張獻勇

內容提要：2014年版《預算法》規(guī)定的預算初步審查程序較為粗疏，需要預算審查監(jiān)督地方性法規(guī)予以具體化。本文考察了九個省、自治區(qū)、直轄市地方性法規(guī)中的省級預算初步審查程序，重點就預算草案初步方案提交主體、提交時限和審查機構，預算草案初步方案審查方式，初步審查意見的作出和對初步審查意見處理結果的反饋，違反初步審查程序應承擔的法律責任等作了比較研究。

一、法律法規(guī)對省級預算初步審查程序的規(guī)范

1994年版《預算法》確立了預算初步審查制度，2014年版《預算法》對1994年版《預算法》修改后，預算初步審查制度更為完善。關于省級預算初步審查制度，2014年版《預算法》第44條第2款規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市政府財政部門應當在本級人民代表大會會議舉行的三十日前，將本級預算草案的初步方案提交本級人民代表大會有關專門委員會進行初步審查?！迸c1994年版《預算法》比較，省級預算初步審查制度上的變化有三處：一是提交初步審查的時間由人大會議舉行的“一個月前”，改為“30日前”，這就使每個月份天數不固定引起的提交初審時間的不確定性得以消除；二是提交的對象由“本級預算草案的主要內容”，改為“本級預算草案的初步方案”，因為目前已經具備了對省級預算草案初步方案進行審查的條件；三是初步審查機構由“本級人大有關的專門委員會或者根據本級人大常委會主任會議的決定提交本級人大常委會有關的工作委員會”改為“本級人大有關的專門委員會”，承擔審查職責的機構具有了明確性和權威性，有利于增強草案的規(guī)范性、科學性。

盡管2014年版《預算法》關于省級預算草案初步審查制度的規(guī)范已有較大改進，但卻只有第44條第2款，極為粗疏，省級人大有關的專門委員會初步審查的具體程序尚付之闕如。諸如承擔初步審查職責的“人大有關的專門委員會”是指哪一個或哪幾個專門委員會，初步審查機構采用哪些方式進行審查，審查意見應當在什么期限提出，省級政府財政部門對初步審查意見應當在什么期限、以什么方式向初步審查機構反饋，初步審查意見和對意見的處理情況是否及如何向人大代表說明，省級政府財政部門不按規(guī)定期限提交預算草案和反饋審查意見處理結果應承擔的法律責任等，對于這些預算草案初步審查涉及的具體程序問題，根據2014年版《預算法》第100條的授權，省級人大或者其常委會可以在制定的有關預算審查監(jiān)督的決定或地方性法規(guī)中作出補充性規(guī)定。

據對“中國人大網”下“法律法規(guī)庫”的檢索結果，2014年版《預算法》在2014年8月31日由全國人大常委會通過后，共有北京、浙江、重慶、廣西、云南、河北、甘肅、安徽、山東九個省、自治區(qū)、直轄市制定或修訂了有關預算審查監(jiān)督的決定或者地方性法規(guī)（以下簡稱地方性法規(guī)，見表1）。本文擬對這九個省區(qū)市地方性法規(guī)中預算草案初步方案審查程序作一比較研究。

表1 九省區(qū)市預算審查監(jiān)督地方性法規(guī)基本情況一覽表

從表1可以看出，九省區(qū)市地方性法規(guī)制定或修訂機關均為人大常委會，但在適用范圍上有所區(qū)別?？煞譃樗姆N情況：一是僅適用于直轄市一級預算，如北京；二是適用于直轄市及其區(qū)縣兩級預算，如重慶；三是適用于省、設區(qū)的市、縣三級預算，如河北、甘肅；四是適用于省或自治區(qū)、設區(qū)的市、縣、鄉(xiāng)四級預算，其余五省區(qū)即如此。為便于比較，本文僅研究省區(qū)市一級預算。

二、預算草案初步方案的提交主體、提交時限和審查機構

與2014年版《預算法》規(guī)定的預算草案初步方案提交主體、提交時限和審查機構相比，九省區(qū)市地方性法規(guī)相應的規(guī)定既有相同之處，又有不同之處。

（一）提交主體

與2014年版《預算法》相一致，九省區(qū)市地方性法規(guī)均將預算草案初步方案的提交主體規(guī)定為省區(qū)市政府財政部門。

（二）提交時限

除北京、山東外，其他七省區(qū)市規(guī)定的預算草案初步方案提交時限與2014年版《預算法》相同?！侗本┦蓄A算審查監(jiān)督條例》要求預算草案初步方案在人大會議舉行45日前提交，比2014年版《預算法》規(guī)定的人大會議舉行30日前還要提前15日。這樣規(guī)定，第一，可以使財政經濟委員會在更早的時間介入預算審查工作，提高審查質量和效果；第二，在2014年版《預算法》通過之前，原《北京市預算審查監(jiān)督條例》已作了如此規(guī)定；第三，在人大會議舉行的45日前提交，亦屬于在人大會議舉行30日前提交的情況。基于這些考慮，應當承認《北京市預算審查監(jiān)督條例》中該條款的法律效力。

而按照《山東省人大常委會關于加強預算決算審查監(jiān)督的決定》的規(guī)定，省政府財政部門應在省人大會議舉行的30日前，將預算草案初步方案提交省人大常委會預算工作機構征求意見，然后提交省人大財政經濟委員會進行初步審查。按照這一規(guī)定，財政經濟委員會一般不可能在人大會議舉行的30日前進行初步審查，就與2014年版《預算法》第44條第2款規(guī)定相沖突。鑒于人大常委會預算工作機構和人大財政經濟委員會等專門委員會畢竟是性質完全不同的兩個機構，因而，《山東省人大常委會關于加強預算決算審查監(jiān)督的決定》中的這一規(guī)定應被認定為無效。

（三）審查機構

九省區(qū)市地方性法規(guī)均將2014年版《預算法》規(guī)定的審查機構“有關專門委員會”具體化為“財政經濟委員會”。這樣規(guī)定表示財政經濟委員會是牽頭組織初步審查的機構，并不意味著財政經濟委員會之外的其他專門委員會無權介入初步審查。如《北京市預算審查監(jiān)督條例》規(guī)定：“市人大有關專門委員會參加預算的初步審查。重點就預算安排中相關領域的市級預算單位的部門預算草案、相關重點支出和重大投資項目進行研究，提出意見和建議，由財經委員會匯總研究，納入財經委員會對預算草案初步方案的初步審查意見?！敝貞c、甘肅地方性法規(guī)也規(guī)定，財政經濟委員會初步審查時，應當邀請人大有關專門委員會等組成人員參加。

三、預算草案初步方案的審查方式

財政經濟委員會對預算草案初步方案進行初步審查的方式，涉及是否需要省區(qū)市政府財政部門負責人等到會說明情況和回答詢問、財政經濟委員會采取哪些形式聽取意見、初步審查會議是否需要人大代表參加等內容。

（一）財政部門負責人等到會說明情況、回答詢問

為便于財政經濟委員會對預算草案初步方案進行審查，北京、重慶、甘肅、安徽四省市就此作出了規(guī)定?！侗本┦蓄A算審查監(jiān)督條例》規(guī)定，市政府及其財政、發(fā)展改革、國資、人力社保、稅務等部門的相關負責人應到會聽取審議意見，對市級預算草案初步方案進行說明，并回答詢問。重慶、甘肅地方性法規(guī)也規(guī)定，政府財稅部門或財政部門主要負責人及其他有關部門負責人應當到會說明情況，回答詢問。安徽規(guī)定，在預算初步審查過程中，初步審查機構可以就本級預算草案及部門預算編制情況提出詢問或者進行調查，有關部門應當予以配合。

（二）初步審查形式

初步審查可以采取的形式包括專題審議、專題調查、專家論證會、聽證會、座談會等?！侗本┦蓄A算審查監(jiān)督條例》規(guī)定，財政經濟委員會召開初步審查會議時，可以選取市級預算單位的部門預算草案、重點支出和重大投資項目計劃開展專題審議。①中共中央辦公廳2018年3月印發(fā)的《關于人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》肯定了專題審議形式：人大財政經濟委員會每年對預算草案進行初步審查時，應根據中央經濟工作會議精神，結合人大常委會年度監(jiān)督工作重點、人大代表和人民群眾關心的熱點難點問題、審計查出的突出問題等，對有關支出預算和政策開展專題審議?！墩憬☆A算審查監(jiān)督條例》規(guī)定，財政經濟委員會進行初步審查時就相關重點內容采取專題調查、組織專家論證或者召開聽證會等形式聽取意見?！逗颖笔☆A算審查監(jiān)督條例》規(guī)定，初步審查采取的形式有座談會、論證會、聽證會等?！栋不帐☆A算審查監(jiān)督條例》規(guī)定，在預算初步審查過程中，初步審查機構可以就省級預算草案及部門預算編制情況提出詢問或者進行調查，有關部門應當予以配合。

（三）參加初步審查的人員

根據需要，財政經濟委員會可以邀請本級人大代表、常委會相關負責人、有關專門委員會組成人員、常委會有關工作機構負責人、專家、利益相關方代表以及公眾或社會各界等參加初步審查或聽取他們的意見。共有六省區(qū)市地方性法規(guī)對參加人員的范圍作出規(guī)范，但又各有不同。其中，北京、甘肅、重慶規(guī)定的范圍較廣。如《北京市預算審查監(jiān)督條例》規(guī)定，財政經濟委員會召開初步審查會議時，市人大常委會相關負責人出席會議。初步審查會議應當邀請市人大財經代表小組成員、市人大常委會有關工作機構負責人、市人大常委會預算監(jiān)督顧問等有關人員參加?！陡拭C省預算審批監(jiān)督條例》規(guī)定，初步審查時應當邀請部分省人大代表、常委會組成人員、人大有關專門委員會或者常委會有關工作機構、有關專家以及利益相關方代表參加?！吨貞c市預算審查監(jiān)督條例》規(guī)定應當邀請的人員范圍包括：部分本級人大代表、人大有關專門委員會組成人員、常委會有關工作機構負責人以及有關專家。而河北、浙江、山東規(guī)定的范圍則較窄。《河北省預算審查監(jiān)督條例》規(guī)定，預算草案的初步審查工作應當邀請部分本級人民代表大會代表及社會各界有關人士參加?！墩憬☆A算審查監(jiān)督條例》規(guī)定，初步審查時應當聽取本級人民代表大會代表和公眾的意見?！渡綎|省人大常委會關于加強預算審查監(jiān)督的決定》僅規(guī)定，財政經濟委員會對預算草案初步方案進行初步審查時，應當邀請省人大代表參加。

從有助于提高初步審查質量和效果角度來看，被邀請參加初步審查的人員范圍不宜太窄。如果范圍太窄，地方性法規(guī)可能作繭自縛，使那些有必要參加初步審查的人員由于沒有地方性法規(guī)的依據而無法參加。

四、初步審查意見的作出和對初步審查意見處理結果的反饋

財政經濟委員會收到預算草案初步方案后，應當及時進行初步審查和形成初步審查意見，并將該審查意見向財政部門提出，從而督促財政部門修改和完善預算草案。財政部門收到初步審查意見后，則應及時研究和處理，并將處理結果及時向財政經濟委員會反饋，以便財政經濟委員會了解財政部門對于初步審查意見的處理情況。無論是初步審查意見的作出還是對意見處理結果的反饋，都需要有明確的時限。北京、重慶、廣西、云南、河北、安徽六省區(qū)市在地方性法規(guī)中就此做了規(guī)定。

（一）初步審查意見的作出時限

關于這一時限，有收到預算草案初步方案時間和人大會議召開時間兩個計算標準。重慶、廣西、河北、安徽地方性法規(guī)要求，財政經濟委員會在收到預算草案初步方案15日內進行初步審查，提出初步審查意見，交財政部門處理?！对颇鲜☆A算審查監(jiān)督條例》則規(guī)定，財政經濟委員會在省人大會議舉行的15日前，提出初步審查意見或研究意見。

（二）反饋初步審查意見處理結果的時限

各省區(qū)市地方性法規(guī)對這一時限的規(guī)定從15日內到5日內長短不一?！侗本┦蓄A算審查監(jiān)督條例》要求財政部門在收到初審意見后15日內，將研究處理情況書面反饋財經委員會。廣西、河北將反饋時限定為10日內，重慶、安徽為7日，《云南省預算審查監(jiān)督條例》規(guī)定為5日。

（三）初步審查意見和初步審查意見處理結果向人大代表通報

為保障人大代表對于初步審查意見和意見處理情況的知情權，并在此基礎上對預算草案進行審議，北京、廣西、甘肅、山東地方性法規(guī)規(guī)定，應將財政經濟委員會的初步審查意見和財政部門反饋的意見處理情況報告印發(fā)人大代表。

五、違反初步審查程序應承擔的法律責任

2014年版《預算法》第92條規(guī)定，各級政府及有關部門如有“未依照本法規(guī)定，編制、報送預算草案、預算調整方案、決算草案和部門預算、決算以及批復預算、決算”等行為的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任。按照字面解釋，這里的“預算草案”并不包括2014年版《預算法》第44條所指的“預算草案的初步方案”。因而，第44條缺少了制裁要素，不是完整的法律規(guī)范。對此，地方性法規(guī)可以加以彌補。此外，如果行政機關沒有依法研究初步審查意見和反饋對初步審查意見的處理結果，也應承擔相應的法律責任。在設有“法律責任”一章的七個省區(qū)市地方性法規(guī)中，重慶、浙江、云南三省市分別就這兩個問題作了有關規(guī)定。

（一）未依法提交預算草案初步方案的法律責任

僅有重慶一市對未按照法規(guī)規(guī)定編制、報送預算草案初步方案的法律責任作出明確規(guī)定。根據《重慶市預算審查監(jiān)督條例》第39條規(guī)定，“未按照法定程序、時限和內容編制、報送或者提交預算草案（預算草案初步方案）”，由市人大常委會給予通報，并責令限期改正；對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員由有關部門依法追究行政責任。

有學者指出，在執(zhí)行《預算法》第44條過程中，最重要的就是嚴格遵守提交預算草案初步方案的時間。①李燕主編：《新〈預算法〉釋解與實務指導》，中國財政經濟出版社2015年版，第136頁。在預算編制過程中，省區(qū)市政府財政部門會由于各種事由沒有能夠在法定期限內提交預算草案初步方案，有些可能屬于不可抗力等正當事由?；谡斒掠晌茨茉诜ǘㄆ谙迌葓笏偷?，根據過錯和責任相一致的原則，不宜由人大常委會給予通報并責令限期改正等法律責任。因而，有必要在追究財政部門法律責任之前，增加說明理由的程序，即當省區(qū)市政府財政部門未在法定期限內提交預算草案初步方案時，應向財政經濟委員會說明理由，無正當理由且未在法定期限內提交預算草案初步方案的，承擔相應的法律責任。

（二）未依法研究初步審查意見和反饋初步審查意見處理結果的法律責任

浙江、云南兩省地方性法規(guī)就財政部門未及時反饋初步審查意見處理結果應承擔的法律責任作為違法情形之一作出規(guī)定?！墩憬☆A算審查監(jiān)督條例》第43條規(guī)定，各級人民政府及有關部門“未按要求研究處理對預算草案、預算調整方案、決算草案的初步審查或者研究意見，或者未按要求及時反饋研究處理情況的”，由省人大常委會限期改正；逾期不改正的，省人大常委會可以責成或者建議有權機關對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；對屬于其任命或者選舉的國家機關工作人員可以依法免職或者罷免。《云南省預算審查監(jiān)督條例》則規(guī)定，“未研究辦理并按時反饋預算、決算審議意見、初審意見”，由人大常委會給予通報，并責令限期改正；由有關部門對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任。

六、小 結

預算審查監(jiān)督地方性法規(guī)對于預算初步審查程序的具體化，既不能與作為上位法的2014年版《預算法》相抵觸，又要結合本省區(qū)市實際作出必要且具有可操作性的補充規(guī)定。九省區(qū)市地方性法規(guī)所作的補充規(guī)定雖各有特色，但尚需對其實施效果加以評估。在比較地方性法規(guī)中預算初步審查程序規(guī)范和總結這些規(guī)范實施效果經驗的基礎上，可以考慮再次修訂《預算法》時將這些規(guī)范和經驗予以吸收。