內容提要 自2011年開始的草原生態(tài)保護補助獎勵政策已經(jīng)在全國13個省(區(qū))實施5年，基于生態(tài)補償?shù)乃悸?，這一政策試圖通過給牧民發(fā)放補貼，鼓勵他們減少牲畜數(shù)量甚至放棄牧業(yè)，恢復退化草原，鞏固北方草原的生態(tài)屏障功能。經(jīng)過幾年的實施，我們發(fā)現(xiàn)在一些地方，該政策的實施結果與預期背道而馳：牲畜不降反增，草原繼續(xù)退化。究其原因，這不僅僅是因為該政策實施缺乏監(jiān)督，也是源于沒有弄清生態(tài)系統(tǒng)服務的提供者到底是誰，即這些服務到底是在什么尺度上提供的。本文以內蒙古錫林郭勒盟太仆寺旗G蘇木為例，結合當?shù)夭菰褂煤凸芾憩F(xiàn)狀，指出草原生態(tài)補償項目需要考慮是在村莊集體還是牧戶個體的尺度上給予補償，G蘇木的草場共用機制決定了村莊集體才是生態(tài)系統(tǒng)服務的提供者，在這樣的條件下，給牧民個體發(fā)補貼的“一刀切”政策最終將導致公地悲劇的產(chǎn)生?；诖?，本文提出草原生態(tài)補償應針對村莊集體，即把當?shù)卣麄€社會生態(tài)系統(tǒng)看作一個整體，應以促進系統(tǒng)和諧運行為目標，而不是擾亂這個系統(tǒng)的組織結構。

問題的提出

為加強草原生態(tài)保護，從2011年開始，國家每年撥付一百多億元專項資金，在內蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肅、寧夏和云南等8個主要草原牧區(qū)省(自治區(qū))和新疆生產(chǎn)建設兵團，全面實施草原生態(tài)保護補助獎勵政策(以下簡稱“草原生態(tài)補獎政策”)。自2012年，草原補獎政策實施范圍又擴大到山西、河北、黑龍江、遼寧、吉林等5省和黑龍江農(nóng)墾總局的36個牧區(qū)半牧區(qū)縣，全國13省(區(qū))所有268個牧區(qū)半牧區(qū)縣全部納入政策實施范圍。該政策措施主要包括：(1)對生存環(huán)境非常惡劣、草場嚴重退化、不宜放牧的草原，實行禁牧封育，中央財政按照6元/畝/年的測算標準對牧民給予補助，初步確定五年為一個補助周期；(2)對禁牧區(qū)域以外的可利用草原，在核定合理載畜量的基礎上，中央財政對未超載的牧民按照1.5元/畝/年的測算標準給予草畜平衡獎勵；(3)給予牧民生產(chǎn)性補貼，包括畜牧良種補貼、牧草良種補貼(10元/畝/年)和每戶牧民500元/年的生產(chǎn)資料綜合補貼。這一政策試圖通過政府補貼的方式，對那些為草原保護做出貢獻的牧民提供補償。

2016年，經(jīng)國務院批準，“十三五”期間，國家將繼續(xù)在這13個省(自治區(qū))啟動實施新一輪草原生態(tài)補獎政策。這是中央統(tǒng)籌我國經(jīng)濟社會發(fā)展全局做出的重大決策；是深入貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”理念，促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的具體體現(xiàn)；也是加快草原保護，建設生態(tài)文明的重要舉措。與第一輪草原生態(tài)補獎政策相比，這一輪政策主要有三方面改進：一是實施范圍又增加了河北省五縣以構建和強化京津冀一體化發(fā)展的生態(tài)安全屏障；二是補貼標準提高，禁牧補助從原來的每年每畝6元增加到每年每畝7.5元；草畜平衡獎勵從原來的每年每畝1.5元增加到每年每畝2.5元，生產(chǎn)性補貼取消；三是劃分兩類地區(qū)實施不同政策，在8省區(qū)實施禁牧補助、草畜平衡獎勵和績效評價獎勵；在5省實施“一攬子”政策和績效評價獎勵。

草原生態(tài)補獎政策是新中國成立以來在我國草原牧區(qū)實施的投入規(guī)模最大、覆蓋面最廣、補貼金額最多的一項生態(tài)補償政策。它承認草原牧區(qū)的牧民擁有正當權利，因為他們的行為保護了付費者所定義的生態(tài)系統(tǒng)服務功能，因此要給予他們補償(Swallow等，2009)。但是，五年多的執(zhí)行效果顯示，草原生態(tài)補獎政策沒有避免目前生態(tài)補償項目的通病，即生態(tài)保護者的權益和經(jīng)濟利益得不到保障，生態(tài)破壞和生態(tài)服務功能持續(xù)退化的問題還沒有得到有效遏制(戴其文，趙雪雁，2010；馬愛慧等，2011)。具體體現(xiàn)在牧民落實草原保護政策尤其是實施禁牧的積極性不高、補償額度遠低于牧民損失、牧民就業(yè)渠道有待拓寬、草原管護員工資偏低以及草原執(zhí)法監(jiān)管工作水平有待強化等問題(內蒙古自治區(qū)草原監(jiān)督管理局，2014；額爾敦烏日圖，花蕊，2013；哈斯、周娜，2012)。在這些問題中，最根本的就是政策實施效果與當初政策設計的邏輯完全背道而馳，草原生態(tài)補獎政策本意是想通過給牧民發(fā)放補貼，鼓勵牧民減少牲畜，但根據(jù)我們的調查，一些地方的牲畜不降反增，草原繼續(xù)退化。為何牧民拿到補貼卻反而增加牲畜數(shù)量？這種激勵是如何形成的？草原生態(tài)補償如何實現(xiàn)生態(tài)保護的目標？這就是本文試圖解答的問題。

生態(tài)補償與生態(tài)系統(tǒng)服務的提供者

要回答以上問題，先要明確生態(tài)補償及相關的生態(tài)系統(tǒng)服務的概念。生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，運用政府和市場手段，調節(jié)生態(tài)保護利益相關者之間利益關系的公共制度(李文華，劉某承，2010)。生態(tài)補償項目是一種自愿交易，即一種定義明確的生態(tài)系統(tǒng)服務被一個以上的服務使用者從至少一個服務提供者手里“購買”，而該生態(tài)系統(tǒng)服務也只有提供者才能真正保證其供應(Wunder，2005)。因此，準確找到生態(tài)系統(tǒng)服務的提供者是生態(tài)補償項目成功實施的重要環(huán)節(jié)。

生態(tài)系統(tǒng)服務這一概念最早出現(xiàn)于1970年代末，Westman(1977)警告世人：生態(tài)系統(tǒng)如果由于人類活動而退化，那么這些生態(tài)系統(tǒng)為社會提供的極其多樣且重要的利益也隨之消失，其恢復是非常困難且成本高昂的。這樣一個簡單化的隱喻詞開始吸引公眾的注意力，逐漸成為一個科學名詞(Norgaard，2010)。2005年，來自95個國家的1300多位學者在千年生態(tài)系統(tǒng)評估(Millennium Ecosystem Assessment,MEA)中將生態(tài)系統(tǒng)服務劃分為四種：(1)供給服務(如食品、薪柴、飲用水、魚)；(2)調節(jié)服務(如氣候調節(jié)、洪水控制、水質調節(jié))；(3)文化服務(如審美和娛樂價值、精神滋養(yǎng))；(4)支持服務(如碳循環(huán)、土壤形成)(MEA，2005)。

如果仔細考慮生態(tài)系統(tǒng)服務的最簡單且最普遍使用的概念：人們從生態(tài)系統(tǒng)中得到的利益(MEA，2005)，這里有一個潛在的判斷就是生態(tài)系統(tǒng)服務的提供者是自然，人類只是受益者，這也是生態(tài)系統(tǒng)服務概念最初產(chǎn)生時人們的基本判斷(Costanza et al.，1998)。但與此同時，也有一批學者提出人類通過其對于生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生正面影響的活動也為生態(tài)系統(tǒng)服務的提供發(fā)揮著重要作用，這主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中，例如牲畜放牧對于草原生物多樣性的保護，農(nóng)業(yè)土地利用對于農(nóng)業(yè)景觀美學價值的保護等(Engel et al.,2008;FAO,2007)。事實上，這一論斷，即人類與自然共同提供生態(tài)系統(tǒng)服務，也就成為生態(tài)補償項目的立論依據(jù)?！罢l受益，誰補償”(Beneficiary Pays Principle，BPP)和“誰提供，誰受償”(Provider Gets Principle，PGP)是生態(tài)補償?shù)膬蓚€主要原則。“誰受益，誰補償”就是要求生態(tài)系統(tǒng)服務的受益者給提供者補償，但由于生態(tài)系統(tǒng)服務交易存在信息不對稱問題，會削弱交易雙方的談判能力，因此在這一原則下，生態(tài)系統(tǒng)服務交易雙方的自愿程度不高。Engel(2008)將生態(tài)系統(tǒng)服務的購買主體從實際受益者擴大到包括政府和國際組織的第三方，也就為第二個原則提供了依據(jù)。事實上，OECD國家早已普遍使用“誰提供，誰受償”原則，基于這一原則，政府確認一個“適合”水平的農(nóng)村公共物品提供者，然后根據(jù)提供服務的邊際機會成本將公共資金發(fā)給這些提供者(Hanley et al.,1998)。

這個概念中提到的“適合”水平的農(nóng)村公共物品提供者，強調了我們不僅要搞清生態(tài)系統(tǒng)服務的提供者是誰，更要明確這些提供者是在什么尺度上提供著這些服務，因為生態(tài)系統(tǒng)服務類型是多樣的，不同類型的服務，其提供者的構成也是不同的。如上所述，生態(tài)系統(tǒng)服務可能包含私人物品(有競爭性和排他性，如林木)、俱樂部產(chǎn)品(無競爭性但有排他性，如保護區(qū)的美景)、公共池塘資源(有競爭性但無排他性，如公共牧場)或者公共物品(無競爭性也無排他性，如氣候調節(jié)或害蟲控制)(Barnaud & Antona,2014)。例如林木的提供者可以是農(nóng)戶個體或者林場，保護區(qū)美景的提供就需要當?shù)厣鐓^(qū)與保護區(qū)管理者共同努力，氣候調節(jié)則是更大尺度上不同利益相關者的協(xié)調合作。事實上，許多生態(tài)系統(tǒng)服務是在景觀的尺度上被提供的，其供給需要在整個景觀尺度上通過合作來管理農(nóng)民，而不是將農(nóng)民當作一個個獨立的個體來管理(Goldman et al.,2007;Stallman,2011)。如果生態(tài)補償項目所購買的生態(tài)系統(tǒng)服務是在景觀尺度上，而補償發(fā)放是給農(nóng)民或牧民個體，這種尺度上的不匹配必會出現(xiàn)問題，最終影響生態(tài)補償項目的實施效果。

本文以內蒙古錫林郭勒盟太仆寺旗的一個牧業(yè)蘇木為例，結合當?shù)夭菰褂煤凸芾憩F(xiàn)狀，提出草原生態(tài)補償項目需要考慮草原生態(tài)系統(tǒng)服務的提供者是村莊集體還是牧戶個體，只有準確認識提供者是在什么尺度上提供生態(tài)系統(tǒng)服務，才能保證生態(tài)補償達到預期目標?；诖?，文章從三個方面具體論述，首先討論G蘇木草原生態(tài)補獎政策的實施及其問題；其次解釋G蘇木的草場共用機制如何引發(fā)公地悲劇的產(chǎn)生，最終導致草原生態(tài)補獎政策的失敗；最后基于尺度問題討論草原生態(tài)補償?shù)降讘撗a給誰。

G蘇木草原生態(tài)補獎政策的實施及其主要問題

錫林郭勒草原是中國境內最有代表性的草原之一，也是歐亞大陸草原亞洲東部草原亞區(qū)保存比較完整的原生草原部分。位于錫林郭勒盟最南端的太仆寺旗，與河北省交界，距北京350公里，是一個半農(nóng)半牧區(qū)。G蘇木是該旗的牧業(yè)蘇木，位于西南部，其西北部和東部分別與河北兩縣為鄰。G蘇木總面積850平方公里，轄19個嘎查，其中蒙古族約占總人口數(shù)的71%。畜牧業(yè)是G蘇木最主要的收入來源，全蘇木草場面積117萬畝，其中可利用草場面積106萬畝，占總面積的92%。自2011年起，內蒙古錫林郭勒盟太仆寺旗實施草原生態(tài)補獎政策。2011年開始，G蘇木共有106萬畝草場實施生態(tài)保護，其中實施禁牧面積52萬畝，涉及9個嘎查，681戶1692人，草場禁牧補貼資金507.6萬元，禁牧區(qū)要求每戶牲畜數(shù)量不超過25個羊單位，補助標準為3000元/人/年；實施草畜平衡54萬畝，涉及11個嘎查，669戶1603人，草畜平衡補貼資金92.32萬元，草畜平衡標準為13畝/羊單位①，獎勵標準為1.71元/畝。此外，牧草良種補貼面積39萬畝，牧民生產(chǎn)資料補助1300戶。

本文選取G蘇木的三個嘎查進行案例調研，包括兩個禁牧區(qū)嘎查和一個草畜平衡區(qū)嘎查。由于實施禁牧比草畜平衡對牧戶生產(chǎn)生活影響更大，所以在調研中多選擇一個禁牧嘎查。每個嘎查選擇約20個牧戶，占各嘎查牧戶總數(shù)的近三分之一。在選取牧戶時，盡量覆蓋不同經(jīng)濟水平。根據(jù)牲畜數(shù)量，將牧戶分為無畜戶、少畜戶、中等戶和富裕戶，劃分標準是基礎母畜數(shù)量折算成羊單位：0-200個羊單位的為少畜戶；200-500個羊單位的為中等戶；500個羊單位以上則為富裕戶。最后禁牧區(qū)兩個嘎查成功訪問調查20個牧戶；草原平衡區(qū)的嘎查成功訪問21個牧戶，在了解牧戶基本情況、牲畜數(shù)量及歷史變化、2014年家庭收入支出、牧戶貸款情況等，還根據(jù)調查表信息展開有價值的連續(xù)追問，并且對村里的一些關鍵人物進行重點訪談。

經(jīng)過調查，我們發(fā)現(xiàn)草原生態(tài)補獎政策不但沒有實現(xiàn)減畜目標，牲畜數(shù)量反而還有增加?！跺a林郭勒盟2011年草原生態(tài)保護補助獎勵機制實施方案》規(guī)定禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)減畜工作分三年完成，第一年完成減畜40%，第二、三年各完成30%，2013年底前實現(xiàn)減畜目標。但G蘇木的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示其牲畜數(shù)量并沒有如期下降，反而還有增加：從2010年的69402個羊單位增加到2013年的72215個羊單位。牧戶調研也印證了這一增長趨勢，21個草畜平衡戶中，只有7戶在2011年遵守減畜規(guī)定，比常年多出售牲畜。有10戶牧民的牲畜數(shù)量在2015年達到其家庭歷史最高峰，尤其是富裕戶和中等戶，多數(shù)都是2015年牲畜最多。其中有4戶是2009年到2010年牲畜最少，到2015年變?yōu)樽疃?，說明其牲畜增長就集中在草原補獎機制實施的這幾年時間，這樣的結果完全與政策目標相反。在40個禁牧戶中，只有6戶在2011年遵守減畜規(guī)定，比常年多出售牲畜；只有3戶達到了禁牧所規(guī)定的每戶不超過25個羊單位的標準；有17戶的牲畜數(shù)量在2015年反而達到其家庭歷史最高峰。

G蘇木的草場共用機制和公地悲劇的形成

雖然內蒙古自1980年代初就開始實施畜草雙承包責任制，在1996年又開始第二輪承包，將草場承包落實到戶，但G蘇木一直保持著放牧場共用的制度。圖1就是G蘇木每個嘎查草場利用的一般模式，嘎查內牧民集中居住，草場分為打草場和放牧場，嘎查里還有一些水源地，如小湖泊或河流，水源地附近有飼料地，每戶約有10到30畝不等。嘎查間的邊界有些是自然邊界，有些則安裝了網(wǎng)圍欄。例如一個抽樣嘎查與其東邊相鄰嘎查的邊界，北部是一個小湖泊，南邊是敖包山，從而形成天然的邊界；西邊與農(nóng)區(qū)相鄰，嘎查的打草場正好在西邊，打草場用圍欄圍封，一方面保護了打草場，同時也形成了與西邊農(nóng)區(qū)的分界線。每個嘎查的打草場都已統(tǒng)一安裝了網(wǎng)圍欄，并且劃分到戶，戶與戶之間沒有圍欄。嘎查安排專人看護打草場圍欄，例如一個抽樣嘎查的打草場分兩塊，1萬畝的一塊由2人負責，1.4萬畝的一塊由4人看護。放牧場沒有劃分到戶，一直保持著共用，但多數(shù)牧戶在房屋附近圍幾十畝的一塊接羔地，便于春季接羔使用。

放牧場保持共用的原因很簡單，就是戶均草場面積太小。從抽樣的61戶牧民的草場面積來看，戶均放牧場是1040畝。如果劃分到戶，用圍欄圍成小方格，牲畜在圍欄內來回采食，其踩踏影響要比大范圍自由采食的踩踏影響嚴重好多倍。用牧民的話說，沒吃完也先踩完了。因此，在兩輪草場承包過后，G蘇木的放牧場仍保持共同使用。從牲畜放牧方式來看，牧戶統(tǒng)一雇用羊倌放羊，一個嘎查約有四到五群羊，每群羊約四到五百只，由十幾戶的小羊群組成，羊倌工資按照羊的數(shù)量和放牧時間分攤。馬和牛則是牧戶自己管理，因為牛和馬的放牧不用人跟著，尤其是牛。

圖1 G蘇木每個嘎查的草場利用示意圖

在草原生態(tài)補獎政策實施之前，牲畜數(shù)量有其內在的控制機制，這源于三方面因素，一是自然災害損失，2000年以后多發(fā)的旱災和雪災，是牲畜死亡的最大原因。這一過程中，牧民不但把多年儲蓄消耗殆盡，而且還開始借款買草。二是牧民需要出售牲畜滿足其現(xiàn)金需求，牧民每年秋天必須出售適當數(shù)量的牲畜才能滿足其生活、教育和看病等需求。三是對外場②的限制，對于少畜戶來說，他們沒有其他收入來源，即使牲畜數(shù)量很少，也只能依靠牧業(yè)，因此極少有少畜戶出租草場離開牧業(yè)，這樣村外的人很難在這里租到草場。雖然村內確實存在草場使用不公平，即“大戶吃小戶”的現(xiàn)象，但鑒于大戶數(shù)量較少且增畜能力有限，牲畜數(shù)量基本保持穩(wěn)定，甚至在20世紀頭十年間還有下降，G蘇木的牲畜總量1999年有114835個羊單位，2010年為69402個羊單位，下降達40%。

自2011年草原生態(tài)補獎政策實施之后，這種牲畜數(shù)量控制機制完全被破壞，公地悲劇隨之產(chǎn)生。首先是外場失去控制。無畜戶和少畜戶牲畜數(shù)量少，很容易達到草原生態(tài)補獎政策的減畜標準，他們不必為草原生態(tài)補獎政策執(zhí)行付出任何代價，就能得到補貼，因此對這一政策非常歡迎，現(xiàn)在比以前收入高，生活有一定保障。因此，他們離開草原，遷到城鎮(zhèn)，靠打零工和補貼維生。在監(jiān)管不力的條件下，一些無畜戶還將草場租給外來戶，造成對草場的過度利用。例如，一個抽樣嘎查的包村干部一戶一戶清點牲畜時，發(fā)現(xiàn)外來畜已經(jīng)占其嘎查牲畜總量的十分之一，這些草場租用戶多來自周邊農(nóng)區(qū)。這樣，在整個社區(qū)也形成草場保護的負面激勵，正如一些牧民所說：“真要是公平，我們也愿意減畜，現(xiàn)在外地畜比本地畜都多，沒人管”。其次是中等戶和富裕戶增加牲畜的能力大大增強。草原生態(tài)補獎政策發(fā)放的現(xiàn)金補貼，可以補貼家用，可以買草料，也可以給還貸提供保障，所有這些都促使有畜戶減少牲畜出售，增加牲畜數(shù)量。每個牧戶增加牲畜帶來的收入是自己享有，而由此造成的草場過度利用的成本卻由全社區(qū)甚至更大范圍的人群承擔，公地悲劇發(fā)生。一些牧民已經(jīng)認識到這個問題，“貸款也得買畜增加牲畜數(shù)量，不講理了，不顧后果”，但卻無能為力。從抽樣的40個禁牧戶來看，戶均貸款數(shù)量從2010年的1.8萬元增加到2015年的6.5萬元，而且這些增加的貢獻主要來自中等戶和富裕戶(表1)。

表1 不同類型牧戶的戶均貸款數(shù)量增加情況 (單位：萬元)

基于尺度問題探討草原生態(tài)補償應補給誰

從以上分析可以看到，一直以來G蘇木各嘎查的牲畜數(shù)量控制事實上是由一個草—畜—人構成的社會生態(tài)系統(tǒng)完成的，而不是單純由牧民個人決定的。也就是說，草原保護及其生態(tài)屏障功能是由整個系統(tǒng)而不是牧民個體提供的。但是，草原生態(tài)補獎政策卻把生態(tài)補償資金發(fā)放給牧民個體，通過“一卡通”或“一折通”將補獎資金及時足額發(fā)放給牧民，并在卡折中明確政策項目名稱。正是這種尺度上的不匹配，擾亂了原有的系統(tǒng)運行機制，牲畜數(shù)量無法控制，公地悲劇隨之產(chǎn)生，最終導致草原生態(tài)補獎政策不但達不到減畜的預期目標，反而刺激牲畜大量增加。由此可見，問題的根源就在于對管理尺度的把握有失準確。

討論尺度問題，首先要搞清社會生態(tài)系統(tǒng)的概念。社會生態(tài)系統(tǒng)(Social-Ecological System)是指由一個或多個生態(tài)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)相互影響、相互關聯(lián)組成的復合系統(tǒng)，其中，“生態(tài)系統(tǒng)”由相互依賴的生物體或生物單元構成，“社會系統(tǒng)”暗含著人與人之間通過合作而形成的相互依存關系(王羊等，2012)。G蘇木的生態(tài)系統(tǒng)就是由草原生態(tài)系統(tǒng)以及依賴于此的牲畜放牧系統(tǒng)組成的，而社會系統(tǒng)就是牧區(qū)社會，牧民通過管理牲畜放牧系統(tǒng)對草原生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生間接影響。在社會生態(tài)系統(tǒng)的管理中，尺度(scale)非常重要，因為不同的過程發(fā)生在不同的尺度上(Wilbanks & Kates,1999)。生態(tài)系統(tǒng)的尺度是指格局或過程的時間和空間維度；社會系統(tǒng)的尺度則是指制度控制對資源獲得和管理責任的時間和空間維度。因為社會經(jīng)濟和生態(tài)是相互耦合的，關注單一維度不可能解決可持續(xù)性的問題，因此匹配性就是探討這兩個方面如何相互影響和相互依賴(Cumming et al.,2006)。

如前所述，草原生態(tài)補獎政策實施前，G蘇木各嘎查的草場使用是共用的，其管理也是以小組為單位集體安排，此時的管理尺度是以嘎查為單位，這與嘎查生態(tài)系統(tǒng)服務提供的尺度也是相互匹配的。草原生態(tài)補獎政策的實施改變了社會系統(tǒng)的管理尺度，這主要體現(xiàn)在給牧戶補償這一行為放大了牧戶的個體決策權，弱化了整個嘎查的集體決策權，從而導致管理尺度與生態(tài)系統(tǒng)服務提供的尺度不再匹配。首先是少畜戶和無畜戶可以不再依賴于放牧，他們可以選擇繼續(xù)放牧，更可以離開牧業(yè)、出租草場和遷入城鎮(zhèn)，原有的一個通過合作形成的相互依存的“社會系統(tǒng)”破碎化了。其次是外來戶的涌入引發(fā)了公地悲劇，中等戶和富裕戶對草場使用出現(xiàn)逐底競爭，大家不顧草場過度利用的后果，即使貸款也要盡可能增加牲畜數(shù)量，草—畜系統(tǒng)原有的制約平衡關系遭到破壞。由此可以看到，草原社會生態(tài)系統(tǒng)管理的尺度直接影響著牧民的放牧決策行為，正是由于草原生態(tài)補獎政策的實施改變了G蘇木草場管理的尺度，才導致了該政策實施結果與預期背道而馳的結果。

基于以上分析，我們看到：草原生態(tài)補獎政策本意是想通過給牧民發(fā)放補貼，鼓勵他們減少牲畜數(shù)量甚至放棄牧業(yè)，恢復退化草原，鞏固北方草原的生態(tài)屏障功能。但該政策并沒有考慮到“誰提供，誰受償”原則中生態(tài)系統(tǒng)服務提供者的“適合”水平，誤以為生態(tài)屏障這種生態(tài)系統(tǒng)服務的提供者就是牧民個體，將補貼直接發(fā)放給牧戶，從而導致牲畜不降反增的后果。事實上，生態(tài)屏障功能的保障是由草—畜—人三者構成的草原社會生態(tài)系統(tǒng)提供的，從范圍來看，至少是牧戶小組甚至更大的嘎查或蘇木把這個系統(tǒng)維護好，它才能提供其它多種服務，包括獨立生產(chǎn)(防災、保畜)，種植草樹、建修房舍，普及草原、育種、獸醫(yī)科技與牲畜科學統(tǒng)計管理，以及在商貿、醫(yī)藥、文教、通信、扶貧、治安中的互助作用，分工修房、蓋圈等基建工程和草原改良，草料種植、收割、運儲、加工，甚至牲畜統(tǒng)計、草原測量、甚至安置待業(yè)青年和扶貧濟窮(楊廷瑞，2015)。

正是由于草原生態(tài)補獎政策錯誤地判斷了草原社會生態(tài)系統(tǒng)的管理尺度，誤以為調整牧民個體的放牧行為就可以達到減畜目的，忽略了牧民之間通過合作形成的相互依存關系，以及牧民整體與畜—草系統(tǒng)的相互作用機制，最終導致政府花了大量資金想減少牲畜，但實際效果卻是牲畜不降反升，草原繼續(xù)退化。基于這一判斷，我們也可以預測新一輪的草原生態(tài)補獎政策提高補貼標準：禁牧補助從原來的每年每畝6元增加到每年每畝7.5元，草畜平衡獎勵從原來的每年每畝1.5元增加到每年每畝2.5元，其結果必定會進一步導致牲畜增加。因此，我們提出草原生態(tài)補償應針對村莊集體，即把當?shù)卣麄€社會生態(tài)系統(tǒng)看作一個整體，應以促進系統(tǒng)和諧運行為目標，而不是擾亂這個系統(tǒng)的組織結構。

因此，草原生態(tài)補獎政策應該劃撥一部分資金，鼓勵牧民間的集體行動。因為社會生態(tài)系統(tǒng)管理的集體行動能夠很好地替代市場和政府管理(Ostrom，1990)。也就是說，草原生態(tài)補償不僅僅是針對牧民個體，在集體層面也要有補償措施，而且后者可能越來越會成為主要補償對象。這樣就要求在該政策實施之前，對各嘎查草場使用和管理現(xiàn)狀以及牲畜數(shù)量的控制機制進行詳細評估。如果是像G蘇木這樣一直合作利用草場的地區(qū)，草原生態(tài)補償資金應考慮如何保護和鼓勵這種合作，在改善牧民生活水平的同時，維持原有的牲畜控制機制。如果是草場徹底分配到戶，嘎查里沒有任何集體行動，那給牧民個體發(fā)放補償資金的同時，要加強牧戶間的相互監(jiān)督機制，然后再根據(jù)具體條件鼓勵牧民間的相互合作，建立有效的牲畜控制機制。此外，需要進一步研究生態(tài)系統(tǒng)服務管理中集體行動的潛力或社會生態(tài)系統(tǒng)治理的等級框架，從而為生態(tài)補償政策改進提出更有效的建議。

①羊單位是指綿羊單位，為了去除牲畜種類結構的影響，更準確的體現(xiàn)牲畜數(shù)量，根據(jù)牲畜食草量將大畜(牛和馬)折合為綿羊計算，本文將牛折成5個羊單位，馬折成6個羊單位。

②出租草場給村外人被稱為外場。