【摘 要】隨著英國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期調(diào)整，蘇格蘭地區(qū)的大城市都在尋找創(chuàng)新的、更有效的方式來(lái)保持國(guó)際經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。在2011年，蘇格蘭城市聯(lián)盟（SCA）這一概念首次被提出，盡管在發(fā)展的早期階段，這一戰(zhàn)略聯(lián)盟是在為各自城市提供一種手段，以增強(qiáng)它們的競(jìng)爭(zhēng)力，并改善它們?cè)趨^(qū)域甚至全球?qū)哟紊系牡匚?。這一聯(lián)盟隨著時(shí)間的推移逐漸成熟，現(xiàn)如今在多個(gè)領(lǐng)域開展合作。本文以蘇格蘭地區(qū)為例，探索城市間合作的潛在優(yōu)勢(shì)，并總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn)。將其與中國(guó)東北地區(qū)的城市進(jìn)行對(duì)比，以探討東北地區(qū)三省四市聯(lián)合的可能性。

【關(guān)鍵詞】城市聯(lián)合；區(qū)域政策；東北區(qū)域城市合作

一、蘇格蘭城市聯(lián)盟的背景

在2011年，蘇格蘭政府出版了一份名為《蘇格蘭聯(lián)合：實(shí)現(xiàn)蘇格蘭愿景》的重要政府文件， 這一文件中首次提出了蘇格蘭城市聯(lián)盟（SCA）的概念，這一聯(lián)盟內(nèi)包含了蘇格蘭地區(qū)-愛丁堡、格拉斯哥、鄧迪、阿伯丁、斯特靈、因弗內(nèi)斯6個(gè)主要城市。在傳統(tǒng)城市競(jìng)爭(zhēng)觀念中，城市聯(lián)盟一直被認(rèn)為是城市競(jìng)爭(zhēng)的反義詞。城市之間的競(jìng)爭(zhēng)往往體現(xiàn)在一個(gè)城市將與其發(fā)展水平相近并且臨近的城市稱為“競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，在這種觀念當(dāng)中追求更高水平的城市競(jìng)爭(zhēng)力始終是城市發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力之一。英國(guó)城市學(xué)家布朗認(rèn)為城市間競(jìng)爭(zhēng)被看作是資本主義的自然產(chǎn)物，城市作為一個(gè)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)單位。不僅要爭(zhēng)取企業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資等稀缺資源，還要爭(zhēng)取國(guó)家支持的政策，積累發(fā)展要素，甚至有時(shí)還要爭(zhēng)取發(fā)展?jié)摿ΑＤ壳鞍ㄔ凇疤K格蘭城市聯(lián)盟”的這6個(gè)城市當(dāng)中，人口占蘇格蘭總?cè)丝跀?shù)的一半以上，GDP總產(chǎn)值在75%以上。從地理位置上來(lái)看，格拉斯哥以及愛丁堡位于蘇格蘭的中心部位，其余四個(gè)城市都在這個(gè)中心以北的地區(qū)。維度均較高。從經(jīng)濟(jì)水平上來(lái)看愛丁堡作為蘇格蘭地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最具活力的地區(qū)，具有較強(qiáng)的外向型經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，擁有優(yōu)良港口，對(duì)外貿(mào)易發(fā)達(dá)，近些年與歐盟聯(lián)系較為緊密，GDP水平最高，成為蘇格蘭地區(qū)的“火車頭”，格拉斯哥作為老工業(yè)城市在20世紀(jì)70年代呈現(xiàn)頹勢(shì)，近些年來(lái)與格拉斯哥市政府通過(guò)“由住房引領(lǐng)城市振興”這一戰(zhàn)略政策，將城鎮(zhèn)空間迅速擴(kuò)展，發(fā)展交通，加強(qiáng)與周邊城鎮(zhèn)的聯(lián)系，呈現(xiàn)密集發(fā)展的趨勢(shì)。在2011年以前，隨著蘇格蘭的主要城市之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系不斷密切。然而在這6個(gè)城市相互競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中差距也逐漸拉大，格拉斯哥以及愛丁堡汲取了更多的資源，導(dǎo)致蘇格城市之間，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展，城鎮(zhèn)空間布局以及環(huán)境保護(hù)等方面的不協(xié)調(diào)。這些區(qū)域內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面影響，不利于提升蘇格蘭地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力以及發(fā)揮其整體優(yōu)勢(shì)。

1.蘇格蘭地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏整體布局與宏觀調(diào)控

蘇格蘭地區(qū)有大量遠(yuǎn)離市區(qū)的郊區(qū)地帶，這片區(qū)域的發(fā)展缺乏整體的規(guī)劃設(shè)計(jì)，郊區(qū)可用地的發(fā)展具有較強(qiáng)的自發(fā)性與無(wú)序性，近些年來(lái)，在這些可用地基礎(chǔ)上建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施由于缺乏統(tǒng)籌，具有重復(fù)性，浪費(fèi)了公共資源。其次，在城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，缺乏城市間綜合協(xié)調(diào)，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展緩慢。例如昆斯費(fèi)里大橋，連接著南岸愛丁堡的南昆斯費(fèi)里與北岸法夫的北昆斯費(fèi)里，這條公路通道的設(shè)想最早于1990年代被提出，但由于2005年發(fā)現(xiàn)了其附近的福斯公路大橋存在的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，會(huì)影響昆斯費(fèi)里大橋的建設(shè)，因此該計(jì)劃被擱淺了，由于其涉及到南部以及北部蘇格蘭的運(yùn)輸問(wèn)題，該大橋直到2007年開始動(dòng)土修建，于2017年完工通車。

2.無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)利益受到損害

蘇格蘭地區(qū)城市之間存在著對(duì)于大型投資建設(shè)項(xiàng)目的爭(zhēng)奪與競(jìng)爭(zhēng)，在爭(zhēng)奪項(xiàng)目所有權(quán)的過(guò)程中，政府一味的犧牲區(qū)域利益來(lái)獲得開發(fā)商的親睞，例如在格拉斯哥的克萊德河商業(yè)區(qū)，政府以很低的成本地價(jià)賣給開發(fā)商，造成區(qū)域內(nèi)整體利益受到侵害，同時(shí)缺乏對(duì)于項(xiàng)目的評(píng)估導(dǎo)致政府負(fù)債，當(dāng)這個(gè)項(xiàng)目并沒(méi)有達(dá)到開發(fā)者的預(yù)期回報(bào)率水平或者成為爛尾項(xiàng)目時(shí)，嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象和信譽(yù)。這種競(jìng)爭(zhēng)使得資源利用率低下。

3.蘇格蘭地區(qū)產(chǎn)業(yè)分散，不利于集約經(jīng)濟(jì)發(fā)展

蘇格蘭地區(qū)不適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，機(jī)械化水平較高，食品加工業(yè)較多，例如依靠水資源的飲料加工業(yè)。連綿不絕的山脈將蘇格蘭地區(qū)劃分的較為分散，這已經(jīng)使蘇格蘭地區(qū)城市范圍的擴(kuò)大帶來(lái)了困難，產(chǎn)業(yè)分散使得進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模的愿望久久難以實(shí)現(xiàn)，在產(chǎn)業(yè)化水平上無(wú)法突破，蘇格蘭政府對(duì)于產(chǎn)業(yè)集聚化的要求越來(lái)越高。

為了改變經(jīng)濟(jì)合作的局面，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)合作的方式，有兩個(gè)或兩個(gè)以上的城市可以聯(lián)合起來(lái)加強(qiáng)發(fā)展的趨勢(shì)以創(chuàng)新的方式。政府決策者逐漸接受了城市與多中心地區(qū)之間的合作理念。根據(jù)蘇格蘭城市政策咨詢專家格蘭特的觀點(diǎn)，雖然城市之間的競(jìng)爭(zhēng)是不可避免的，但是智慧的城市將知道在哪里合作以及在哪里競(jìng)爭(zhēng)。因此，有理由相信蘇格蘭地區(qū)城市之間的合作是明智的，由此在2011年，政府把6個(gè)城市的合作作為促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的重要戰(zhàn)略。

二、蘇格蘭城市聯(lián)盟的策略

蘇格蘭城市聯(lián)盟的形成，是蘇格蘭各個(gè)城市內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力互相博弈的結(jié)果，蘇格蘭政府既然希望他們作為一個(gè)整體的城市群而不是個(gè)別城市來(lái)發(fā)展，就一定會(huì)制定相應(yīng)的策略來(lái)達(dá)到與之前不同的成就。在全球化背景下，合理地將資源整合在一起并不再是唯一的發(fā)展手段，各方將利益作為城市間聯(lián)合的推動(dòng)力，依靠市場(chǎng)的機(jī)制發(fā)揮城市聯(lián)盟的特性。從兩方面來(lái)看，從動(dòng)態(tài)方面，城市聯(lián)盟作為一種戰(zhàn)略安排，他們互相合作的前提是有相趨同的目標(biāo)，從靜態(tài)上來(lái)分析，這種城市聯(lián)盟的實(shí)質(zhì)就是提高城市本身的競(jìng)爭(zhēng)力，以達(dá)到互惠互利。

1.通過(guò)城市聯(lián)盟幫助城市自身準(zhǔn)確定位

蘇格蘭政府利用在新的城市合作伙伴關(guān)系，明確強(qiáng)調(diào)在重振城市規(guī)劃的過(guò)程中重塑公共和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的邊界。這個(gè)概念正逐漸被其他領(lǐng)域所采用。蘇格蘭政府在2011年準(zhǔn)備建立“地方戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”時(shí)，主張將地方城市發(fā)展的重點(diǎn)加以明確，城市聯(lián)盟中各個(gè)城市重新對(duì)自身進(jìn)行定位，來(lái)指定自身發(fā)展的綱要和規(guī)劃，這樣不僅利于降低生產(chǎn)成本，也可以有效的避免產(chǎn)業(yè)的重復(fù)，城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在這不擴(kuò)大城市規(guī)模的前提之下，可以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的集群，有效利用城市的外部資源來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益

2.通過(guò)城市聯(lián)盟增強(qiáng)城市活力

政府希望推動(dòng)城市的活力，2011年發(fā)布的《蘇格蘭聯(lián)合：實(shí)現(xiàn)蘇格蘭愿景》的政府文件中提到，城市的成功很少是偶然的，當(dāng)一個(gè)城市具有新鮮的活力時(shí)，城市的成功似乎就是不可避免。文中這種活力不僅包括經(jīng)濟(jì)，還包括許多部門，比如城市大學(xué)之間的合作可以喚醒學(xué)術(shù)活力，城市之間的合作可以有效地吸引更多的游客，提高旅游服務(wù)熱情和質(zhì)量，這種活力同樣包括創(chuàng)新能力，在知識(shí)不斷更新，技術(shù)不斷進(jìn)步的時(shí)代，城市聯(lián)盟為城市提高自己的創(chuàng)新能力提供了契機(jī)和途徑，在城市聯(lián)合的過(guò)程當(dāng)中，有大量知識(shí)轉(zhuǎn)移的機(jī)會(huì)，城市的聯(lián)盟帶來(lái)知識(shí)，使得創(chuàng)意互補(bǔ)，使聯(lián)盟各方不再閉塞，可以有效的促進(jìn)文化的交流，知識(shí)的融合和價(jià)值觀的包容，使城市成為各行各業(yè)創(chuàng)新的重要?jiǎng)恿Α?/p>

3.通過(guò)城市聯(lián)盟建立協(xié)作框架

為使聯(lián)盟更有效率，政府無(wú)疑是要采取準(zhǔn)確有效的行動(dòng)。2011年的文件闡述了城市聯(lián)盟需要遵循的行動(dòng)框架。首先，框架的作用是在合作框架內(nèi)使行動(dòng)更加有效和規(guī)范，文中提到，合理得框架可以創(chuàng)造條件使得城市及城市周邊地區(qū)能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)。下圖顯示了一個(gè)結(jié)構(gòu)，它具有5個(gè)不同角色的部分，著重于它們之間的相互關(guān)系和相互作用。

領(lǐng)導(dǎo)小組將為整個(gè)城市聯(lián)盟的政策提供方向并且進(jìn)行決策。交付組起到了檢查城市計(jì)劃的作用，以確保它們可以實(shí)施。行動(dòng)小組將進(jìn)一步搜索該計(jì)劃的案例和營(yíng)銷材料。城市投資網(wǎng)絡(luò)將總結(jié)資源來(lái)幫助合作項(xiàng)目。所謂的蘇格蘭城市智庫(kù)不斷更新城市發(fā)展理論，與時(shí)俱進(jìn)，提供及時(shí)的理論支撐。這種框架從靜態(tài)上看，限定了行動(dòng)準(zhǔn)則，從動(dòng)態(tài)上來(lái)看，這種行動(dòng)框架使城市之間為了趨同的戰(zhàn)略目標(biāo)而達(dá)成互相合作的戰(zhàn)略組織。

4.通過(guò)城市聯(lián)盟促進(jìn)人才的合理流動(dòng)

人才是促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ谔K格蘭地區(qū)，教育產(chǎn)業(yè)一直是其引以為豪的優(yōu)勢(shì)之一，蘇格蘭有格拉斯哥大學(xué)，愛丁堡大學(xué)這樣優(yōu)秀的教育系統(tǒng)，在源源不斷地輸送人才，人才是城市可持續(xù)發(fā)展的推動(dòng)力，人口和勞動(dòng)力也是蘇格蘭的核心議題之一，由于2007年經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來(lái)，蘇格蘭地區(qū)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)持續(xù)走低，并且城市間缺乏人才交流機(jī)制，導(dǎo)致人才向英格蘭地區(qū)外流問(wèn)題嚴(yán)重。城市聯(lián)盟有助于城市間人才流動(dòng)，同時(shí)利用高水平的教育資源，使得人才成為蘇格蘭地區(qū)促進(jìn)城市發(fā)展的儲(chǔ)備力量。

三、蘇格蘭城市聯(lián)盟的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于東北地區(qū)加強(qiáng)城市間合作的啟示

中英兩國(guó)雖然在經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上有較大的區(qū)別，但是從城市學(xué)的角度將蘇格蘭地區(qū)和我國(guó)東北地區(qū)加以比較，可以發(fā)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的共性，例如，在20世紀(jì)80年代以前，都是依靠重工業(yè)發(fā)展，而帶來(lái)了區(qū)域城市的崛起，同時(shí)自然資源有枯竭的趨勢(shì)，但是交通運(yùn)輸便利，與周邊地區(qū)聯(lián)系緊密。

東北三省區(qū)域內(nèi)城市眾多，應(yīng)確立以三省的省會(huì)城市，哈爾濱，長(zhǎng)春，沈陽(yáng)與港口城市大連為核心城市的合作機(jī)制，東北地區(qū)各省相鄰，與國(guó)內(nèi)的其他城市比有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，從地緣政治上來(lái)分析，東北地區(qū)與俄羅斯、朝鮮、韓國(guó)相鄰，并且靠近渤海，利于海上貿(mào)易的發(fā)展，有較高工業(yè)基礎(chǔ)，較高的城市化水平（尤其是遼寧），東北城市面臨的問(wèn)題也比較嚴(yán)峻，省會(huì)城市面臨機(jī)制性問(wèn)題，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念影響，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)效率較低，資源面臨枯竭，無(wú)法克服這些阻礙城市進(jìn)一步發(fā)展的限制性因素，東北地區(qū)的諸多優(yōu)勢(shì)就無(wú)法轉(zhuǎn)換為競(jìng)爭(zhēng)力，習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)決破除體制機(jī)制障礙，形成一個(gè)同市場(chǎng)完全對(duì)接、充滿內(nèi)在活力的體制機(jī)制，是推動(dòng)?xùn)|北老工業(yè)基地振興的治本之策。

1.建立經(jīng)濟(jì)協(xié)商組織加強(qiáng)東北地區(qū)城市內(nèi)部協(xié)作

東北地區(qū)可以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面借鑒蘇格蘭城市聯(lián)盟的經(jīng)驗(yàn)，建立一個(gè)可以共同商討區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作以及發(fā)展事宜的組織聯(lián)盟，有三省四市政府主導(dǎo)，企業(yè)和社會(huì)部門積極參與協(xié)商，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府職能。由于東北地區(qū)經(jīng)常被詬病于擁有較為強(qiáng)勢(shì)的政府，影響了投資者以及企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的積極性，同時(shí)國(guó)有企業(yè)缺乏活力，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，政府對(duì)于三省四市的城市聯(lián)盟的管控重點(diǎn)應(yīng)該轉(zhuǎn)移到促進(jìn)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，吸引投資，提高政府效率。其次，這一城市組織聯(lián)盟要充分發(fā)揮自己的職能和作用探索區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)資源的聯(lián)合和統(tǒng)籌。

2.發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群

運(yùn)用優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的輻射帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，像蘇格蘭各城市，做到專業(yè)化、覆蓋化，打破平均用力的觀念，支持重點(diǎn)地區(qū)發(fā)展重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，提高競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)摒棄狹隘的地方保護(hù)主義觀念，優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)依靠品牌來(lái)面向市場(chǎng)，鞏固自身龍頭產(chǎn)業(yè)，例如大慶的石化產(chǎn)業(yè)，鞍山的鋼鐵工業(yè)，大連的造船工業(yè)，區(qū)域內(nèi)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)加強(qiáng)聯(lián)系和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。以三省四市為核心，發(fā)揮大城市的輻射能力，向周邊城市圈發(fā)揮影響。

3.拓寬國(guó)際市場(chǎng)，提高自身在東北亞地區(qū)的影響

東北地區(qū)身處東北亞經(jīng)濟(jì)圈之內(nèi)，城市聯(lián)合可以增強(qiáng)自身承擔(dān)國(guó)際經(jīng)濟(jì)事務(wù)的能力，利用自身地理上狹長(zhǎng)且與多個(gè)國(guó)家相鄰的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)與周邊國(guó)家的聯(lián)系，帶動(dòng)?xùn)|北地區(qū)加入到國(guó)際事務(wù)的分工與合作中來(lái)。同時(shí)，聯(lián)合可以增強(qiáng)自身的話語(yǔ)權(quán)，使得東北地區(qū)城市國(guó)際貿(mào)易中優(yōu)先考慮的合作伙伴。增強(qiáng)自身影響力以吸引新的資金和技術(shù)，學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。近些年來(lái)隨著“一帶一路”建設(shè)的進(jìn)一步深化、國(guó)際產(chǎn)能合作、互聯(lián)互通、跨境合作等國(guó)際普遍關(guān)注的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)話題，國(guó)際關(guān)注度高。這充分表明，東北亞合作已成為東北亞政府間對(duì)話交流的重要渠道、東北亞區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作的重要平臺(tái)。其影響力逐步擴(kuò)大，功能定位逐步提升，三省四市的城市聯(lián)盟戰(zhàn)略作用日益凸顯，去攜手構(gòu)建更為廣泛的利益共同體。

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作者簡(jiǎn)介：

趙安洋（1996—），男，南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院城市管理專業(yè)2015級(jí)本科生，英國(guó)格拉斯哥大學(xué)在讀，參加特色小鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃等多個(gè)創(chuàng)新課題，學(xué)術(shù)研究能力較強(qiáng)。