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        提高補償成效 需要找準首要目標
        ——專訪中國農業(yè)大學中國生態(tài)補償政策研究中心執(zhí)行主任靳樂山

        2018-08-02 07:41:32祁巧玲
        中國生態(tài)文明 2018年3期
        關鍵詞:污染制度農業(yè)

        □ 本刊記者 祁巧玲

        當前,鄉(xiāng)村振興面臨兩個明顯短板,環(huán)境問題和貧困問題。在眾多政策工具中,生態(tài)補償制度被賦予了多重期待。

        生態(tài)補償對于平衡保護與發(fā)展效果如何?能在多大程度上減貧脫貧?對鄉(xiāng)村振興目標的實現(xiàn)有多大助力?要提高實施成效需要從哪些方面作出改進?記者采訪了中國農業(yè)大學中國生態(tài)補償政策研究中心執(zhí)行主任靳樂山。

        生態(tài)補償?shù)氖滓繕耸鞘裁矗?/h2>

        解決生態(tài)環(huán)境問題

        一提到生態(tài)補償,大家往往想到的是流域和區(qū)域補償。靳樂山指出,生態(tài)補償這種政策工具,最早其實是起源于農業(yè)面源污染防治。近年來我們對生態(tài)補償?shù)睦斫夂蛻枚纪卣沽?,但環(huán)境目標始終是這項政策工具的首要目標。

        十九大報告對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的總要求是,產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕。其中,生態(tài)宜居是關鍵。靳樂山指出,生態(tài)宜居既包括俠義的居住環(huán)境的改善,也包括農業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的改善。

        隨著固定源污染逐步實現(xiàn)排污許可制改革,農業(yè)面源污染已經(jīng)成為我國污染防治工作的重點和難點。與點源污染相比,面源污染隨機、分散、不易監(jiān)測,溯源和監(jiān)管難度非常大。根據(jù)國際經(jīng)驗和多年的探索實踐,科學合理的生態(tài)補償機制,能有效削減和防治面源污染。

        據(jù)靳樂山介紹,目前直接針對農業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的生態(tài)補償主要有三種。一是對農業(yè)面源污染防治的生態(tài)補償,以降低農業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境損害為目標;二是對華北地下水超采區(qū)的季節(jié)性休耕的補償,以減少農業(yè)對水資源的消耗為目標;三是對遏制土地退化的輪作的補償,目前主要是以東北黑土地的地力恢復為目標。

        不過,由于我國農業(yè)面源污染的來源比較復雜,存在明顯的地區(qū)差異和個體差異,目前還沒有形成一套行之有效的補償機制。有一些針對不同污染源的分散政策,例如化肥減量、畜禽養(yǎng)殖廢棄物的處理等,但是各地落實情況也不盡樂觀。

        靳樂山建議,當前的環(huán)境管理目標,亟須設計并落實一套差異化的農業(yè)面源污染防治補償機制和完善的監(jiān)管評價體系?!安贿^,無論是對生態(tài)環(huán)境保護,還是對鄉(xiāng)村振興,生態(tài)補償只是眾多政策工具之一,不可能完全解決難題,還需要全方位的政策措施?!苯鶚飞秸f。

        生態(tài)補償應從何處著力?

        協(xié)調中央和地方,加大轉移支付力度

        絕大部分鄉(xiāng)村守著綠水青山,卻沒守來金山銀山。如何平衡綠水青山保護者與受益者之間的利益關系,生態(tài)補償政策往往被寄予厚望。

        據(jù)了解,我國已經(jīng)初步建立了對綠水青山守護者的生態(tài)補償體系,涵蓋了重點生態(tài)功能區(qū)、森林、草原、濕地、荒漠、流域、海洋等領域,包括退耕還林還草等直接給人的補償,以及生態(tài)功能區(qū)轉移支付等給地方政府的補償。

        靳樂山認為,“就近幾年出現(xiàn)的問題看,保護綠水青山,更多的是要協(xié)調好中央和地方的關系?!崩玳_礦,往往是地方政府與礦主的共謀。地方政府要發(fā)展經(jīng)濟,要增加財政收入,礦產(chǎn)資源的開發(fā)是一個重要途徑,老百姓反而獲利不大?!斑@種情況下,就應當以地方損失的機會成本為依據(jù),給予地方政府補償,彌補地方財政缺口。中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)的轉移支付,就是這種情況。”

        從2008年開始的中央財政對重點生態(tài)功能區(qū)的轉移支付,以環(huán)境保護和民生改善為政策目標,一直在加大力度,到2017年,年預算總數(shù)已從60億元增加到627億元,范圍輻射到全國各省份。但由于制度設計的缺陷,導致這項機制沒能有效引導地方政府積極開展生態(tài)環(huán)境保護和恢復。這些缺陷包括,在資金分配上,沒有考慮到不同稟賦下生態(tài)環(huán)境保護和恢復的成本差異;資金的使用上,由地方政府自主支配,而重點生態(tài)功能區(qū)大多在經(jīng)濟落后地區(qū),民生改善的壓力大;評估考核標準粗略,獎懲力度不大等。也正因此,很多專家都在呼吁,加大轉移支付力度,完善制度設計。

        呼倫貝爾草原

        生態(tài)補償能在多大程度上減貧?

        要想讓作為環(huán)境政策的生態(tài)補償制度實現(xiàn)減貧目標,需要針對性的制度設計

        中央關于脫貧的“五個一批”措施就包括,生態(tài)補償脫貧一批。生態(tài)補償能在多大程度上減貧脫貧?

        靳樂山強調,“生態(tài)補償本身是環(huán)境治理的政策手段,如果想同時產(chǎn)生減貧的政策效應,就必須有針對性地把減貧目標設計進去。”例如,對公益林1畝補貼15元,這種補償不會產(chǎn)生多少減貧效果,但是公益護林員制度,就能產(chǎn)生顯著的減貧效果。

        靳樂山以退耕還林還草為例分析道,第一輪補償標準比較高,農民主動爭取參與,也產(chǎn)生了明顯的減貧效果;之后由于大幅降低了補償標準,就幾乎沒有多少減貧效果了。理論上,補償標準越高越有助于減貧,但同時也會讓國家財政負擔加重,財政資金使用效率降低。因此,政策設計還要綜合平衡各方需求。

        農業(yè)補貼怎么考慮資源和生態(tài)?

        政府補償?shù)耐瑫r要激發(fā)市場在生態(tài)補償中的潛能

        新時代對農業(yè)發(fā)展的要求,從保障糧食安全轉變?yōu)楸U鲜澄锇踩?、資源安全和生態(tài)安全。資源和生態(tài)安全,要求把農業(yè)綠色發(fā)展擺在生態(tài)文明建設全局的突出位置,全面建立以綠色生態(tài)為導向的制度體系,其中就包括農業(yè)補貼制度。

        靳樂山介紹,在過去十幾年,我國在農業(yè)補貼方面投入非常大,最多時有50多種補貼,近幾年更是每年有千億級的投入,財政壓力非常大。與此同時,由于全國近三分之一的土地流轉,以及耕地質量下降、農地污染嚴重等問題,農業(yè)補貼的不合理性逐漸凸顯。

        2016年底,財政部、農業(yè)部聯(lián)合印發(fā)《建立以綠色生態(tài)為導向的農業(yè)補貼制度改革方案》,從制約農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重點領域、關鍵環(huán)節(jié)入手,調整政策目標,啟動新一輪農業(yè)補貼改革。

        靳樂山指出,新一輪改革將農業(yè)生態(tài)環(huán)境改善作為重要的政策目標,停止不符合要求的,新增和提高能有效實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境目標的,綜合考慮財政承受能力,提高了財政資金使用效率。其中最具代表性的,是作為農業(yè)補貼主體的直接補貼、農資綜合直補、良種補貼合并調整為地力保護補貼。

        靳樂山說,“生態(tài)補償通常被分為市場補償和政府補償,很多時候需要兩種方式配合使用?!?/p>

        例如一些地方政府會對有機認證做補貼,也會有一些諸如有機肥使用、測土配方施肥等的補償機制,盡管都是小范圍的,但正在發(fā)揮政府補償?shù)淖饔?。與此同時,有機農業(yè)的農產(chǎn)品市場價格遠高于一般農產(chǎn)品,這就是市場的生態(tài)補償作用。

        然而現(xiàn)實是,我國有機產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品、無公害產(chǎn)品的市場發(fā)育并尚不健全,信用體系、認證及監(jiān)督機制都存在問題,也缺乏相對穩(wěn)定的購買力。綜合因素導致,這種市場補償并不能有效激勵生態(tài)農業(yè)、有機農業(yè)的發(fā)展。如何更好地通過制度設計,激發(fā)市場在生態(tài)補償中的潛能,是今后需要重視的。

        補償效果不好,原因在哪?

        制度設計或多或少存在缺陷

        靳樂山所在的研究團隊以青海、貴州、云南為樣本,對生態(tài)補償做了調查研究。他們發(fā)現(xiàn),研究區(qū)域有七成以上的公務人員認為,現(xiàn)行生態(tài)補償體系還不完善,主要問題集中在以下幾個方面:48.3%的人認為補償資金不足;41.7%的人認為缺乏補償標準核算體系;34.2%的人認為考核評價體系不完善;19.2%的人認為,現(xiàn)行生態(tài)補償體系,沒有起到有效保護生態(tài)環(huán)境的目的。

        是不是生態(tài)補償?shù)牧Χ却_實不夠大?我國每年投入幾千億的財政資金進行生態(tài)補償,體量之大在全世界也少有。

        如此大體量的財政投入,為什么效果并不明顯?靳樂山認為,補償資金不足是基層的直觀感受,也是表象,根本原因還是生態(tài)補償制度設計本身存在一些問題,財政資金使用效率低下。

        例如草原生態(tài)補償中的草畜平衡獎勵,全國統(tǒng)一按照草場面積進行平均獎勵。但實際操作中,大牧戶拿走了70%左右的補償,而他們大多不超載或者超載率非常低;中小牧戶是超載過牧的主體,卻只拿到了30%左右的補償?!爱斞a償無法彌補中小牧戶減畜的損失時,補償制度的生態(tài)環(huán)境效益、社會效益以及公平性都大打折扣。這時候如果盲目加大補償力度,不但增加財政負擔,效果仍然不會明顯?!?靳樂山說。

        靳樂山提出,比起提高補償標準,我們更需要的是,綜合考慮草場面積、超載程度、草場生產(chǎn)力等因素,來設計差別化的補償機制?!爱斎?,差別化就意味著操作成本的提高。”靳樂山說,“未來這項制度的調整方向應該是,在差別化補償和操作成本之間找到平衡點。”

        靳樂山建議,應探索實施綜合生態(tài)補償,統(tǒng)籌使用生態(tài)補償資金,提高財政資金使用效率??h級政府對地方生態(tài)環(huán)境有最清晰的判斷,應該給予縣級政府統(tǒng)籌使用生態(tài)補償資金的權限。各類生態(tài)補償?shù)竭_縣級政府后,由縣級政府根據(jù)對當?shù)厣鷳B(tài)重要性等的判斷,再分配使用補償資金,確保資金用在刀刃上。

        靳樂山說,“資金統(tǒng)籌使用,效益也要統(tǒng)籌評估?!彪m然目前的生態(tài)補償制度有績效評估的設計,但都是補償部門自己評估,沒有獨立的第三方評估,評估方法及其結果的客觀性有待證實。

        配合綜合生態(tài)補償,其研究團隊正在探索基于生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值的生態(tài)補償績效評估機制,以期既能衡量一個地方生態(tài)環(huán)境的改善情況,還可以評估各類生態(tài)補償?shù)木C合效益。

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