鄭瑞強
內(nèi)容提要:新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建影響著連片特困區(qū)扶貧開發(fā)空間格局及脫貧攻堅成效,服務(wù)于片區(qū)脫貧攻堅和民眾福祉增進目標(biāo),本文結(jié)合國家西南部的烏蒙山片區(qū)、中部羅霄山片區(qū)和東北部大興安嶺南麓山區(qū)典型片區(qū)新型城鄉(xiāng)與扶貧開發(fā)調(diào)研信息,解讀新型城鄉(xiāng)關(guān)系“基礎(chǔ)是區(qū)域發(fā)展空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化,關(guān)鍵是促進要素交流暢通和實現(xiàn)要素增益,保障是城鄉(xiāng)發(fā)展等值”的內(nèi)涵,并在明確新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等三大戰(zhàn)略益貧機理的基礎(chǔ)上,提出了片區(qū)精準(zhǔn)扶貧機制優(yōu)化策略:注重城鄉(xiāng)貧困關(guān)聯(lián),強化城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)聯(lián)動治理;聚焦片區(qū)扶貧開發(fā)新資源,完善區(qū)域減貧社會支持體系;融入現(xiàn)代經(jīng)濟體系,挖掘片區(qū)發(fā)展新動能;適度推進競爭式扶貧,積極構(gòu)建社會大扶貧格局;關(guān)注精準(zhǔn)扶貧流程再造,提高扶貧開發(fā)治理水平。
服務(wù)于2020年打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的目標(biāo),“十三五”時期的扶貧開發(fā)工作在“十二五”期間夯實基礎(chǔ)、重點突破的前提下進入了扶貧開發(fā)“鞏固提升”的關(guān)鍵階段:貧困有序退出、脫貧人口長遠(yuǎn)生計保障和新貧困進入防范三者兼顧;貧困關(guān)聯(lián)因素繁雜、深度貧困問題凸顯與減貧成本提高致使扶貧開發(fā)工作更加艱巨。我國從2013年以來以每年減貧超過1300萬人的速度,至2017年累計減貧6600多萬人,其中2013-2017年每年農(nóng)村脫貧人口分別為1650萬人、1232萬人、1442萬人、1240萬人、1000萬人,貧困區(qū)域貧困發(fā)生率也由2013年的10.2%下降到2017年的4.5%,但仍有3335萬農(nóng)村貧困人口尚待脫貧。作為扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場,連片特困區(qū)農(nóng)村貧困人口占比從2013年的65%上升至2017年的70%,且連片特困區(qū)深度貧困人口約占農(nóng)村貧困人口的18%,14個連片特困區(qū)覆蓋了全國城鎮(zhèn)貧困人口的15%(且將隨片區(qū)城鎮(zhèn)化加速而驟增),脫貧攻堅工作任重道遠(yuǎn),需要在更高層面統(tǒng)籌謀劃、更廣領(lǐng)域整合資源,明晰貧困關(guān)聯(lián)因素,創(chuàng)新區(qū)域要素配置和利益調(diào)整機制,努力推進個性化生計可持續(xù)發(fā)展策略創(chuàng)新。
城鄉(xiāng)關(guān)系是我國經(jīng)濟社會關(guān)系中最重要的關(guān)系之一。黨的十九大報告提出,要實施區(qū)域協(xié)調(diào)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵組成,構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系通過激發(fā)要素活力、平滑區(qū)域發(fā)展塌陷和實現(xiàn)發(fā)展成果共享,為區(qū)域經(jīng)濟社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展開辟了廣闊前景;《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興的意見》(2018年1月2日)也明確提出要堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展,加快形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。服務(wù)于片區(qū)脫貧攻堅和民眾福利增進目標(biāo),本文結(jié)合國家西南部的烏蒙山片區(qū)、中部羅霄山片區(qū)和東北部大興安嶺南麓山區(qū)典型片區(qū)新型城鄉(xiāng)與扶貧開發(fā)調(diào)研信息,解讀新型城鄉(xiāng)關(guān)系內(nèi)涵,并在明確新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等三大戰(zhàn)略益貧機理的基礎(chǔ)上,提出了片區(qū)精準(zhǔn)扶貧機制優(yōu)化策略,以期助推連片特困區(qū)扶貧開發(fā)工作提質(zhì)增效。
城鄉(xiāng)關(guān)系問題探討具有明顯的時代性特征,按照時間脈絡(luò)可將城鄉(xiāng)關(guān)系文獻成果分為三大領(lǐng)域:一是基于城鄉(xiāng)均衡發(fā)展與非均衡發(fā)展的理論解讀與實踐探究。亞當(dāng)·斯密的“鄉(xiāng)村—城市”自然順序論是城鄉(xiāng)關(guān)系分析的起點,清楚說明了“農(nóng)業(yè)到工業(yè)、鄉(xiāng)村到城市”的發(fā)展順序,揭示了城鄉(xiāng)關(guān)系的本質(zhì)和初始狀態(tài),并指出城鄉(xiāng)之間是一種基于產(chǎn)業(yè)分工而形成的互為市場的互利關(guān)系,且城鎮(zhèn)增設(shè)應(yīng)該與農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展成比例。分析城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展關(guān)系的理論主要表現(xiàn)在利用要素流動過程中產(chǎn)生的“擴散效應(yīng)”和“回流效應(yīng)”解釋“中心—外圍”地理二元結(jié)構(gòu)、增長極、空間極化和城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”等現(xiàn)象,代表性人物有繆爾達爾、佩魯、赫希曼、劉易斯等;倡導(dǎo)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的理論聚焦城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)發(fā)展資源均衡配置,代表性人物有馬克思和恩格斯、納克斯、芒福德等,西奧多·舒爾茨和賴特則認(rèn)為農(nóng)業(yè)和工業(yè)同等重要,有必要發(fā)展就業(yè)和居住一體的城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)一體,實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間更大的平衡。實踐探究則更多地結(jié)合城鄉(xiāng)發(fā)展過程中的“二元結(jié)構(gòu)”與治理進行城鄉(xiāng)關(guān)系的協(xié)調(diào)分析。諸多成果普遍認(rèn)為城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”是一個涵蓋經(jīng)濟、社會、文化等領(lǐng)域的復(fù)合概念,城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的形成原因是長期“城市偏向”政策的結(jié)果,一定時期內(nèi)有助于工業(yè)化、城市化快速發(fā)展,但也會引致城鄉(xiāng)發(fā)展要素交流阻隔和不等值交換等問題,誘發(fā)區(qū)域發(fā)展失衡。比較分析日本、韓國、美國、德國等城鄉(xiāng)發(fā)展治理經(jīng)驗,推進城鄉(xiāng)要素雙向流動、提升鄉(xiāng)村的多樣化發(fā)展能力等成為關(guān)鍵。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略思考。歷史分析城鄉(xiāng)互助互惠(1949-1952年)、城鄉(xiāng)分割(1953-1978年)、城鄉(xiāng)關(guān)系失衡(1979-2002年)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)一體化(2013年至今)等城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展階段以及政府、農(nóng)村、城鎮(zhèn)等不同利益主體相互博弈的階段性特征,可以將理順城鄉(xiāng)關(guān)系視為中國經(jīng)濟體制改革的主軸,并且提高農(nóng)村要素的市場化程度、建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制、戶籍制度改革和土地制度改革將是現(xiàn)階段改革的重點并逐步成為共識。三是連片特困區(qū)新型城鎮(zhèn)化分析。新型城鎮(zhèn)化有助于加快片區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級,解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題,推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,以新型城鎮(zhèn)化發(fā)展促進片區(qū)扶貧開發(fā)具有重要意義,且認(rèn)為產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化是片區(qū)區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵,但圍繞片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系與扶貧開發(fā)的關(guān)聯(lián)研究尚不多見。
圍繞連片特困區(qū)精準(zhǔn)扶貧主題展開研究的文獻較多,主要聚焦五個方面:一是連片特困區(qū)扶貧開發(fā)的歷史淵源。歷史分析我國扶貧開發(fā)社會救濟、體制改革驅(qū)動、項目開發(fā)減貧、八七攻堅、連片扶貧開發(fā)及全面小康目標(biāo)指引下的脫貧攻堅等不同扶貧開發(fā)階段及其階段性特征,明確旨在區(qū)域瞄準(zhǔn)的片區(qū)扶貧開發(fā)是走向精準(zhǔn)扶貧的中間環(huán)節(jié),也是市場經(jīng)濟日益完善背景下國家對于開發(fā)式扶貧政策的“去行政化、強市場性”的調(diào)整,有助于提高扶貧資源利用效率、消減片區(qū)多維貧困、提升片區(qū)扶貧開發(fā)工作質(zhì)量和保障脫貧人口生計可持續(xù)發(fā)展。二是連片特困區(qū)扶貧開發(fā)的主要約束性因素。強調(diào)連片特困區(qū)的資源稟賦差異,關(guān)注區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)及其市場競爭力培育,或者從產(chǎn)業(yè)鏈利益增值視角分析片區(qū)貧困區(qū)域產(chǎn)業(yè)比例失衡與結(jié)構(gòu)失調(diào),或者從區(qū)域勞動力、土地、信息、資本、專業(yè)合作組織化水平等資源要素管理規(guī)制分析要素組合生產(chǎn)率低下,或者從產(chǎn)業(yè)融合、區(qū)際合作層面分析區(qū)域發(fā)展行政阻隔,或者從社會系統(tǒng)發(fā)展風(fēng)險、公共政策效能受限分析片區(qū)社會管理與公共服務(wù)供給不足等,從不同視角、不同層面剖析的片區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展疲軟的限制性因素。三是連片特困區(qū)扶貧開發(fā)的主要模式。依據(jù)連片特困區(qū)市場接入、空間重構(gòu)、組織管理再造等片區(qū)扶貧開發(fā)的行為邏輯,針對市場經(jīng)濟條件下片區(qū)脫貧攻堅的優(yōu)勢和機會,不斷探索出了促進貧困人口增收的產(chǎn)業(yè)扶貧、阻止貧困代際傳承的教育扶貧、根本上改變發(fā)展環(huán)境的易地搬遷扶貧、結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)跨越空間和資源依賴的“互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧以及新時期的光伏扶貧、構(gòu)樹扶貧、金融扶貧、PPP模式、眾籌創(chuàng)業(yè)扶貧等模式以及各模式間不同組合式模式扶貧,加之對于不同扶貧模式的可能風(fēng)險進行深刻剖析,有助于提升片區(qū)扶貧開發(fā)模式的可復(fù)制、可推廣及可操作性。四是連片特困區(qū)扶貧開發(fā)的績效評價。自新時期片區(qū)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略在國家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略綱要中明確以來,各片區(qū)按照片區(qū)扶貧開發(fā)規(guī)劃緊張有序展開脫貧攻堅工作,其脫貧攻堅成效也隨著規(guī)劃目標(biāo)實現(xiàn)時間的臨近而受到關(guān)注,相關(guān)文獻圍繞片區(qū)扶貧政策適應(yīng)、價值感知、資金減貧成效評價、片區(qū)專項扶貧減貧成效評價、片區(qū)扶貧開發(fā)管理績效評價及片區(qū)扶貧開發(fā)中的貧困人口滿意度測評等領(lǐng)域,對于片區(qū)扶貧開發(fā)工作“回頭看,客觀評”,并從資金投向、扶貧開發(fā)經(jīng)辦能力、貧困人口發(fā)展意愿與需求對接等領(lǐng)域進行影響因素分析,為政策調(diào)整和發(fā)展策略優(yōu)化做好鋪墊。五是連片特困區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策調(diào)整與機制優(yōu)化策略?;谶B片特困區(qū)區(qū)域資源稟賦、扶貧開發(fā)工作實踐困境,結(jié)合精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策要求與提升貧困人口獲得感和幸福感的工作目標(biāo),對于片區(qū)貧困人口精準(zhǔn)識別、政策推進、監(jiān)測評估與風(fēng)險防范等工作機制進行優(yōu)化。
新時代“以促進城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的科學(xué)合理配置為抓手,將新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等戰(zhàn)略有機協(xié)調(diào)”的新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建勢必要觸及傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整,重構(gòu)城鄉(xiāng)發(fā)展空間,進而為貧困地區(qū)及貧困人口的生計空間重構(gòu)與脫貧致富帶來發(fā)展契機。針對新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等戰(zhàn)略助推片區(qū)脫貧攻堅的益貧機理分析進行探討,既可以豐富新型城鄉(xiāng)關(guān)系空間價值理論體系,又可以為片區(qū)精準(zhǔn)扶貧機制優(yōu)化提供參考。
馬克思在《哲學(xué)的貧困》中說:“城鄉(xiāng)關(guān)系的面貌一旦改變,整個社會的面貌也跟著改變”。城鄉(xiāng)關(guān)系涉及區(qū)域政治、經(jīng)濟、社會、文化等宏闊視野,新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建有助于區(qū)域發(fā)展活力激發(fā)。基于城鄉(xiāng)關(guān)系視角優(yōu)化連片特困區(qū)精準(zhǔn)扶貧機制,前提是從城鄉(xiāng)人口關(guān)系、生產(chǎn)要素關(guān)系、社會保障關(guān)系和城鄉(xiāng)收入關(guān)系四個維度準(zhǔn)確把握連片特困區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系特征,并在此基礎(chǔ)上明確片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系內(nèi)涵以及益貧機理。
2011年之前的連片特困區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系演進與國家其他區(qū)域一樣,基本上經(jīng)過了城鄉(xiāng)自由發(fā)展、城鄉(xiāng)分立和依農(nóng)支工、城鄉(xiāng)對立、城鄉(xiāng)互動、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)并逐步走向城鄉(xiāng)互促互益的新型城鄉(xiāng)關(guān)系建設(shè)6個階段。2011年之后,連片特困區(qū)進入了區(qū)域快速發(fā)展的快車道,片區(qū)在“區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)、扶貧開發(fā)促進區(qū)域發(fā)展”的思路指導(dǎo)下,傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關(guān)系在外部力量大力支援、內(nèi)部發(fā)展活力激發(fā)尤其是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略強力推進的良好態(tài)勢下迅速調(diào)整,尤其是黨的十八大在科學(xué)研判國情的基礎(chǔ)上明確“城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)”作為“十三五規(guī)劃”重點工作后,片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系創(chuàng)建穩(wěn)步推進。通過與扶貧開發(fā)政策階段性特征比較分析,基本可以得出以下結(jié)論:城鄉(xiāng)分治,扶貧開發(fā)傾向于個體扶持,且行為效率和質(zhì)量受限;城鄉(xiāng)融合,扶貧開發(fā)傾向于區(qū)域與個體結(jié)合,在更高層面、更廣領(lǐng)域匯聚資源,精準(zhǔn)發(fā)力,脫貧攻堅資源配置效率和扶貧開發(fā)質(zhì)量顯著提升。
表1 城鄉(xiāng)關(guān)系演進與片區(qū)脫貧攻堅階段性特征比較分析表
梳理國家11個片區(qū)的《區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃(2011-2020)》涉及的區(qū)域空間分布可以發(fā)現(xiàn),連片特困區(qū)在我國“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略空間布局中的外圍區(qū)域,具有“增長極”帶動作用的中心城市數(shù)量少、城鎮(zhèn)化聚集能力不強且不同片區(qū)差異較大。經(jīng)過2011-2017年間建設(shè)發(fā)展,連片特困區(qū)在新型城鎮(zhèn)化進程中呈現(xiàn)出“產(chǎn)業(yè)特色化、規(guī)?;?、多樣化、高級化、集中化,空間格局趨向明確、對外通道加速建設(shè)、對內(nèi)分工聯(lián)系日趨緊密,農(nóng)民市民化能力增強、途徑多樣、包容性提升”的發(fā)展趨勢,有效提升了片區(qū)經(jīng)濟生產(chǎn)、環(huán)境改造、社會關(guān)系調(diào)整、政治資源配置和空間管治等區(qū)域開發(fā)行為效率。盡管此時這一時期的片區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系政策仍然具有城市偏向特點,且2017年片區(qū)總體城鎮(zhèn)化率仍低于全國城鎮(zhèn)化率13.5個百分點,片區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系融合仍有較大進展,具體表現(xiàn)為:生產(chǎn)要素較之前期在更廣范圍流動,人口流動加速,片區(qū)區(qū)際合作加強,城鄉(xiāng)發(fā)展相互支持,著眼于扶貧開發(fā)的片區(qū)農(nóng)村“錢從哪里來,人往哪里去”的傳統(tǒng)城鄉(xiāng)“二元分治”體制與機制銜接受到關(guān)注,尤其是強農(nóng)惠農(nóng)政策體系不斷完善、全域城鎮(zhèn)化發(fā)展等弱化了城鄉(xiāng)隔離格局,如羅霄山片區(qū)江西部分將農(nóng)村社保與扶貧開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)有效對接、烏蒙山片區(qū)貴州部分開展農(nóng)村土地股份制合作、大興安嶺南麓山區(qū)內(nèi)蒙古自治區(qū)部分主功能區(qū)規(guī)劃推進旅游城鎮(zhèn)化等皆為比較典型的實踐探索;但城市偏向的戶籍制度(城鄉(xiāng)戶籍福利含量差距顯著)、土地制度(土地市場城鄉(xiāng)分割)、社會保障制度(繳納主體與福利公平受限)和公共財政制度(公共資源城鄉(xiāng)配置失衡)使得片區(qū)農(nóng)村長期作為城鎮(zhèn)發(fā)展的“要素來源和消費市場”的地位及其發(fā)展路徑依賴并沒有從根本上得到改變。
考慮數(shù)據(jù)的可得性和可比性,研究過程中選擇國家西南部的烏蒙山片區(qū)、中部羅霄山片區(qū)和東北部大興安嶺南麓山區(qū)為典型樣本進行城鄉(xiāng)關(guān)系和扶貧開發(fā)調(diào)研分析,同時結(jié)合課題組實地調(diào)研訪談信息,以彌補統(tǒng)計數(shù)據(jù)所反映情況的不足。
表2 連片特困區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系關(guān)鍵指標(biāo)信息統(tǒng)計表
分析片區(qū)有關(guān)城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)研數(shù)據(jù)縱橫比較結(jié)果與訪談信息,對于連片特困區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系可以從以下五個方面進行解讀:一是綜合考察各片區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展與減貧實踐,城鎮(zhèn)化率較高、城鄉(xiāng)居民收入比率較低、新型農(nóng)村合作醫(yī)療水平較高等城鄉(xiāng)關(guān)系和諧的片區(qū)呈現(xiàn)減貧效率較高、貧困發(fā)生率較低的特征。二是區(qū)域環(huán)境稟賦、行政區(qū)劃等使得連片特困區(qū)城市密度差異顯著,故而片區(qū)在發(fā)展規(guī)劃制定與推進過程中對于“空間布局合理、經(jīng)濟聯(lián)系緊密、產(chǎn)業(yè)特色鮮明、城鎮(zhèn)體系完善”的發(fā)展格局形成較為重視。三是各連片特困區(qū)的城鎮(zhèn)化水平均有較大提高,但與片區(qū)所涉及省份的城鎮(zhèn)化率比也有較大差距,片區(qū)區(qū)域城鎮(zhèn)化水平參差不齊。如2017年羅霄山片區(qū)所涉及的江西省、湖南省的城鎮(zhèn)化率分別為54.4%和54.62%,大興安嶺南麓山區(qū)涉及的內(nèi)蒙古自治區(qū)、黑龍江省和吉林省的城鎮(zhèn)化率分別為62%、59.2%和50%,烏蒙山片區(qū)涉及的云南省、四川省和貴州省的城鎮(zhèn)化率分別為46%、50%和46.02%,且與年度58.52%的國家城鎮(zhèn)化率相比仍有較大差距。四是隨著農(nóng)村居民最低生活保障、臨時救助、自然災(zāi)害生活救助、五保供養(yǎng)以及新型農(nóng)村合作醫(yī)療等為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會保障體系不斷完善和補助(救助)水平提高,片區(qū)農(nóng)村社會保障尤其是醫(yī)療保障水平明顯提高,但2016年僅21%的農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的現(xiàn)實也反映出城鄉(xiāng)流動人口社會保障網(wǎng)的薄弱。五是城鄉(xiāng)居民收入呈現(xiàn)回落向好的發(fā)展趨向,但部分片區(qū)城鄉(xiāng)居民收入差距依然較大。一方面說明隨著未來城鄉(xiāng)生產(chǎn)中青壯年勞動力的短缺、低端勞動力價格上漲,城鄉(xiāng)居民收入差距有縮小的動力和空間,另一方面也反映出片區(qū)間城鄉(xiāng)發(fā)展均衡水平懸殊,在城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)舉措選擇方面要因地制宜,因需定供。
另據(jù)課題組對于上述三個片區(qū)的實地調(diào)研訪談信息整理分析,2011-2017年間的連片特困區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)變得益于各片區(qū)《區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃(2011-2020)》有關(guān)區(qū)域發(fā)展空間格局的科學(xué)規(guī)劃與經(jīng)濟社會系統(tǒng)發(fā)展空間重構(gòu),尤其是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進,比如大興安嶺南麓山區(qū)開展的“兩中心四走廊”、羅霄山片區(qū)進行的“一中心五走廊”、烏蒙山片區(qū)實施的“四縱兩橫”大通道建設(shè)等空間格局優(yōu)化行為;加之2017年之前片區(qū)將約3300億元的財政扶貧資金用于農(nóng)村貧困人口扶貧開發(fā),貧困區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貧困人口生計資本水平提升與可行能力大為加強,城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)發(fā)展的良好局面初步形成:雖然空間塌陷現(xiàn)象依然存在,片區(qū)空間優(yōu)化進而促進城鄉(xiāng)社會分工深化,土地、勞動力、資本等各種經(jīng)濟要素交流暢通,要素組合和要素增益效應(yīng)明顯加強,片區(qū)貧困人口也因市場意識浸淫、就業(yè)機會增多、發(fā)展機制健全等受惠其中,片區(qū)減貧成效顯著。
建設(shè)新型城鄉(xiāng)關(guān)系,既是解決我國不平衡不充分發(fā)展的社會主要矛盾的客觀要求,也是建設(shè)現(xiàn)代化國家的必然要求。黨的十九大報告指出,脫貧攻堅任務(wù)艱巨,城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大,成為民生領(lǐng)域短板,未來要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系,并提出在未來建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的過程中實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。此后的2017年中央農(nóng)村經(jīng)濟工作會議對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進行部署,強調(diào)重塑城鄉(xiāng)關(guān)系、清除阻礙要素下鄉(xiāng)各種障礙、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路的必由之路;并且認(rèn)為打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn),走中國特色的減貧之路對于全面建成小康社會具有決定意義。鑒于當(dāng)前連片特困區(qū)扶貧開發(fā)過程中呈現(xiàn)出的“多維貧困和相對貧困成為主流、城鄉(xiāng)貧困交融和深度貧困比例提升”的階段性特征,將片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建與扶貧開發(fā)機制優(yōu)化關(guān)聯(lián)思考,理論意義與實踐價值突出。
解析連片特困區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系,應(yīng)結(jié)合國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化和鄉(xiāng)村振興等城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略要求,綜合考慮片區(qū)城鎮(zhèn)化率低、區(qū)域生態(tài)脆弱、農(nóng)村人口綜合素質(zhì)不高、民族聚集和區(qū)際交接、農(nóng)民市民化進程滯后等經(jīng)濟地理空間特征,對接片區(qū)脫貧攻堅和全面建成小康社會的目標(biāo)要求,系統(tǒng)思維,構(gòu)建和諧、均衡、持續(xù)、有序和平等新型城鄉(xiāng)關(guān)系,概而論之,即不丟城、不誤鄉(xiāng)、利城富鄉(xiāng)。
首先,片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系的基礎(chǔ)是區(qū)域發(fā)展空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化,片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建首先是城鄉(xiāng)空間整合?;诮?jīng)濟成本、社會分工標(biāo)準(zhǔn)的傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關(guān)系較多考慮了城鄉(xiāng)空間交換價值,尤其是“抑農(nóng)促城”階段,大量的發(fā)展要素被生產(chǎn)效率較高的城鎮(zhèn)抽取,形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)再次固化和加劇了貧困地區(qū)的發(fā)展空間塌陷,造成農(nóng)村嚴(yán)重“失血”“貧血”。連片特困區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系建構(gòu)的目標(biāo)即是要恢復(fù)城鄉(xiāng)發(fā)展空間使用價值的生產(chǎn),并將其使用價值生產(chǎn)優(yōu)于交換價值。作為區(qū)別于“傳統(tǒng)城市關(guān)系重視空間交換價值”本質(zhì)的新型城鄉(xiāng)關(guān)系,未來的片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系強調(diào)的是功能分區(qū)和產(chǎn)業(yè)聚散基礎(chǔ)上的人群聚合,是公平、平等、正義兼顧的城鄉(xiāng)生產(chǎn)關(guān)系。注重多維功能實現(xiàn)的城鄉(xiāng)功能分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)將逐步取代簡單的經(jīng)濟功能標(biāo)準(zhǔn)下的行政區(qū)劃,空間生產(chǎn)的價值邏輯定位于民眾需求的最大化滿足而非交換,“城”“鄉(xiāng)”或許將成為簡單的地理標(biāo)志,片區(qū)發(fā)展中將在更高層面將城鄉(xiāng)作為一個整體統(tǒng)一規(guī)劃,建立“財產(chǎn)稅”為主體的城鄉(xiāng)空間稅收調(diào)節(jié)機制,片區(qū)將在區(qū)域資源稟賦各異的基礎(chǔ)上依照功能分區(qū)、城鄉(xiāng)互補的原則,通過協(xié)調(diào)人與空間的關(guān)系進而重建人與人之間的關(guān)系,城中有鄉(xiāng)、鄉(xiāng)中有城,在城鄉(xiāng)空間融合的基礎(chǔ)上使得社會、經(jīng)濟等發(fā)展系統(tǒng)逐步互融,通過空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化釋放發(fā)展活力。城市與鄉(xiāng)村不再有明顯的界限,實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的“有差異,無差距”狀態(tài)。
其次,片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系的關(guān)鍵是促進要素交流暢通和實現(xiàn)要素增益。區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵在于形成勞動力、土地、資本等發(fā)展要素的自由交流和在此基礎(chǔ)上的要素增益機制。由于交通不便、內(nèi)生發(fā)展動力不足、基礎(chǔ)設(shè)施條件差、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、政府扶持盲區(qū)等因素影響,連片特困區(qū)區(qū)域發(fā)展“內(nèi)卷化”現(xiàn)象突出:戶籍、社會保障、就業(yè)、教育等城鄉(xiāng)二元分治致使城鄉(xiāng)發(fā)展要素由鄉(xiāng)至城單向流動,區(qū)域優(yōu)勢資源及產(chǎn)品市場競爭力微弱,農(nóng)村“空殼化”“空心化”“發(fā)展孤島”現(xiàn)象突出。重建片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系,應(yīng)著眼于勞動力、商品、技術(shù)、資金、信息和思想等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的相互作用與關(guān)聯(lián)傳遞,打破城鄉(xiāng)要素交流壁壘尤其是消減行政區(qū)劃區(qū)隔影響,強化市場律令驅(qū)動,注重發(fā)展機會公平,改變“土地財政”基礎(chǔ)上城鄉(xiāng)資本循環(huán)邏輯,建立土地開發(fā)和房地產(chǎn)交易的城鄉(xiāng)公平、社會公平機制,逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場以及城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場,改革城鄉(xiāng)財稅分配機制,輔之以教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源以人群聚集規(guī)模和服務(wù)需求為標(biāo)準(zhǔn)的均等化配置,完善流動人口社會保障機制;同時創(chuàng)新城鎮(zhèn)片區(qū)管理模式,優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村,強化鄉(xiāng)村人才培養(yǎng)和村級集體經(jīng)濟發(fā)展,促進村鎮(zhèn)融入城鄉(xiāng)系統(tǒng),達成城鄉(xiāng)自然環(huán)境共生、經(jīng)濟互融、功能互補,進而在共建、共享基礎(chǔ)上實現(xiàn)城鄉(xiāng)“良性互動,加速融合”,實現(xiàn)要素交流過程中要素增益。
再次,片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系的保障是城鄉(xiāng)發(fā)展等值。城鄉(xiāng)均衡發(fā)展是片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建的基本要求,鑒于當(dāng)前人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的社會主要矛盾判斷,加之城鎮(zhèn)享受經(jīng)濟發(fā)展、技術(shù)提高、社會保障等“福利剛性”特點,在片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建中實施城鄉(xiāng)等值戰(zhàn)略尤為重要。所謂“城鄉(xiāng)等值”,指的是鄉(xiāng)村和城市在一二三產(chǎn)業(yè)無縫對接、公共服務(wù)提供、文化休閑與社會管理等領(lǐng)域逐步消除差異,城鄉(xiāng)發(fā)展機會、工資水平、生產(chǎn)條件、生活環(huán)境等差別不大。同時在城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展失衡的背景下,城鄉(xiāng)等值戰(zhàn)略契合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,重視鄉(xiāng)村社會治理、公共服務(wù)和環(huán)境治理,提升城鄉(xiāng)融合過程中的鄉(xiāng)村發(fā)展資源承接和協(xié)同耦合能力,最終實現(xiàn)打破現(xiàn)有行政區(qū)劃的“產(chǎn)業(yè)聚散—人氣聚散—服務(wù)聚散”自組織、自適應(yīng)基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)發(fā)展均衡。
傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關(guān)系下城鎮(zhèn)抽取農(nóng)村資源要素和產(chǎn)品生產(chǎn)交換的不平等機制,以及城鄉(xiāng)居民社會參與、社會支持及社會保障體系的分割等是農(nóng)村貧困問題的深層次根源。中國農(nóng)村的貧困問題從根本上說,不能簡單地認(rèn)為只是農(nóng)村范圍內(nèi)的事情,實質(zhì)是城鄉(xiāng)關(guān)系不協(xié)調(diào)的問題。片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系建構(gòu)的本質(zhì)在于通過推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略,實現(xiàn)片區(qū)城鄉(xiāng)空間重構(gòu),匯聚發(fā)展資源,擺脫制度約束,釋放區(qū)域發(fā)展動能,促進區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,并且在符合城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上,有效協(xié)調(diào)和充分發(fā)揮政府與市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)作用,提升資源配置效率和區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量,進而有益于片區(qū)扶貧開發(fā)。
推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是促進區(qū)域協(xié)調(diào)的有力支撐,也是解決連片特困區(qū)發(fā)展滯后、促進片區(qū)全面進步的重要途徑。區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中城鎮(zhèn)對于鄉(xiāng)村關(guān)鍵發(fā)展要素的抽取,片區(qū)新型城鎮(zhèn)化充分考慮區(qū)域資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)和社會習(xí)俗差異等特征,注重城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)同與農(nóng)村內(nèi)生動力激發(fā),惠及區(qū)域發(fā)展和貧困人口脫貧致富。一是優(yōu)化“城—鎮(zhèn)—村”空間布局,創(chuàng)新城鎮(zhèn)片區(qū)管理模式,依照城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、交通條件、地域功能,合理規(guī)劃片區(qū)“城—鎮(zhèn)—村”空間軸線和結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò),逐步改變傳統(tǒng)權(quán)威等級管理體制下的行政區(qū)劃區(qū)隔影響;按照鄉(xiāng)村空間相對集聚、公共服務(wù)資源優(yōu)化配置、生態(tài)承載適度的原則,強化中小城鎮(zhèn)發(fā)展和鄉(xiāng)村聚落空間集聚,鼓勵環(huán)境友好、效益較高的工商資本下鄉(xiāng),促進空心村鎮(zhèn)整治與中心村鎮(zhèn)遷移,節(jié)約公眾資源和改善生態(tài)環(huán)境,發(fā)揮“城—鎮(zhèn)—村”多級聚合網(wǎng)絡(luò)體系在彌合片區(qū)區(qū)域發(fā)展“空間塌陷”的作用,逐步形成“要素交流、多極輻射”的發(fā)展態(tài)勢。二是有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,通過戶籍制度和公共服務(wù)均等供給制度改革,重點關(guān)注外來人口、設(shè)區(qū)市農(nóng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口兩類人口市民化,旨在解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響下“城鄉(xiāng)兩棲”人群增多帶來的農(nóng)村勞動力外流、土地利用粗放和流轉(zhuǎn)困難、公共資源錯配浪費、村級集體經(jīng)濟虛無和組織弱化等致貧問題。三是注重產(chǎn)業(yè)體系建設(shè),既可為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供要素交流平臺和物質(zhì)載體,也是片區(qū)扶貧開發(fā)中解決貧困人口就業(yè)和發(fā)展內(nèi)生動力的關(guān)鍵。通過完善龍頭企業(yè)、專業(yè)合作組織與農(nóng)戶等多元主體參與的利益聯(lián)結(jié)機制,發(fā)展片區(qū)既有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè),注重城鄉(xiāng)一二三產(chǎn)業(yè)融合和無縫銜接,可為片區(qū)貧困人口增加就業(yè)機會、提高收入以及提升區(qū)域整體發(fā)展實力提供堅實保障。四是推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化,創(chuàng)新城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的體制與機制,逐步改變影響城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均等化配置的戶籍、土地、社保、社會管理等傳統(tǒng)城鄉(xiāng)管理制度,服務(wù)于城鄉(xiāng)資源整合和高效利用,提高片區(qū)貧困區(qū)域與人口生計可持續(xù)發(fā)展的可行能力和社會發(fā)展成果獲得感。
圖1 新型城鄉(xiāng)關(guān)系與片區(qū)脫貧攻堅互促互益關(guān)聯(lián)圖
按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?!钡目傄螅瑓^(qū)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要關(guān)注綠色發(fā)展引領(lǐng),強化制度供給,注重內(nèi)生動力激發(fā),在“農(nóng)村美、農(nóng)業(yè)強、農(nóng)民富”目標(biāo)實現(xiàn)進程中脫貧致富。一是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系?,F(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系是我國建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要組成,片區(qū)通過持續(xù)、深入的農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu),強化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中的科技、生態(tài)等全要素貢獻率,提升農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的社會化、規(guī)?;剑龠M農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)營水平提升基礎(chǔ)上的一二三產(chǎn)業(yè)融合,實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機銜接,增加創(chuàng)業(yè)就業(yè)機會,發(fā)揮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢并提高產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收益,進而促進城鄉(xiāng)發(fā)展資源和經(jīng)濟要素的平等交換,提升鄉(xiāng)村發(fā)展要素吸引與產(chǎn)業(yè)聚集水平,促進融入其中的貧困主體增收致富。二是注重農(nóng)村懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊伍培養(yǎng),加強農(nóng)村發(fā)展主體培育。片區(qū)鄉(xiāng)村新型經(jīng)營主體培養(yǎng),有助于吸納鄉(xiāng)村范圍內(nèi)外的優(yōu)秀人才開展鄉(xiāng)村建設(shè),有助于先進思想、經(jīng)營思路和創(chuàng)新實踐的融匯、碰撞,有助于片區(qū)民眾整體發(fā)展素質(zhì)提升,進而通過宣傳帶動、項目示范、社會參與、資產(chǎn)入股等形式促進貧困人口增收致富;并且民眾素質(zhì)的提高有助于形成“勞動致富光榮”的良好發(fā)展氛圍和文明鄉(xiāng)風(fēng),從而將扶貧與扶志相結(jié)合,激發(fā)貧困人口的內(nèi)生脫貧動力。三是推進體制機制創(chuàng)新,強化鄉(xiāng)村振興制度性供給。片區(qū)鄉(xiāng)村振興將直面片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系建設(shè)和鄉(xiāng)村發(fā)展的阻滯性因素,抓住“錢、地、人”等關(guān)鍵環(huán)節(jié),破除一切不合時宜的體制機制障礙,通過鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,推進農(nóng)村土地市場化改革和住房抵押試點,探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)三權(quán)分置,增加農(nóng)村居民的資產(chǎn)性收益;調(diào)整城鄉(xiāng)居民工資性收入差距,健全優(yōu)化稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付再分配體制,縮小城鄉(xiāng)收入差距,完善收入分配格局,帶動鄉(xiāng)村居民收入提高;加大鄉(xiāng)村振興過程中的財政、稅收支持,健全農(nóng)村金融體系和創(chuàng)新金融支農(nóng)方式,加大支農(nóng)資源整合力度,培育家庭工場、鄉(xiāng)村車間等實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化,進一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼、價格補貼等政策支持精準(zhǔn)度,提升鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平,匯聚全社會力量促進片區(qū)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收。四是形成共建共治共享“三共”的社會治理格局和自治法治德治“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系,走中國特色的社會主義鄉(xiāng)村善治之路。通過強化黨組織領(lǐng)導(dǎo),落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展,堅持農(nóng)民主體地位,健全鄉(xiāng)村振興組織保障,規(guī)范片區(qū)鄉(xiāng)村振興實踐;注重文明鄉(xiāng)風(fēng)和鄉(xiāng)村文化建設(shè),陶冶村民情操和豐富村民閑暇生活;強調(diào)法治與德治協(xié)同治理,促進村民鄉(xiāng)村發(fā)展責(zé)任意識和行為擔(dān)當(dāng);強調(diào)鄉(xiāng)村發(fā)展中民有、民治和民享,完善片區(qū)鄉(xiāng)村治理體系,有助于重構(gòu)鄉(xiāng)村社會發(fā)展新秩序,為片區(qū)脫貧攻堅和整體發(fā)展提供良好環(huán)境保障。五是聚焦精準(zhǔn)扶貧,關(guān)注精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作質(zhì)量、減貧效率和貧困人口生計可持續(xù)發(fā)展,這也是片區(qū)鄉(xiāng)村振興中的應(yīng)有之義。
辯證思考連片特困區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與片區(qū)扶貧開發(fā)關(guān)系,協(xié)調(diào)的本質(zhì)是合作,關(guān)鍵是達成利益均衡。片區(qū)貧困的“塊狀”分布和深度貧困特征,要求其發(fā)展過程中要善借外部幫扶資源、善于區(qū)際合作共贏。新時代國家加大力度支持貧困地區(qū)加快發(fā)展,建立有效的區(qū)域協(xié)調(diào)新機制,將大大有助于片區(qū)扶貧開發(fā),防范扶貧開發(fā)過程中的“扶貧資源漏出與貧困區(qū)域波動”。一是關(guān)注區(qū)域崛起和對口幫扶,強化舉措推進西部大開發(fā)形成新格局、發(fā)揮優(yōu)勢推動中部地區(qū)崛起、創(chuàng)新引領(lǐng)率先實現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展策略將為片區(qū)脫貧攻堅帶來加大區(qū)域公共財政投入與東西對口幫扶力度、激發(fā)區(qū)域發(fā)展活力與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加速城鄉(xiāng)融合與促進居民增收等諸多契機。二是強化片區(qū)范圍內(nèi)的區(qū)域間協(xié)調(diào),虛置行政區(qū)劃邊界,使得鄰近區(qū)域的優(yōu)勢互補、協(xié)作開發(fā)和利益均沾,充分發(fā)揮片區(qū)區(qū)域合作基礎(chǔ)上的資源稟賦比較優(yōu)勢,實現(xiàn)片區(qū)區(qū)域發(fā)展的帕累托改進與公平追求的“分享式改進”。三是支持片區(qū)區(qū)域經(jīng)濟向符合現(xiàn)代經(jīng)濟體系要求的發(fā)展方式轉(zhuǎn)型,強調(diào)主功能區(qū)科學(xué)規(guī)劃與有序開發(fā)。將新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機結(jié)合,依照以人為本、全面進步的發(fā)展要求,健全多元化、市場化的生態(tài)補償機制,大力發(fā)展綠色、高效、生態(tài)的現(xiàn)代生產(chǎn)方式,打造生態(tài)宜居的生活環(huán)境,以有助于片區(qū)多維貧困疏解。
新時代片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建過程中的片區(qū)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作也要有新作為。結(jié)合片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系在新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等戰(zhàn)略進程中扶貧開發(fā)關(guān)聯(lián)與益貧機理分析,新時期連片特困區(qū)精準(zhǔn)扶貧機制亟需從新型戰(zhàn)略定位、新型扶貧模式、新型驅(qū)動機制、新型投入方式、新型管理系統(tǒng)開展扶貧開發(fā)流程再造和機制優(yōu)化,與時俱進,以更好實現(xiàn)片區(qū)全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、如期全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)。
片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系將在經(jīng)濟地理空間上重構(gòu)“城—鎮(zhèn)—村”網(wǎng)絡(luò)格局,基于要素自由交流的城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)聯(lián)將更加緊密,農(nóng)村貧困人口致貧因素與脫貧路徑將不僅僅局限于農(nóng)村范圍,加之經(jīng)濟發(fā)展攻關(guān)和轉(zhuǎn)型期的城鎮(zhèn)貧困人口不斷增加的現(xiàn)實,片區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作要進一步更新觀念,拓展視野,提高片區(qū)貧困人口脫貧攻堅認(rèn)識站位,從城鄉(xiāng)融合和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的層面上思考應(yīng)對之策。貧困源于區(qū)域或個體主體要素短缺或要素結(jié)合欠佳,考慮人口流動性特征和城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展環(huán)境、再分配機制等影響,尤其是當(dāng)前城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)分治制度阻隔,未來片區(qū)扶貧開發(fā)工作著眼于城鄉(xiāng)公共服務(wù)提供、社會管理、市場對接、要素融通等發(fā)展關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)上的貧困關(guān)聯(lián),分類分析貧困主體城鄉(xiāng)間的空間流動、生活形態(tài)與生計方式,多維梳理不同貧困主體的致貧情境及致貧因素優(yōu)先序,強化城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)聯(lián)動治理,在城鄉(xiāng)功能分區(qū)與城鄉(xiāng)融合層面改善貧困區(qū)域發(fā)展環(huán)境和重構(gòu)貧困人口生計空間,尤其是要以當(dāng)前已經(jīng)體系化、規(guī)范化的農(nóng)村扶貧開發(fā)體制和機制為基礎(chǔ),完善片區(qū)農(nóng)村貧困人口信息收集和分析平臺健全基礎(chǔ)上的農(nóng)村扶貧開發(fā)體制和機制,使得片區(qū)城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)逐步跨越城鄉(xiāng)行政區(qū)劃邊界區(qū)隔、社會保障與扶貧開發(fā)政策差異,朝著全方位、網(wǎng)絡(luò)化、一體化聯(lián)動治理方向邁進。
針對片區(qū)區(qū)域性貧困和結(jié)構(gòu)性貧困特征并存現(xiàn)狀,要進一步聚焦片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系建設(shè)進程中開發(fā)新資源,創(chuàng)新扶貧開發(fā)新模式,完善片區(qū)減貧社會支持體系,結(jié)合“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批”五個一批工程推進脫貧攻堅的整體思路,探索能夠提高新時期片區(qū)扶貧開發(fā)效率和脫貧質(zhì)量的典型模式。一是緊扣新型城鄉(xiāng)關(guān)系背景下城鄉(xiāng)土地市場一體化改革和農(nóng)村住房“可抵押”試點契機,通過專業(yè)組織合作、股份合作等方式強化土地利用效率和資源浪費管控,服務(wù)于村級集體經(jīng)濟發(fā)展,構(gòu)建緊密的農(nóng)企與農(nóng)戶利益鏈接機制,健全農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)鏈參與與收益機制,提高片區(qū)貧困人口資產(chǎn)性收益水平。二是把握片區(qū)“城—鎮(zhèn)—村”發(fā)展格局重塑機會,大力推進片區(qū)貧困區(qū)域和貧困人口發(fā)展空間重構(gòu),建立片區(qū)扶貧開發(fā)協(xié)作平臺,均衡空間價值增值受益;建設(shè)交通樞紐等基礎(chǔ)設(shè)施,以工代賑增加就業(yè)機會;推進人口、產(chǎn)業(yè)適度聚散,推動生態(tài)扶貧、移民扶貧,改善貧困人口生計;合理規(guī)劃區(qū)域功能,注重貧困區(qū)域生態(tài)休閑產(chǎn)業(yè)開發(fā),提升片區(qū)區(qū)域發(fā)展質(zhì)量和民眾生活品質(zhì)。三是注重城鄉(xiāng)社會保障、扶貧開發(fā)等政策接續(xù)。區(qū)劃分割背景下城鄉(xiāng)社會保障運行相對獨立,因缺乏主體、項目單一、資金渠道狹窄,農(nóng)村社會保障僅限于家庭援助、鄰里互助、政府支持等內(nèi)容。借鑒比較完善的城鎮(zhèn)社會保障網(wǎng)運管經(jīng)驗,健全農(nóng)村社會保障體系,主抓新型農(nóng)村養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險、農(nóng)村最低生活保障制度城鄉(xiāng)對接,并軌城鄉(xiāng)社會救助,適當(dāng)增加社會保障險種設(shè)置,并逐漸將城鄉(xiāng)社會保障和扶貧開發(fā)等社會支持政策無縫對接,提高片區(qū)貧困人口社會保障水平,防范片區(qū)致貧、返貧等社會風(fēng)險。
新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建需要城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制支撐,而城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制的載體在于要素融通基礎(chǔ)上從產(chǎn)業(yè)、市場、收入分配、城鄉(xiāng)區(qū)域、綠色發(fā)展、全面開放等六大領(lǐng)域建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟體系。片區(qū)作為后發(fā)區(qū)域,要加快融入現(xiàn)代經(jīng)濟體系步伐,打贏脫貧攻堅戰(zhàn),需要按照現(xiàn)代經(jīng)濟體系發(fā)展要求,準(zhǔn)確把握國情、區(qū)情,深入挖掘片區(qū)發(fā)展新動能,促進片區(qū)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作順利開展。一是健全人才驅(qū)動機制。不管是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施進程中的“一懂二愛”農(nóng)村人才隊伍培養(yǎng),還是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下的農(nóng)民市民化工程,核心指向皆是提高城鄉(xiāng)居民尤其是農(nóng)村居民綜合素質(zhì),提升區(qū)域發(fā)展和自我致富的責(zé)任意識。通過學(xué)校教育、彈性學(xué)制職業(yè)教育、技能培訓(xùn)、社會宣傳等手段,不斷提高片區(qū)民眾尤其是貧困人口的發(fā)展意識和競爭能力,推動建立以城帶鄉(xiāng)、整體推進、城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展的義務(wù)教育發(fā)展機制,有效阻隔貧困的代際傳遞。二是建立城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制。加強一二三產(chǎn)業(yè)融合,促進以提升區(qū)域協(xié)同和區(qū)域融合發(fā)展為導(dǎo)向的創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新格局形成。加強產(chǎn)業(yè)融合,旨在打通創(chuàng)新型經(jīng)濟增長的通道,網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟時代下的創(chuàng)新只有附著于產(chǎn)業(yè)并且由此提高產(chǎn)業(yè)間關(guān)聯(lián)和社會化水平,才能保證產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定、健康、可持續(xù)發(fā)展。立足于中國特色的區(qū)域間階梯式發(fā)展空間格局優(yōu)化和區(qū)域一體化的發(fā)展機會,片區(qū)多維立體的產(chǎn)業(yè)交錯融合發(fā)展格局有助于釋放片區(qū)區(qū)域發(fā)展動能,提升貧困區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次,延伸產(chǎn)業(yè)觸角,為貧困人口發(fā)展提供就業(yè)增收機會,助推脫貧攻堅事業(yè)跨越。三是建立城鄉(xiāng)共享發(fā)展機制。城鄉(xiāng)共享發(fā)展主要包括城鄉(xiāng)公共服務(wù)共享、基礎(chǔ)設(shè)施共享、發(fā)展成果共享和發(fā)展機會共享。城鄉(xiāng)共享發(fā)展機制,彰顯了城鄉(xiāng)發(fā)展公平、機會均等精神,打破了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關(guān)系不協(xié)調(diào)尤其是鄉(xiāng)村發(fā)展受到歧視、不平等待遇的狀況,對于城鄉(xiāng)居民及貧困主體共享發(fā)展成果的獲得感增強以及激活鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動力和激發(fā)要素潛力具有重要意義。
兼顧扶貧開發(fā)對象精準(zhǔn)和政策精準(zhǔn)的情況下繼續(xù)加大財政支持力度,是片區(qū)扶貧開發(fā)尤其是深度貧困地區(qū)和極貧人口脫貧攻堅工作順利開展的必備條件,同時逐步健全完善的社會主義市場經(jīng)濟體制和跨越關(guān)口的轉(zhuǎn)型發(fā)展階段性特征對于片區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作及扶貧資源利用也提出了效率和質(zhì)量要求。依據(jù)片區(qū)扶貧開發(fā)階段性工作目標(biāo),國家對于攻城拔寨期的財政支持仍然穩(wěn)步提高,如2017年中央和地方財政專項扶貧資金規(guī)模超過1400億元,中央財政安排補助地方專項扶貧資金860.95億元,比上年增加200億元,增長30.3%,多數(shù)連片特困區(qū)涉及省份增幅超過35%,高于中央財政專項扶貧資金增幅??紤]扶貧資源的公共性和稀缺性,片區(qū)扶貧開發(fā)應(yīng)超前謀劃,關(guān)注片區(qū)貧困區(qū)域和貧困人口的自我造血機制,因循市場規(guī)律要求,將能夠持續(xù)產(chǎn)生經(jīng)營性收益的產(chǎn)業(yè)扶貧、項目扶貧等扶貧資金與保障扶貧、生態(tài)扶貧等資金區(qū)別對待,明確權(quán)屬,在縣(市、區(qū))一級設(shè)立扶貧資金管理機構(gòu),實施收益分成和資本回收機制,形成扶貧資金循環(huán)利用機制;適度推進競爭式扶貧,對于通過精準(zhǔn)識別具有自我發(fā)展能力的主體逐步取消普惠式扶貧,以提高扶貧資源效率和效益,推動貧困群眾通過自己的辛勤勞動脫貧致富。另一方面,隨著城鄉(xiāng)聯(lián)動局面形成,廣泛動員社會各種力量參與扶貧,多渠道開發(fā)資源,按照“政府主導(dǎo)、居民主體、部門聯(lián)動、社會協(xié)同、法治保障”的要求,多措并舉,整合專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量,實施貧困地區(qū)帶頭人隊伍整體優(yōu)化提升行動,同時依托國家扶貧開發(fā)建檔立卡大數(shù)據(jù)資源,運用互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)和新模式,形成人人皆愿為、人人皆可為、人人皆能為的“互聯(lián)網(wǎng)+多元組合扶貧”的社會大扶貧格局。
新時期片區(qū)精準(zhǔn)扶貧機制優(yōu)化的關(guān)鍵在于對傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分治的扶貧開發(fā)工作模塊化擇其重點進行重整基礎(chǔ)上的流程再造:一是信息收集整理模塊。城鄉(xiāng)融合基礎(chǔ)上的片區(qū)城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)聯(lián)動治理形勢復(fù)雜,未來片區(qū)扶貧開發(fā)的首要工作應(yīng)是依據(jù)循數(shù)管理理念,利用現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立城鄉(xiāng)貧困狀況分析平臺,分類、動態(tài)、精細(xì)、及時開展貧困區(qū)域與貧困人口信息調(diào)查、整合與分析,為扶貧開發(fā)工作致貧原因分析、政策設(shè)計夯實基礎(chǔ)。二是政策執(zhí)行模塊。充分考慮城鎮(zhèn)貧困與農(nóng)村貧困的各自致貧因素與貧困影響,按照“兩步走”階段設(shè)計政策,前期建立城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)的“城市扶貧開發(fā)區(qū)”和“鄉(xiāng)村扶貧開發(fā)區(qū)”,并在城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)統(tǒng)籌安排下逐步打破城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)政策以及社會保障、教育等政策壁壘,進而將兩類區(qū)域的發(fā)展政策合二為一。三是績效評估模塊。在目前“縣摘帽、村出列、戶退出”評價標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,將片區(qū)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略目標(biāo)聯(lián)接,并將其視為新時代社會系統(tǒng)重建的有益沖擊和推動力量,拓展精準(zhǔn)扶貧績效評價涉及領(lǐng)域,完善外部“第三方”專業(yè)評估體系,提高脫貧攻堅績效評估水平,防范精準(zhǔn)扶貧政策異化。四是外部支持模塊。片區(qū)精準(zhǔn)扶貧要堅持因需定供,強調(diào)對扶貧對象實施集體認(rèn)同和自我價值實現(xiàn)的現(xiàn)代發(fā)展意識培育的同時,強化扶貧開發(fā)多元主體的服務(wù)意識、精準(zhǔn)意識、全局意識、規(guī)則意識和長效意識,關(guān)注貧困主體“社會排斥”現(xiàn)象,注重扶貧開發(fā)過程中的賦權(quán)、合作和參與等非物質(zhì)因素促動,保護和調(diào)動片區(qū)扶貧開發(fā)干部的工作積極性,著力構(gòu)建以社會融入為目標(biāo)的精準(zhǔn)扶貧工作機制,增進公共利益和民眾福利,實現(xiàn)扶貧開發(fā)能力提升和扶貧治理的現(xiàn)代化。
片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建與扶貧開發(fā)互促互益(片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建對于扶貧開發(fā)目標(biāo)實現(xiàn)也將為貧困主體帶來生計策略調(diào)整、發(fā)展空間擠壓等系列風(fēng)險),新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是片區(qū)新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建的重要抓手,也是助推片區(qū)扶貧開發(fā)的重要途徑。對接新時代新型城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展要求,城鄉(xiāng)融合背景下的連片特困區(qū)精準(zhǔn)扶貧機制亟需在新型戰(zhàn)略定位、新型扶貧模式、新型驅(qū)動機制、新型投入方式、新型管理系統(tǒng)5個領(lǐng)域開展扶貧開發(fā)流程再造和機制優(yōu)化,以更好推進片區(qū)脫貧攻堅,提高片區(qū)扶貧治理水平,增進片區(qū)民眾福祉。