個(gè)由績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)實(shí)施、績效評價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用共同組成的綜合系統(tǒng)。

我國的預(yù)算績效管理是對我國公共財(cái)政收入與支出開展的績效管理活動，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，將績效相關(guān)理念融入到財(cái)政預(yù)算之中，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，使財(cái)政預(yù)算的整體過程與績效管理相結(jié)合，使財(cái)政預(yù)算在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果。

（二）地方財(cái)政預(yù)算績效管理的內(nèi)容

財(cái)政預(yù)算是政府實(shí)施項(xiàng)目時(shí)必不可少的重要環(huán)節(jié)，績效管理流程勢必要涉及財(cái)政預(yù)算的各個(gè)環(huán)節(jié)。其中預(yù)算績效管理體系主要分為四個(gè)方面：

1.績效目標(biāo)引領(lǐng)預(yù)算編制

預(yù)算績效目標(biāo)，是預(yù)算支出在一定期限內(nèi)計(jì)劃達(dá)到的產(chǎn)出和預(yù)期取得的效果?？冃繕?biāo)不僅是整個(gè)財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目編制的基礎(chǔ)，也是執(zhí)行監(jiān)管的內(nèi)容和績效評價(jià)的依據(jù)，績效目標(biāo)的制定在整個(gè)預(yù)算績效管理過程中起著決定性的作用。

2.績效監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行

在預(yù)算執(zhí)行過程中進(jìn)行嚴(yán)格的績效監(jiān)控是預(yù)算績效管理的中心環(huán)節(jié)。監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)程、數(shù)據(jù)，采集預(yù)算執(zhí)行過程中的信息，利用相關(guān)技術(shù)分析預(yù)算運(yùn)行數(shù)據(jù)，形成預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)相關(guān)書面報(bào)告，同時(shí)保證及時(shí)處理運(yùn)算執(zhí)行過程中發(fā)生的大小問題，保障預(yù)算實(shí)行流程有序安全的進(jìn)行。

3.績效評價(jià)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果

整個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行完成后，通過對結(jié)果進(jìn)行及時(shí)準(zhǔn)確的分析，得出項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的成果?？冃гu價(jià)是指各級財(cái)政部門和預(yù)算部門根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績效評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)方法，對預(yù)算支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正地評價(jià)的活動?？冃гu價(jià)是預(yù)算績效管理的總結(jié)環(huán)節(jié)，也是預(yù)算績效管理的核心，績效評價(jià)直接影響預(yù)算績效管理的成功與否。

二、地方政府公共財(cái)政預(yù)算績效管理存在的問題

（一）財(cái)政預(yù)算績效管理理念不夠深入

在國外預(yù)算績效管理穩(wěn)健發(fā)展的影響下，我國預(yù)算績效管理體制也已經(jīng)運(yùn)行多年，管理內(nèi)容逐步完善，但對管理工作的重視程度依然不夠，不少項(xiàng)目運(yùn)行的預(yù)算績效管理流于形式，甚至很多項(xiàng)目并沒有相應(yīng)的績效管理流程。工作宣傳差，績效管理范圍不廣，聲音不大，層級不高，力度不夠，最終還沒有使預(yù)算績效管理成為一種主動行為、自覺行動，統(tǒng)一、廣泛的預(yù)算績效管理理念還沒有深入人心

（二）缺乏健全財(cái)政預(yù)算績效管理制度

1995年1月1日我國第一部《預(yù)算法》頒布實(shí)施，緊接著國務(wù)院又頒布了《預(yù)算法實(shí)施條例》。但迄今為止還沒有全國統(tǒng)一的預(yù)算績效管理研究的法律法規(guī)出臺，雖然國家財(cái)政部和各地方政府也制定過很多預(yù)算績效管理研究辦法，但始終沒有形成嚴(yán)格統(tǒng)一的管理制度。

（三）財(cái)政預(yù)算績效管理指標(biāo)缺乏規(guī)范

不同行業(yè)、不同部門具有不同的財(cái)政特點(diǎn)，項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算績效管理的指標(biāo)很難進(jìn)行統(tǒng)一制定，因此指標(biāo)的適應(yīng)性成為了績效管理指標(biāo)的難點(diǎn)。政府部門著力追求的經(jīng)濟(jì)、社會民生等目標(biāo)之間相互協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧與不同的目標(biāo)之間存在的基本矛盾也導(dǎo)致了政府部門在績效指標(biāo)選擇和績效目標(biāo)設(shè)定等問題上產(chǎn)生了難以避免的價(jià)值沖突。我國沒有建立績效標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算績效管理體系，績效評價(jià)數(shù)據(jù)無法進(jìn)行科學(xué)的衡量與分析，致使結(jié)果缺乏公信力，財(cái)政預(yù)算績效管理流于形式。

（四）財(cái)政預(yù)算績效管理信息不夠透明

公共財(cái)政預(yù)算績效管理信息的公開程度直接關(guān)系預(yù)算績效管理的質(zhì)量和發(fā)展。預(yù)算績效管理是一種信息活動，這就意味著能否取得全面、完全、正確的財(cái)政信息是財(cái)政預(yù)算績效管理的關(guān)鍵，財(cái)政預(yù)算透明度的高低，是預(yù)算績效管理能否有效實(shí)施的基礎(chǔ)條件之一。

三、針對預(yù)算績效管理對策與建議

（一）增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績效管理理念

通過政策制定、網(wǎng)絡(luò)輿論等方式擴(kuò)大預(yù)算績效管理的宣傳，增強(qiáng)對財(cái)政預(yù)算績效管理概念的認(rèn)知程度，充分調(diào)動相關(guān)工作人員以及全體社會人員的主動性，提高工作人員的專業(yè)素質(zhì)，以結(jié)果為導(dǎo)向，建立績效管理目標(biāo)，必須提高服務(wù)意思，強(qiáng)調(diào)效益觀念，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制的科學(xué)實(shí)施，以便向市民提供更好的公共服務(wù)。將財(cái)政預(yù)算績效管理內(nèi)容深入人心，順利開展項(xiàng)目預(yù)算績效管理。

（二）完善預(yù)算績效管理制度體系

制度體系是預(yù)算績效管理的基本保障，是績效管理完整執(zhí)行的基礎(chǔ)?？茖W(xué)的管理制度是指導(dǎo)各項(xiàng)工作的決定性因素，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、規(guī)范化的基本手段。增強(qiáng)政府職能，建立完善政府財(cái)政預(yù)算績效管理制度，增強(qiáng)管理制度的法制化，使預(yù)算績效有法可依。通過預(yù)算流程，建立以績效結(jié)果為導(dǎo)向，以制度建設(shè)為保障，以財(cái)政部門為監(jiān)管主體、預(yù)算部門為責(zé)任主體的績效管理制度體系。

（三）優(yōu)化指標(biāo)體系

財(cái)政預(yù)算績效管理指標(biāo)是準(zhǔn)確衡量績效的尺度，正確選擇績效管理指標(biāo)是管理活動的重點(diǎn)。管理標(biāo)準(zhǔn)的制定是財(cái)政預(yù)算績效管理體系建立的主要環(huán)節(jié)，管理標(biāo)準(zhǔn)值應(yīng)以財(cái)政資金性質(zhì)、類別為基礎(chǔ)，按照不同地區(qū)、行業(yè)、項(xiàng)目規(guī)模進(jìn)行不同劃分。同時(shí)，根據(jù)不同時(shí)期的不同要求，財(cái)政預(yù)算績效管理體系指標(biāo)應(yīng)進(jìn)行定期更新。

（四）增強(qiáng)公眾監(jiān)督、擴(kuò)大管理透明度

財(cái)政預(yù)算績效管理的公開應(yīng)涉及預(yù)算的整個(gè)流程，積極提高預(yù)算公開的主動性，向社會公眾公開政府預(yù)算政策、預(yù)算制度、預(yù)算管理程序、預(yù)算資金分配過程和結(jié)果、預(yù)算收支等信息，擴(kuò)大公開范圍，細(xì)化公開內(nèi)容。完善監(jiān)督體系，強(qiáng)化公開機(jī)制，建立預(yù)算公開反饋機(jī)制，完善預(yù)算公開考核機(jī)制，建立預(yù)算公開行政問責(zé)制度。

在進(jìn)行財(cái)政預(yù)算績效管理工作的過程中，財(cái)政部門、項(xiàng)目單位的實(shí)際運(yùn)用情況應(yīng)當(dāng)在公民的監(jiān)督下進(jìn)行，提高透明度，使其部門的績效評估工作不能自己說了算，也不能有關(guān)財(cái)政部門說了算，必須要維護(hù)公眾的知情權(quán)，將每一分國有資金都用在“刀刃上”，用到人民的心坎里，真正做到為人民服務(wù)。也可以建立全面的財(cái)務(wù)報(bào)告制度，用來全面反映政府的財(cái)務(wù)狀況，可以使社會各方隨時(shí)進(jìn)行關(guān)注。