滕飛　黃征學

黨的十九大報告明確指出：“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，表明我國不平衡不充分的發(fā)展格局尚未得到根本改變。黨的十八大報告也指出“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，控制開發(fā)強度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”，這是國家從政策層面提出優(yōu)化我國空間發(fā)展的要求。因此，應該加深對我國經(jīng)濟空間布局不平衡不充分問題的認識。當前我國正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展階段，我國生產(chǎn)力布局與環(huán)境保護和生態(tài)建設融合發(fā)展程度不高，區(qū)域發(fā)展所面臨的資源環(huán)境約束壓力增大，區(qū)域發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的矛盾日益突出，出現(xiàn)了區(qū)域不均衡、城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)、生態(tài)破壞嚴重、國土空間利用質(zhì)量低下等問題。因此，要解決我國經(jīng)濟空間布局的不平衡不充分問題，要大力實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，不僅包括地區(qū)間居民收入差距的縮小和基本公共服務的均等化，也包括人口經(jīng)濟與資源環(huán)境的空間均衡，達到區(qū)域經(jīng)濟、生態(tài)和社會發(fā)展程度與地區(qū)資源環(huán)境稟賦相協(xié)調(diào)的區(qū)域生產(chǎn)力布局狀態(tài)。

一、我國經(jīng)濟空間布局不平衡不充分的主要表現(xiàn)

進入21世紀以來，伴隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，我國經(jīng)濟空間布局采用了“城市群為核心、發(fā)展軸為引導、政策區(qū)為重點、多種開發(fā)形態(tài)復合疊加”的空間開發(fā)模式。十八大以來，隨著“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶、京津冀協(xié)同發(fā)展三大戰(zhàn)略的深入推進，使得我國經(jīng)濟空間布局出現(xiàn)了一些新的變化，“多中心網(wǎng)絡型”的總體空間格局正在形成。但是，我國在經(jīng)濟布局取得諸多成績的同時，也存在一些影響經(jīng)濟布局優(yōu)化發(fā)展的突出問題，必須高度重視和著力解決。

（一）空間無序布局，資源和人口分布不匹配

我國經(jīng)濟空間無序布局主要表現(xiàn)在兩個“不匹配”上：

一是經(jīng)濟布局與區(qū)域資源環(huán)境的承載能力不匹配。經(jīng)濟布局向少數(shù)區(qū)位條件好的區(qū)域集聚是經(jīng)濟發(fā)展的必然規(guī)律，但經(jīng)濟集聚程度與區(qū)域資源環(huán)境的承載能力懸殊較大，這是形成南水北調(diào)、北煤南運、西煤東運、北油南運、西氣東輸格局的主要原因，由此造成了大量生產(chǎn)要素及商品長距離大跨度流動，增加了運輸過程中的損耗的同時也提高了我國經(jīng)濟空間組織的成本和風險。以我國礦物燃料的供應半徑為例，從1980年的400km，擴大到90年代中期的1000km，到2000年，已經(jīng)達到了1310km，2006年則超過1700km。這種大規(guī)模長距離物資調(diào)動，給我國交通物流帶來的壓力越來越大，也增加了我國經(jīng)濟空間組織的成本和風險。從水資源來看，全國已經(jīng)有400多個城市存在不同程度的缺水，有110個城市存在較為嚴重的缺水，這對如何更合理引導高耗水耗能產(chǎn)業(yè)布局提出了要求。

二是經(jīng)濟布局與人口分布不匹配。從國際經(jīng)驗看，經(jīng)濟集聚會形成人口集聚，從而實現(xiàn)經(jīng)濟分布和人口分布相協(xié)調(diào)。例如，日本三大都市圈集聚了日本70%的GDP和65%的人口，地區(qū)之間人口分布與經(jīng)濟布局是基本均衡的。我國人口和經(jīng)濟同向集聚速度卻相對較弱，改革開放以來，我國東部沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展迅速，地區(qū)GDP增長迅猛，但是在經(jīng)濟發(fā)展的同時并沒能吸納相對應規(guī)模的人口。2015年，江蘇省、廣東省、浙江省、上海市、北京市、山東省、天津市、福建省、遼寧省等10個省市的GDP占全國比重高于其人口占比，特別是江蘇省和廣東省分別高3.88和2.16個百分點。而多數(shù)中西部省份的經(jīng)濟占全國的比重小于人口占全國的比重。人口和經(jīng)濟分布的不均衡，直接的結(jié)果是地區(qū)差距過大，區(qū)域間發(fā)展不協(xié)調(diào)性增強，例如，2015年，我國人均GDP最高的天津市是人均GDP最低的甘肅省的4.09倍。

（二）空間過度開發(fā)，區(qū)域環(huán)境質(zhì)量下降

土地利用強度直接反映了國土開發(fā)程度，我國土地利用強度整體分布特征為：以胡煥庸線為界，我國東南部地區(qū)的土地利用強度呈現(xiàn)類型多樣化和強度多級化，開發(fā)強度遠遠高于西北地區(qū)。珠三角、長江中下游、黃淮海和四川盆地的土地利用強度較高，建設用地面積比重大。而隨著我國一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的國土開發(fā)強度已經(jīng)超過了區(qū)域資源環(huán)境承載能力，致使區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷下降。特別是生態(tài)空間被不斷蠶食，許多耕地、林地、草地和濕地被肆意開發(fā)，導致土壤侵蝕、濕地萎縮、河湖干涸、地下水位下降等生態(tài)環(huán)境問題。例如，隨著珠三角地區(qū)經(jīng)濟迅速發(fā)展，城市建設用地急劇擴張，珠三角地區(qū)的建設用地面積從1979年的246.58km2擴張至2009年的5844.58km2，建設用地面積占整個地區(qū)土地面積的比重也由1979年的僅0.5%左右上升到了2009年的10.8%。與此同時，珠三角的區(qū)域資源環(huán)境壓力也越來越大，出現(xiàn)了日益嚴重的環(huán)境污染、綠色生態(tài)空間縮小、生態(tài)系統(tǒng)功能退化、交通擁擠等問題。大量的高產(chǎn)田地被用作建設用地，土壤中有利于農(nóng)作物生長的有機質(zhì)含量嚴重降低，重金屬超標的土壤占到28%。從2010—2012年，珠三角地區(qū)的廢水排放量由52.54億t增加到63.27億t，增加了20.4%，珠三角地區(qū)的廢水排放量占廣東省的比重保持在70%以上。

（三）空間粗放開發(fā)，建設用地規(guī)模擴張過快

在我國快速城鎮(zhèn)化的過程中，城市建設用地劇烈擴張，“城區(qū)外拓”和“城鎮(zhèn)蔓延”迅速，土地資源浪費現(xiàn)象嚴重。2000年以來，全國許多地區(qū)的大中城市，紛紛以“大手筆”規(guī)劃建設新城、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、大學城、大廣場等，其結(jié)果是土地開發(fā)失控，建設用地規(guī)模擴張過快，耕地總量逐年下降，特別是經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域優(yōu)質(zhì)耕地大面積消失。目前全國城市的平均容積率僅為0.51，國外城市的總體容積率一般在0.8—1.2之間，國內(nèi)大城市的總體容積率在0.8—1.0之間，國內(nèi)城市容積率明顯低于國外城市的容積率。在一些城市群地區(qū)，由于涉及各地區(qū)的利益和權(quán)限，本來可以共建共用的基礎設施存在重復規(guī)劃和建設。另一方面，農(nóng)村建設用地無序擴張問題更為嚴重。雖然農(nóng)村人口不斷減少，但農(nóng)村居民點用地不減反增，“城鎮(zhèn)增人增地，農(nóng)村減人增地”的現(xiàn)象對耕地紅線造成巨大壓力。根據(jù)國土資源部的數(shù)據(jù)顯示，2006—2014年，農(nóng)村常住人口減少了1.6億人，但農(nóng)村居民點用地卻增加了3045萬畝。我國農(nóng)村地區(qū)一般每戶審批面積可達220平方米，人均住宅審批可達40平方米。村莊建設用地是城市建設用地和建制鎮(zhèn)建設用地新增量的1.8倍，全國約有20%的農(nóng)村住房常年無人居住，部分中西部地區(qū)市縣中這一比重更高。例如，2015年江西省余江縣全縣共有9.23萬宗宅基地，而空心村的就達到了2.3萬宗，占全縣宅基地的四分之一。

（四）空間多頭治理，“碎片化”現(xiàn)象突出

我國現(xiàn)行空間治理體系一定程度上存在部門多，職能交叉、相互扯皮、短期行為等問題。

從管理體系上，存在多頭監(jiān)管，政出多門，管理效率低。例如，2017年，我國各級各類生態(tài)保護區(qū)域數(shù)量達1萬多處，約占陸地國土面積的18%，如此繁多的保護區(qū)類型帶來的突出問題是保護地空間界線不清。在管理上，風景名勝區(qū)和國家城市濕地公園是由住建部管理；國家森林公園和國家濕地公園由國家林業(yè)總局管理；國家地質(zhì)公園由國土資源部管理；水利風景區(qū)由水利部管理；文物保護單位由國家文物局管理；A級旅游景區(qū)由國家旅游局管理。

在資金保障方面，中央和地方政府撥款較少，國家對國家地質(zhì)公園、國家森林公園等基本上是“只給帽子，不給票子”，“門票經(jīng)濟”是目前國內(nèi)風景名勝區(qū)的主要營運模式。由于缺乏充裕的資金來源，各自然保護區(qū)必須利用經(jīng)營性收入來補貼日常保護和管理經(jīng)費，自身既是保護地的管理者又是經(jīng)營者，帶來了旅游開發(fā)強度過大等問題。而且有些保護地同時掛了多塊牌子，既是自然保護區(qū)又是風景名勝區(qū)等，各類保護地空間重疊、管理條約和規(guī)章制度不統(tǒng)一、管理責權(quán)不明晰等問題突出，造成管理缺失和重復管理等各類矛盾。

二、促進我國空間布局均衡發(fā)展的對策建議

我國經(jīng)濟空間布局中出現(xiàn)的無序布局、過度開發(fā)、粗放開發(fā)和多頭治理等問題從本質(zhì)上來說只是空間發(fā)展的表面現(xiàn)象，而這些現(xiàn)象背后有更為深層次理論和實踐上的原因。從理論上講，可從公地悲劇和反公地悲劇理論予以解釋。從實踐上講，是由于我國當前空間管理和治理機制的體制失效。針對我國經(jīng)濟布局存在的問題和成因，需要進一步夯實數(shù)據(jù)和技術基礎，理順體制機制，明確職能分工，完善配套政策，以促進空間均衡發(fā)展。

（一）搭建空間大數(shù)據(jù)平臺

搭建空間大數(shù)據(jù)基礎平臺，提供數(shù)據(jù)服務，促進數(shù)據(jù)的開放共享。從空間維度對不同部門進行數(shù)據(jù)整合，打破數(shù)據(jù)部門和行業(yè)堡壘，進行多源數(shù)據(jù)匯聚融合，搭建基礎數(shù)據(jù)、空間坐標、技術規(guī)范統(tǒng)一銜接共享的空間數(shù)據(jù)信息管理平臺，形成各部門和各地區(qū)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、共享互用的統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫。以地理空間框架為支撐，對山川、河流、湖泊、樓宇、車輛等“物”的數(shù)據(jù)進行集成，將人口、企業(yè)、交通等信息有機連接，對國土、規(guī)劃、市政、公安、交通、測繪、房產(chǎn)、電信、商業(yè)活動的各種需求做出智能響應，逐漸為政府、企業(yè)和公眾提供數(shù)據(jù)服務。推進行政審批制度智慧化、信息化改革，讓“信息多跑路、群眾少跑腿”。建設投資項目在線審批監(jiān)管平臺，實現(xiàn)投資項目由串聯(lián)審批轉(zhuǎn)向并聯(lián)審批，提高行政審批效率。

（二）統(tǒng)一基礎數(shù)據(jù)和技術標準

落實主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)紅線管控制度等要求，研究一套技術規(guī)程，統(tǒng)一基礎數(shù)據(jù)和技術標準?；跍y繪地理信息標準，對自然資源、生態(tài)環(huán)境、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通等領域所涉及的坐標系統(tǒng)、用地分類標準、空間性規(guī)劃制圖標準等數(shù)據(jù)規(guī)范和技術標準對接，做到“五個統(tǒng)一”：一是統(tǒng)一基礎數(shù)據(jù)。完成各類空間基礎數(shù)據(jù)的坐標轉(zhuǎn)換，研究提出基于2000國家大地坐標系的規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換辦法，建立空間規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)庫。二是統(tǒng)一用地分類。整合《土地利用現(xiàn)狀分類》《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》等現(xiàn)行分類規(guī)定，形成統(tǒng)一的用地、用海、用島分類標準。三是統(tǒng)一目標指標。綜合各類空間性規(guī)劃核心管控要求，科學設計空間規(guī)劃目標指標體系。四是統(tǒng)一管控分區(qū)。以區(qū)域資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎，明確劃定“三區(qū)三線”的技術規(guī)程，形成協(xié)調(diào)一致的空間管控分區(qū)。五是統(tǒng)一空間規(guī)劃基礎信息平臺。充分利用云計算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術，構(gòu)建省級和市縣“多規(guī)合一”空間規(guī)劃基礎信息平臺及相關業(yè)務系統(tǒng)。

（三）加快空間資源管理和規(guī)劃的法律法規(guī)

健全法律法規(guī)是空間規(guī)劃編制、實施和管理的重要保障。加快開展《空間規(guī)劃法》立法工作，以法律的形式明確空間規(guī)劃的性質(zhì)、定位、內(nèi)容、程序、編制主體、論證、實施、評估、監(jiān)督等內(nèi)容，確定修改空間規(guī)劃的法定程序及違反規(guī)劃的法律責任，并且細化實施細則，減少自由裁量權(quán)，實現(xiàn)有法可依、有理可循。以此確立空間規(guī)劃在我國規(guī)劃體系中的地位，明確空間規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等各級各類規(guī)劃的關系，同時，理順政府行政事權(quán)，優(yōu)化職能分工和建立銜接機制，形成具有中國特色、科學務實的空間規(guī)劃法。

（四）制定引導空間發(fā)展的配套政策措施

按照政府引導與市場化運作相結(jié)合，從制度建設、規(guī)范管理、監(jiān)督檢查、協(xié)調(diào)機制等多方面完善人口、土地、財稅、產(chǎn)業(yè)等引導空間發(fā)展的保障政策。具體可包括：完善扶貧搬遷、生態(tài)移民、庫區(qū)移民、產(chǎn)業(yè)移民等的補貼政策，建立以促進農(nóng)民工市民化和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展為核心的人口遷移政策；完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤土地政策；實行有利于區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的差別化產(chǎn)業(yè)政策；健全引導集約發(fā)展的城鄉(xiāng)規(guī)劃和管理政策；完善對糧食主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)的區(qū)域補償政策；制定有利于區(qū)域主體功能差別化發(fā)展的環(huán)境保護政策；完善資源開發(fā)利用利益分配與補償機制，建立資源產(chǎn)區(qū)和資源加工區(qū)之間的價格聯(lián)動機制；引導和規(guī)范各類市場主體合理開發(fā)資源，承擔資源補償、生態(tài)環(huán)境保護與修復等方面的責任和義務；積極完善和推廣國家公園管理體制，探索特許經(jīng)營、“功能分區(qū)”、可持續(xù)社區(qū)發(fā)展等模式。

（五）構(gòu)建績效考核、實施監(jiān)督和公眾參與機制

加快形成政府、企業(yè)、公眾聯(lián)動的多元化的空間治理結(jié)構(gòu)。具體包括：一是實施差異化績效考核評價制度。建立健全符合“五大發(fā)展理念”并有利于推進形成主體功能區(qū)的績效考核評價體系。按照不同區(qū)域的主體功能定位，實行各有側(cè)重的績效考核評價辦法，強化對公共服務、社會保障、開發(fā)強度、環(huán)境質(zhì)量等方面的評價。二是強化責任追究。完善目標體系、考核辦法和獎懲機制，實施領導干部實行離任審計和責任終身追究制度。三是開展國土空間監(jiān)測管理。加強國土空間開發(fā)動態(tài)監(jiān)測管理工作，完善水文、水資源、土壤環(huán)境、水土保持、節(jié)能、節(jié)水、污染物排放的監(jiān)測、預報預警、應急管理，對國土空間變化情況及時跟蹤分析，促進各類地理空間信息之間測繪基準的統(tǒng)一和信息資源的共享。四是提高公眾參與度。通過廣播、電視、出版物、群眾集會等形式，廣為宣傳，廣泛聽取公眾意見，最大限度地調(diào)動各方面的積極性。

（本文系國家發(fā)改委宏觀院重點課題“空間發(fā)展問題研究”及國家發(fā)改委宏觀院基本科研業(yè)務費課題“我國區(qū)域發(fā)展的空間均衡性評價與對策建議”階段性成果）

（作者單位：國家發(fā)展改革委國地所）