董永祥 安宇

摘要：近年來，大慶市大力推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，取得了一定成效，但也明顯存在著對高校和科研院所重視程度不足、激勵措施偏少、依靠行政手段過多等問題，為更好發(fā)揮政府在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略中的作用，必須從重構(gòu)創(chuàng)新驅(qū)動體系、綜合運用多種激勵手段、高度重視高校和科研院所主體作用等方面對其行為進行優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：大慶；創(chuàng)新驅(qū)動；政府職能；對策

作為典型資源型城市，大慶的發(fā)展一直面臨著結(jié)構(gòu)性、資源性、體制性等矛盾，經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)問題明顯，近年來的原油減產(chǎn)和油價回落使得這些矛盾更為突出，并對全市經(jīng)濟發(fā)展造成了較大影響。[1]為解決這一問題，大慶市政府在《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中明確提出“向科技創(chuàng)新要動力”，“發(fā)揮科技在全面創(chuàng)新中的引領(lǐng)作用，加快匯集推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的新動能，不斷促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級、新興產(chǎn)業(yè)快速壯大，構(gòu)建形成多元產(chǎn)業(yè)競先發(fā)展的良好局面?！绷D通過實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，培育發(fā)展新動力，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)新體系。

所謂創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，指的是一種將知識、技能和創(chuàng)造力作為統(tǒng)領(lǐng)和引導(dǎo)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的全局性方案和對策，其本質(zhì)上是一個基于市場進行資源配置的復(fù)雜工程。然而市場本身在資源配置中存在的缺陷，使得創(chuàng)新主體的投入無法實現(xiàn)社會公共利益最大化的科技創(chuàng)新效率。因此，要實現(xiàn)科技創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的目的，政府必須通過制度改革、政策激勵及環(huán)境創(chuàng)設(shè)等手段對創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略進行支持、推動和引導(dǎo)。[2]這方面，大慶市已經(jīng)開展了積極有為的工作：一是進行政策推動，如通過制定“十三五”規(guī)劃，從宏觀層面進行戰(zhàn)略規(guī)劃；制定《三百科技型企業(yè)三年行動計劃》《關(guān)于加強市校合作促進深度融合發(fā)展的若干意見》等，從具體方面進行推動和激勵。二是進行行政推進，如以1號文件和行動計劃的方式，由政府主持培育科技企業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；推動市校深度融合，由政府主導(dǎo)整合高校和科研院所創(chuàng)新資源等；三是進行資金支持，如成立高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資基金，專門扶持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的早期和成長期項目；通過撥款扶持科技企業(yè)境內(nèi)上市，給予財稅優(yōu)惠減免支持企業(yè)發(fā)展和科技創(chuàng)新等。

細考大慶實施“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略”的內(nèi)在邏輯，科技創(chuàng)新是動力源，科技創(chuàng)新的驅(qū)動是動力機制和推動方式，戰(zhàn)略是跨越時代、牽動全局的謀略，而經(jīng)濟和社會長期協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展則是目的。其中關(guān)鍵點之一是“科技創(chuàng)新”，不僅包括主要由企業(yè)完成的技術(shù)創(chuàng)新，還包括主要由高校和科研院所完成的知識創(chuàng)新。關(guān)鍵點之二則是“驅(qū)動”，就是要在知識創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化為技術(shù)創(chuàng)新成果的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)科技成果的商業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化和社會化，即科技成果轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟成果和社會成果。因此，從“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略”的內(nèi)在邏輯出發(fā)，可以看出大慶在推動實施這一戰(zhàn)略的過程中，存在以下幾個方面問題：

一、對高校和科研院所作為科技創(chuàng)新生力軍的重視程度不足

大慶市目前擁有東北石油大學(xué)、黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)等6所高校，大慶油田勘探開發(fā)研究院、省科學(xué)院大慶分院、省農(nóng)科院大慶分院等6家科研院所，科研水平較高，創(chuàng)新能力較強，有能力也有條件發(fā)揮科技創(chuàng)新的生力軍作用。但在推動科技創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略，甚至在推動市校合作的過程中，大慶市卻始終將企業(yè)作為創(chuàng)新的主體加以大力支持和資助，[3]出臺了諸多優(yōu)惠政策予以扶持和補貼，對高校和科研院所的創(chuàng)新活動的投入?yún)s極為匱乏，甚至相關(guān)研究課題亦無資金支持。而根據(jù)調(diào)查，大慶市的科技企業(yè)多以中小型為主，科技投入意識不強，經(jīng)濟技術(shù)性較差，并不具備成為科技創(chuàng)新主體的條件和能力。[4]因此，如何使高校和科研院所更加積極地參與到創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略之中，發(fā)揮科技創(chuàng)新生力軍的作用以彌補企業(yè)在科技創(chuàng)新上的不足，是政府必須認真思考的問題。

二、激勵高校和科研院所進行科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化的措施較少

據(jù)大慶市科技局統(tǒng)計，2015年大慶地區(qū)高校和科研機構(gòu)推出科研成果1200項，但是僅轉(zhuǎn)化落地100項，轉(zhuǎn)化率不足10%，也就是說，還有90%以上的的科技創(chuàng)新成果沒有得到應(yīng)用和轉(zhuǎn)化。[5]一些非大慶主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相關(guān)高校和科研院所的科技成果轉(zhuǎn)化率甚至還達不到這個平均水平。如黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)2015、2016兩年間共產(chǎn)生科技新成果268項，但僅成功轉(zhuǎn)化11項，成果轉(zhuǎn)化率僅為4.1%。這固然有城市非主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)對科技成果需求不多不足的問題，但與大慶市在財政、政策等方面對高校和科研院所科技創(chuàng)新的支持，特別是對成果轉(zhuǎn)化的支持不足亦多有相關(guān)，使得作為城市創(chuàng)新生力軍的高校和科研院所產(chǎn)出的大量科技創(chuàng)新成果無法及時有效地轉(zhuǎn)化為支持大慶產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的經(jīng)濟成果和社會成果。

三、過多依靠行政手段推動高校和科研院所的科技創(chuàng)新活動

一般的情況下，市場對資源配置起決定性作用，但由于科技創(chuàng)新成果具有外溢性和公共性的特征，因此科技創(chuàng)新也需要政府的介入和參與。但是科技創(chuàng)新同時又是一個個性化和獨特化的持續(xù)進化過程，有其自身的發(fā)展規(guī)律，政府部門在通過政策、資金等加以推動的同時，不宜過多地以行政手段包攬、直接介入或干預(yù)科技創(chuàng)新活動，否則只會造成諸多問題。這在大慶市推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的過程中已多有表現(xiàn)。如對市校合作不僅明確要求“以政府為主導(dǎo)，以高校（科研院所）為依托，以項目為紐帶”，且梳理編列的176個合作項目中，更有116個項目由政府部門主導(dǎo)，政府部門實際上取代高校和科研院所成為事實上的科技創(chuàng)新主體。行政手段的高度介入固然有利于政府對科技創(chuàng)新項目的跟蹤，但也嚴重侵蝕了高校和科研院所的自主性和積極性，使其“等、靠、要”思想嚴重，在具體工作上應(yīng)付了事，最終只會產(chǎn)出毫無創(chuàng)新內(nèi)容或技術(shù)含量不高的成果，根本無助于創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

當前，大慶正處于經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期和關(guān)鍵期，要更好地實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，完成發(fā)展動力轉(zhuǎn)換，就必須正視這些存在的問題，改進并充分發(fā)揮政府在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略中的職能作用。

一、構(gòu)建政府、高校（科研院所）、企業(yè)三個主體相互協(xié)調(diào)的創(chuàng)新驅(qū)動體系

正如本文前面所述，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)在邏輯實際上涉及到政府、高校（科研院所）、企業(yè)三個主體，只有三者協(xié)調(diào)一致、互相驅(qū)動，構(gòu)成一個相互協(xié)調(diào)的創(chuàng)新驅(qū)動體系，才能使這一戰(zhàn)略真正落地實施，從而達成“匯集產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的新動能，提升產(chǎn)業(yè)素質(zhì)”的目的。在這一體系中，高校和科研院所是培養(yǎng)高層次創(chuàng)新人才的重要基地，是基礎(chǔ)研究和高技術(shù)領(lǐng)域原始創(chuàng)新的主力，是解決國民經(jīng)濟重大科技問題、實現(xiàn)技術(shù)轉(zhuǎn)移成果轉(zhuǎn)化的主力軍；企業(yè)是科研成果轉(zhuǎn)化的承接者，是高校和科研院所的科技創(chuàng)新作用于大慶產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、實現(xiàn)科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的重要載體和渠道。而在高校（科研院所）與企業(yè)就科技創(chuàng)新進行的互動中，政府與市場一樣，有著不可或缺的重要作用。政府雖然沒有直接參與到高校（科研院所）和企業(yè)的科技創(chuàng)新之中，但是作為制度環(huán)境的設(shè)計者，政府為科技創(chuàng)新的互動雙方提供游戲規(guī)則，這對推動科技創(chuàng)新的良性發(fā)展有著不容忽視的驅(qū)動作用。因此，本文認為大慶市以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級為目的而實施的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的理想政策框架應(yīng)為：高校先導(dǎo)，企業(yè)實施，政府推動，選好方向，重點突破的模式。高校先導(dǎo)，企業(yè)實施，就是結(jié)合大慶市支柱產(chǎn)業(yè)和新興替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要，依托高校和重點企業(yè)建設(shè)一批服務(wù)于大慶科技創(chuàng)新的科學(xué)技術(shù)力量和經(jīng)濟管理力量，形成具有大慶特色的石油化工、鋁業(yè)和新材料、食品加工、生物醫(yī)藥、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等幾大研發(fā)創(chuàng)新體系。政府推動，就是政府要充分靈活利用政治、法律、經(jīng)濟、文化等各種手段，加強有利于自主創(chuàng)新的環(huán)境建設(shè)，建立起一個能讓科學(xué)家、企業(yè)家解放出來，開展創(chuàng)造性活動的創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境和經(jīng)濟社會環(huán)境。選好方向，重點突破，就是三個主體共同努力，從構(gòu)建新材料、汽車和裝備制造、生物醫(yī)藥、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)體系入手，建設(shè)有若干領(lǐng)先企業(yè)帶動，高校（科研院所）和大量中小企業(yè)參與的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系，從而獲得大量吸收科技成果、主動轉(zhuǎn)化科技資源的能力，最終形成產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)科教資源和聚集創(chuàng)新要素的市場化機制，使大慶市發(fā)展成為一個科技創(chuàng)新的中心。在這一創(chuàng)新驅(qū)動體系中，政府、高校（科研院所）、企業(yè)三個主體相互補充，鏈接互動，缺一不可。

二、綜合運用政治、法律、經(jīng)濟、文化等手段推動科技創(chuàng)新工作深入開展

創(chuàng)新驅(qū)動需要市場和政府兩個引擎。特別是在我國這樣典型的“強政府、弱市場”的市場經(jīng)濟之中，政府在推動科技創(chuàng)新中擁有某些市場無法比擬的巨大優(yōu)勢。可以說，在高校（科研院所）與企業(yè)產(chǎn)學(xué)研互動的各個環(huán)節(jié)，或者說在知識創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化為技術(shù)創(chuàng)新成果、最終轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟成果和社會成果的各個環(huán)節(jié)，都體現(xiàn)著政府的推動作用。當然，這種推動不是依賴于行政手段的干預(yù)，反而“政府要大力減少和糾正用行政手段包攬、直接介入或干預(yù)科技創(chuàng)新活動的做法，把主要精力放在完善創(chuàng)新激勵政策、營造公平公正的競爭環(huán)境上來，發(fā)揮好‘推手作用，為科技創(chuàng)新之樹‘施肥增養(yǎng)”。[6]具體來說，大慶市政府在實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的過程中，應(yīng)該綜合運用政治、法律、經(jīng)濟、文化等手段推動科技創(chuàng)新工作深入開展。一是利用政治和法律手段，為創(chuàng)新營造良好的政策環(huán)境。在落實以往已有的有利于實施創(chuàng)新戰(zhàn)略政策的基礎(chǔ)上，增加對高校和科研院所科技創(chuàng)新的政策支持力度；進一步健全市場導(dǎo)向、激勵獎勵、轉(zhuǎn)化應(yīng)用、打擊侵權(quán)等機制，加強知識產(chǎn)權(quán)保護和運用；實施有效的監(jiān)督機制，保證相應(yīng)政策的落實不出現(xiàn)“最后一公里”問題。二是利用經(jīng)濟手段，為創(chuàng)新提供足夠的資金支持和良好的經(jīng)濟環(huán)境。建立財政科技投入穩(wěn)定增長機制，加大對高校（科研院所）科研項目和企業(yè)自主創(chuàng)新財政資金支持力度，使R&D;投入在2%的基礎(chǔ)上繼續(xù)增長，盡快完成向創(chuàng)新型經(jīng)濟轉(zhuǎn)變；通過提高研發(fā)費用加計扣除比例、擴大高新技術(shù)企業(yè)投資抵免范圍、減免科技活動個人所得稅等稅收優(yōu)惠，激發(fā)企業(yè)、高校（科研院所）和個人投入創(chuàng)新的熱情；做好科技投入產(chǎn)出評價工作，確保政府資源真正用到科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化之中并得到實實在在的成果。三是利用文化手段，為創(chuàng)新提供有利的文化氛圍和生存環(huán)境。大力弘揚大慶精神、鐵人精神等的敢為人先創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)精神，營造有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的氛圍；加大投資，設(shè)立多種科技獎勵項目，建設(shè)對個人經(jīng)濟價值、知識價值、社會價值推崇的社會環(huán)境，進一步吸引和集聚高端創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才；深化市校合作、央地合作、軍民融合等工作，推動駐慶高校、科研院所、大型企業(yè)豐富的科技資源，如科技基礎(chǔ)設(shè)施、科學(xué)儀器設(shè)備、科技文獻、科技數(shù)據(jù)等對社會開放，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供開放共享環(huán)境。

三、支持高校和科研院所在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮更大作用

科技創(chuàng)新主要包括知識創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新兩個部分，其中，知識創(chuàng)新的核心內(nèi)容是科學(xué)研究，技術(shù)創(chuàng)新的核心內(nèi)容是科學(xué)技術(shù)的發(fā)明創(chuàng)造和價值實現(xiàn)，兩者只有互動結(jié)合才能更好地推動科技創(chuàng)新向前發(fā)展。[7]知識創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新的互動結(jié)合，實際上就是高校和科研院所與企業(yè)的互動結(jié)合，高校和科研院所的知識創(chuàng)新瞄準前沿技術(shù)，企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新瞄準市場需求，兩者協(xié)同則既有能力搶占科技發(fā)展的制高點，又可以使研發(fā)的新技術(shù)有商業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化價值。大慶市創(chuàng)新驅(qū)動體系的核心問題是解決好知識創(chuàng)新體系與技術(shù)創(chuàng)新體系的協(xié)同和集成，簡單來說也即解決好高校和科研院所與企業(yè)的協(xié)同和集成問題，建設(shè)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化緊密結(jié)合、協(xié)調(diào)發(fā)展的機制。因此政府必須改變只重視企業(yè)創(chuàng)新和支持短期應(yīng)用研究的偏向，[8]支持高校和科研院所在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮更大作用。一是加大對高校和科研院所的科研經(jīng)費特別是基礎(chǔ)研究的經(jīng)費支持。通過科研項目經(jīng)費、科研基地經(jīng)費等加大對高校和科研院所科研活動的財政投入力度的同時，逐步調(diào)整對基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和開發(fā)研究三部分經(jīng)費的投入比例，在目前財政投入高校和科研院所研發(fā)經(jīng)費總量偏低的情況下，以不犧牲應(yīng)用研究和開發(fā)研究經(jīng)費為代價，逐步提高基礎(chǔ)研究經(jīng)費的比重，通過知識創(chuàng)新推動自主創(chuàng)新，在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮基礎(chǔ)支撐作用，為提升城市可持續(xù)的科技創(chuàng)新能力奠定堅實基礎(chǔ)。二是建立對高校和科研院所科技創(chuàng)新特別是成果轉(zhuǎn)化的激勵機制。比照“出口退稅”的方法，將高校和科研院所參與的科技創(chuàng)新成果所直接實現(xiàn)的稅收，按一定比例返還給高校和科研院所，?？顚Ｓ糜诎l(fā)展基礎(chǔ)研究或用于公共性的應(yīng)用研究基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備的投資，以進行更多的科技創(chuàng)新和技術(shù)開發(fā)。以構(gòu)建優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和替代產(chǎn)業(yè)入手整合企業(yè)與高校和科研院所資源，建設(shè)好具有產(chǎn)業(yè)集群特點的科技園區(qū)和產(chǎn)業(yè)基地，打通“基礎(chǔ)研究-應(yīng)用研究-產(chǎn)品研發(fā)-中試-產(chǎn)業(yè)化”鏈條，形成知識創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新互動結(jié)合的新局面，暢通科技創(chuàng)新成果市場化應(yīng)用的渠道。三是建立全市統(tǒng)一的人才引進、培養(yǎng)和使用機制。改變以往人才引進主要為政府機關(guān)引人用人的做法，根據(jù)大慶市培育多元支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要，集中財政資源，支持高校、科研院所和企業(yè)圍繞石油化工、汽車制造、新型材料、食品加工、生物醫(yī)藥和新能源等重點規(guī)劃產(chǎn)業(yè)，大力引進高層次科研創(chuàng)新人才和經(jīng)濟管理人才，并將之全部納入市人才引進計劃給予資助獎勵。

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[7]賈品榮.把握首都科技創(chuàng)新的特征與規(guī)律.中國經(jīng)濟時報[N]2014-9-10.

[8]市校合作協(xié)調(diào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組.給八一農(nóng)墾大學(xué)的通知.2016-11-11.

作者簡介：董永祥、安宇：黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)，助理研究員，主要從事教育行政管理研究。