□ 本刊記者 祁巧玲

當前，鄉(xiāng)村振興面臨兩個明顯短板，環(huán)境問題和貧困問題。在眾多政策工具中，生態(tài)補償制度被賦予了多重期待。

生態(tài)補償對于平衡保護與發(fā)展效果如何？能在多大程度上減貧脫貧？對鄉(xiāng)村振興目標的實現(xiàn)有多大助力？要提高實施成效需要從哪些方面作出改進？記者采訪了中國農業(yè)大學中國生態(tài)補償政策研究中心執(zhí)行主任靳樂山。

生態(tài)補償?shù)氖滓繕耸鞘裁矗?/h2>

解決生態(tài)環(huán)境問題

一提到生態(tài)補償，大家往往想到的是流域和區(qū)域補償。靳樂山指出，生態(tài)補償這種政策工具，最早其實是起源于農業(yè)面源污染防治。近年來我們對生態(tài)補償?shù)睦斫夂蛻枚纪卣沽?，但環(huán)境目標始終是這項政策工具的首要目標。

十九大報告對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的總要求是，產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕。其中，生態(tài)宜居是關鍵。靳樂山指出，生態(tài)宜居既包括俠義的居住環(huán)境的改善，也包括農業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的改善。

隨著固定源污染逐步實現(xiàn)排污許可制改革，農業(yè)面源污染已經(jīng)成為我國污染防治工作的重點和難點。與點源污染相比，面源污染隨機、分散、不易監(jiān)測，溯源和監(jiān)管難度非常大。根據(jù)國際經(jīng)驗和多年的探索實踐，科學合理的生態(tài)補償機制，能有效削減和防治面源污染。

據(jù)靳樂山介紹，目前直接針對農業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的生態(tài)補償主要有三種。一是對農業(yè)面源污染防治的生態(tài)補償，以降低農業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境損害為目標；二是對華北地下水超采區(qū)的季節(jié)性休耕的補償，以減少農業(yè)對水資源的消耗為目標；三是對遏制土地退化的輪作的補償，目前主要是以東北黑土地的地力恢復為目標。

不過，由于我國農業(yè)面源污染的來源比較復雜，存在明顯的地區(qū)差異和個體差異，目前還沒有形成一套行之有效的補償機制。有一些針對不同污染源的分散政策，例如化肥減量、畜禽養(yǎng)殖廢棄物的處理等，但是各地落實情況也不盡樂觀。

靳樂山建議，當前的環(huán)境管理目標，亟須設計并落實一套差異化的農業(yè)面源污染防治補償機制和完善的監(jiān)管評價體系?！安贿^，無論是對生態(tài)環(huán)境保護，還是對鄉(xiāng)村振興，生態(tài)補償只是眾多政策工具之一，不可能完全解決難題，還需要全方位的政策措施?！苯鶚飞秸f。

生態(tài)補償應從何處著力？

協(xié)調中央和地方，加大轉移支付力度

絕大部分鄉(xiāng)村守著綠水青山，卻沒守來金山銀山。如何平衡綠水青山保護者與受益者之間的利益關系，生態(tài)補償政策往往被寄予厚望。

據(jù)了解，我國已經(jīng)初步建立了對綠水青山守護者的生態(tài)補償體系，涵蓋了重點生態(tài)功能區(qū)、森林、草原、濕地、荒漠、流域、海洋等領域，包括退耕還林還草等直接給人的補償，以及生態(tài)功能區(qū)轉移支付等給地方政府的補償。

靳樂山認為，“就近幾年出現(xiàn)的問題看，保護綠水青山，更多的是要協(xié)調好中央和地方的關系?！崩玳_礦，往往是地方政府與礦主的共謀。地方政府要發(fā)展經(jīng)濟，要增加財政收入，礦產(chǎn)資源的開發(fā)是一個重要途徑，老百姓反而獲利不大?！斑@種情況下，就應當以地方損失的機會成本為依據(jù)，給予地方政府補償，彌補地方財政缺口。中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)的轉移支付，就是這種情況。”

從2008年開始的中央財政對重點生態(tài)功能區(qū)的轉移支付，以環(huán)境保護和民生改善為政策目標，一直在加大力度，到2017年，年預算總數(shù)已從60億元增加到627億元，范圍輻射到全國各省份。但由于制度設計的缺陷，導致這項機制沒能有效引導地方政府積極開展生態(tài)環(huán)境保護和恢復。這些缺陷包括，在資金分配上，沒有考慮到不同稟賦下生態(tài)環(huán)境保護和恢復的成本差異；資金的使用上，由地方政府自主支配，而重點生態(tài)功能區(qū)大多在經(jīng)濟落后地區(qū)，民生改善的壓力大；評估考核標準粗略，獎懲力度不大等。也正因此，很多專家都在呼吁，加大轉移支付力度，完善制度設計。

呼倫貝爾草原

生態(tài)補償能在多大程度上減貧？

要想讓作為環(huán)境政策的生態(tài)補償制度實現(xiàn)減貧目標，需要針對性的制度設計

中央關于脫貧的“五個一批”措施就包括，生態(tài)補償脫貧一批。生態(tài)補償能在多大程度上減貧脫貧？

靳樂山強調，“生態(tài)補償本身是環(huán)境治理的政策手段，如果想同時產(chǎn)生減貧的政策效應，就必須有針對性地把減貧目標設計進去。”例如，對公益林1畝補貼15元，這種補償不會產(chǎn)生多少減貧效果，但是公益護林員制度，就能產(chǎn)生顯著的減貧效果。

靳樂山以退耕還林還草為例分析道，第一輪補償標準比較高，農民主動爭取參與，也產(chǎn)生了明顯的減貧效果；之后由于大幅降低了補償標準，就幾乎沒有多少減貧效果了。理論上，補償標準越高越有助于減貧，但同時也會讓國家財政負擔加重，財政資金使用效率降低。因此，政策設計還要綜合平衡各方需求。

農業(yè)補貼怎么考慮資源和生態(tài)？

政府補償?shù)耐瑫r要激發(fā)市場在生態(tài)補償中的潛能

新時代對農業(yè)發(fā)展的要求，從保障糧食安全轉變?yōu)楸Ｕ鲜澄锇踩?、資源安全和生態(tài)安全。資源和生態(tài)安全，要求把農業(yè)綠色發(fā)展擺在生態(tài)文明建設全局的突出位置，全面建立以綠色生態(tài)為導向的制度體系，其中就包括農業(yè)補貼制度。

靳樂山介紹，在過去十幾年，我國在農業(yè)補貼方面投入非常大，最多時有50多種補貼，近幾年更是每年有千億級的投入，財政壓力非常大。與此同時，由于全國近三分之一的土地流轉，以及耕地質量下降、農地污染嚴重等問題，農業(yè)補貼的不合理性逐漸凸顯。

2016年底，財政部、農業(yè)部聯(lián)合印發(fā)《建立以綠色生態(tài)為導向的農業(yè)補貼制度改革方案》，從制約農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重點領域、關鍵環(huán)節(jié)入手，調整政策目標，啟動新一輪農業(yè)補貼改革。

靳樂山指出，新一輪改革將農業(yè)生態(tài)環(huán)境改善作為重要的政策目標，停止不符合要求的，新增和提高能有效實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境目標的，綜合考慮財政承受能力，提高了財政資金使用效率。其中最具代表性的，是作為農業(yè)補貼主體的直接補貼、農資綜合直補、良種補貼合并調整為地力保護補貼。

靳樂山說，“生態(tài)補償通常被分為市場補償和政府補償，很多時候需要兩種方式配合使用?！?/p>

例如一些地方政府會對有機認證做補貼，也會有一些諸如有機肥使用、測土配方施肥等的補償機制，盡管都是小范圍的，但正在發(fā)揮政府補償?shù)淖饔?。與此同時，有機農業(yè)的農產(chǎn)品市場價格遠高于一般農產(chǎn)品，這就是市場的生態(tài)補償作用。

然而現(xiàn)實是，我國有機產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品、無公害產(chǎn)品的市場發(fā)育并尚不健全，信用體系、認證及監(jiān)督機制都存在問題，也缺乏相對穩(wěn)定的購買力。綜合因素導致，這種市場補償并不能有效激勵生態(tài)農業(yè)、有機農業(yè)的發(fā)展。如何更好地通過制度設計，激發(fā)市場在生態(tài)補償中的潛能，是今后需要重視的。

補償效果不好，原因在哪？

制度設計或多或少存在缺陷

靳樂山所在的研究團隊以青海、貴州、云南為樣本，對生態(tài)補償做了調查研究。他們發(fā)現(xiàn)，研究區(qū)域有七成以上的公務人員認為，現(xiàn)行生態(tài)補償體系還不完善，主要問題集中在以下幾個方面：48.3%的人認為補償資金不足；41.7%的人認為缺乏補償標準核算體系；34.2%的人認為考核評價體系不完善；19.2%的人認為，現(xiàn)行生態(tài)補償體系，沒有起到有效保護生態(tài)環(huán)境的目的。

是不是生態(tài)補償?shù)牧Χ却_實不夠大？我國每年投入幾千億的財政資金進行生態(tài)補償，體量之大在全世界也少有。

如此大體量的財政投入，為什么效果并不明顯？靳樂山認為，補償資金不足是基層的直觀感受，也是表象，根本原因還是生態(tài)補償制度設計本身存在一些問題，財政資金使用效率低下。

例如草原生態(tài)補償中的草畜平衡獎勵，全國統(tǒng)一按照草場面積進行平均獎勵。但實際操作中，大牧戶拿走了70%左右的補償，而他們大多不超載或者超載率非常低；中小牧戶是超載過牧的主體，卻只拿到了30%左右的補償?！爱斞a償無法彌補中小牧戶減畜的損失時，補償制度的生態(tài)環(huán)境效益、社會效益以及公平性都大打折扣。這時候如果盲目加大補償力度，不但增加財政負擔，效果仍然不會明顯?！?靳樂山說。

靳樂山提出，比起提高補償標準，我們更需要的是，綜合考慮草場面積、超載程度、草場生產(chǎn)力等因素，來設計差別化的補償機制?！爱斎?，差別化就意味著操作成本的提高。”靳樂山說，“未來這項制度的調整方向應該是，在差別化補償和操作成本之間找到平衡點。”

靳樂山建議，應探索實施綜合生態(tài)補償，統(tǒng)籌使用生態(tài)補償資金，提高財政資金使用效率?？h級政府對地方生態(tài)環(huán)境有最清晰的判斷，應該給予縣級政府統(tǒng)籌使用生態(tài)補償資金的權限。各類生態(tài)補償?shù)竭_縣級政府后，由縣級政府根據(jù)對當?shù)厣鷳B(tài)重要性等的判斷，再分配使用補償資金，確保資金用在刀刃上。

靳樂山說，“資金統(tǒng)籌使用，效益也要統(tǒng)籌評估?！彪m然目前的生態(tài)補償制度有績效評估的設計，但都是補償部門自己評估，沒有獨立的第三方評估，評估方法及其結果的客觀性有待證實。

配合綜合生態(tài)補償，其研究團隊正在探索基于生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值的生態(tài)補償績效評估機制，以期既能衡量一個地方生態(tài)環(huán)境的改善情況，還可以評估各類生態(tài)補償?shù)木C合效益。