張海峰

摘要：“全面二孩”政策實施后我國大多數(shù)女性都可以生育兩個孩子。然而，對于有年幼孩子的母親來說，如果沒有兒童照料的相應(yīng)支持，平衡生育、家庭照料及參與市場勞動時有困難。我國兒童照料市場狀況呈現(xiàn)出以下特征：公立兒童照料市場供給不足，城鄉(xiāng)地區(qū)差異顯著；私立兒童照料市場發(fā)展良莠不齊，照料質(zhì)量有待提高；0—3歲兒童主要依賴非正式照料安排，公共日常照料配備基本處于缺位狀態(tài)，私立兒童照料市場不受重視且存在明顯區(qū)域差異。通過分析、借鑒國外發(fā)達國家提高兒童照料可及性的政策與實踐經(jīng)驗，認為增加對兒童照料的公共財政支持；建立家庭友好的工作政策，加強勞動力市場管制；注重文化的力量，增進男女平等觀念建立，可以創(chuàng)造一種社會環(huán)境，在此環(huán)境中婦女參與市場勞動和生育是可以兼容的。

關(guān)鍵詞：兒童照料可及性；生育；婦女勞動供給；國際經(jīng)驗

中圖分類號：C92-05文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1000-4149（2018）03-0013-12

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2018.03.002

Abstract：Couples in China can have two children after comprehensive twochild policy.However， it is more difficult the mothers with young children to balance family care and her career if there is no corresponding support of childcare.Childcare in China presents the following characteristics： public childcare assistant is no enough， and there exists significant differences between urban and rural. The development of the private childcare is uneven and the quality of childcare need to be improved. The care of the children younger than 3 years old relies on the informal care arrangements， the public daycare supply is in the absence while the private childcare market exists obvious regional difference. Analyzing and drawing lessons from policies and practice experiences of childcare in the developed countries，the paper argues that the situation could be improved by increasing public financial support， establishing familyfriendly policy， strengthening the labor market regulation. Paying attention to the power of culture， and promoting the concept of equality between men and women could help women balance their participation in labour market and fertility preference.

Keywords：childcare accessibility；fertility；female labour supply；international experiences

一、引言

自我國20世紀(jì)80年代嚴格實施計劃生育政策以來，到目前人口環(huán)境已發(fā)生顯著變化。但生育水平長期走低，總和生育率從1950年的6.11下降到2015年的1.05，已長期低于2.1的人口替代水平；潛在勞動人口數(shù)急劇減少，老齡化加速推進，0—14歲年齡人口占總?cè)丝诒壤龔?953年的38.28%下降到2015年的16.5%，65歲及以上人口占總?cè)丝诒壤齽t從4.41%上升到10.5%；核心家庭的增多，加重了家庭養(yǎng)老負擔(dān)并弱化了其抗風(fēng)險能力，老年撫養(yǎng)比從1982年的7.98%上升到2015年的14.3%，少兒撫養(yǎng)比則從54.6%下降到22.6%；適齡勞動人口在2012年開始下降，人口紅利的消失、未來勞動力的短缺，將誘發(fā)勞動和工資成本的上升，進一步加重傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付制社會保障體系的沉重負擔(dān)。女性既是家庭活動的主要維護者，同時也是經(jīng)濟收入的主要創(chuàng)造者。20世紀(jì)80年代以來的工業(yè)經(jīng)濟向服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)化與升級對勞動力市場和家庭生活產(chǎn)生了重要影響。女性總體勞動參與水平的下降以及她們相對于男性勞動參與率的更快速下降還有就業(yè)模式的變化，已經(jīng)引起了勞動就業(yè)部門及學(xué)者們的廣泛關(guān)注。開發(fā)與利用女性勞動力資源，是在人口迅速老齡化的情況下，最大化利用人口結(jié)構(gòu)的尚存優(yōu)勢，規(guī)避日益呈現(xiàn)的人口結(jié)構(gòu)矛盾的迫切要求。

在國家哲學(xué)或意識形態(tài)方面目前沒有觀點主張婦女回歸家庭是一種趨勢，相反女性參與市場勞動、積極追求經(jīng)濟獨立已經(jīng)成為其確立社會身份的重要構(gòu)成要件?，F(xiàn)實中由于家庭勞動參與男女之間持久的不對等，女性往往在期望做母親和實現(xiàn)職業(yè)抱負之間抉擇困難。當(dāng)她們進行職業(yè)生涯投資獲取自己工作和職業(yè)進步時，更面臨著是自己或是他人照料兒童的進退兩難困境。2015年10月我國繼2013年“單獨二孩”政策后又出臺了“全面二孩”政策，這是國家人口發(fā)展戰(zhàn)略的總體形勢要求，這必將關(guān)系到婦女及其家庭的需求和利益調(diào)整。生育模式向二孩轉(zhuǎn)變將增加婦女的兒童照料和家務(wù)勞動負擔(dān)，進而可能會對其就業(yè)和職業(yè)發(fā)展產(chǎn)生較大的甚至是負面影響[1]。《2011中國家庭幸福感熱點問題調(diào)查報告》稱，嬰兒托管服務(wù)已成為家庭最大的需求[2]?？梢妰和樟峡杉靶詥栴}越來越多地引起公眾的注意，同時圍繞生育和工作女性之間的動態(tài)協(xié)調(diào)事務(wù)亦已成為目前我國公共政策中非常重要的關(guān)注點。如果婦女工作—家庭兼容性問題不解決，婦女生育意愿不釋放，“全面二孩”政策是否如“單獨二孩”政策一樣遇冷？本文試圖關(guān)注兒童照料可及性在減少女性工作與家庭沖突之間的作用，從制度安排角度來闡述如何促進女性勞動供給和總體生育水平提高。

二、 理論基礎(chǔ)及相關(guān)文獻述評

1.理論基礎(chǔ)

兒童照料包括三個維度：成本（cost）、質(zhì)量（quality）及可及性（availability）。成本是家庭為照料孩子在每個單位時間里支付的貨幣量。一般理解為父母將孩子送到兒童照料機構(gòu)或雇用保姆而非自己親自照料所產(chǎn)生的成本，即父母向兒童照料機構(gòu)和保姆支付的費用。家庭在該維度上的滿足程度一般用兒童照料可支付性（childcare affordability）來衡量。質(zhì)量較難定義，既有從師生比結(jié)構(gòu)度量的，也有從合適兒童激勵發(fā)展水平來定義的?？杉靶詣t是衡量家庭能獲得所需要兒童照料服務(wù)的程度。從外延上看，它有廣義和狹義之分。狹義上的可及性不僅包括非父母照料的供給性、地理位置的便利性，而且包括滿足適齡年齡段和日常時間要求學(xué)位的可獲得性。廣義上的可及性與不可及性相對，即要能滿足兒童照料服務(wù)的需求。在家庭需要兒童照料幫助卻得不到時，則就產(chǎn)生了不可及性。從這個意義上來說，可及性能被擴展到兒童照料的其他兩個維度，即如果它實際上存在但是使用時質(zhì)量太低或成本太高，那么照料也是被認為是不可及的。本文所指的兒童照料可及性是廣義的。

社會學(xué)家關(guān)注母親與工人角色的不一致或不兼容性[3-4]?，F(xiàn)在除了少數(shù)單位外，勞動力市場的工作職責(zé)和工作環(huán)境都不允許員工在日常工作中把兒童帶在身邊，彈性工作時間、兼職和輪班工作則可以緩解這種不兼容性。有年幼孩子的母親離家工作通常來說需要兒童照料幫助，當(dāng)母親工作時使用兒童照料幫助，將會大大降低工人/母親角色的不兼容。隨著兒童照料服務(wù)越來越可及、價格實惠、可接受，女性人力資本及工作機會的增加使得限制生育的影響將會降低。經(jīng)濟學(xué)家強調(diào)家庭對孩子照料的需求既可能從照料服務(wù)的家庭生產(chǎn)又可以從市場生產(chǎn)中得到滿足[5]。因此提高兒童照料可及性可能是方便婦女安排兒童照料并參與市場勞動的重要決定因素。瓊斯（Jones）等人的生育選擇模型指出，孩子提供直接效用福利，婦女在工作和孩子養(yǎng)育上分配時間，并根據(jù)家庭預(yù)算約束來最大化自身效用，孩子的成本包括貨幣和時間成本。家庭政策可通過減少貨幣（增加每個孩子的直接轉(zhuǎn)移支付）或間接通過減少女性的照料時間（提供公共兒童照料）來減少孩子的成本[6]。因此，減少孩子貨幣和時間成本的家庭政策可以增加生育率。

2.相關(guān)文獻述評

國外已有大量針對兒童照料對女性生育和勞動供給影響的理論與經(jīng)驗研究，如斯托爾岑貝格和韋特

（Stolzenberg and Waite）、弗洛格（Floge）、布勃和麥卡特尼（Bub and Mccartney）、赫伯斯特和帕勞（Herbst and Barnow）發(fā)現(xiàn)兒童照料可及性對婦女勞動參與有正的積極影響[7-10]。普雷瑟和鮑爾溫（Presser and Baldwin）認為女性由于受到兒童照料的限制，會傾向于減少她們的生育[11]。拜桑（Baizan）、蘭福斯（Rindfuss）等認為增加兒童照料服務(wù)的覆蓋面對提高生育是有效的[12-13]。戴爾·布卡 （Del Boca）、漢斯和達尼埃（Hans and Daniela）則認為如果政府對所有年齡段孩子的兒童照料設(shè)施進行投資，原則上可以增加生育率和女性就業(yè)率[14-15]。我國關(guān)于兒童照料對生育和女性勞動供給的影響文獻相對較少，杜鳳蓮研究了幼兒照料體制轉(zhuǎn)變對不同性別勞動者供給行為的影響，發(fā)現(xiàn)提高幼兒教育的可獲得性，有利于促進女性特別是低收入女性群體勞動參與率的提高[16]。杜鳳蓮和董曉媛利用1991—2004年CHNS數(shù)據(jù)分析得出幼兒照顧服務(wù)的可獲得性對已婚女性勞動力參與率有顯著的影響[17]

。就兒童照料可及性而言，將其置于平衡女性生育和勞動供給的分析框架內(nèi)的研究文獻幾近空白。本文關(guān)注正式或非正式兒童照料安排對母親勞動參與和生育的影響，通過對我國兒童照料可及性相關(guān)狀況的梳理，借鑒發(fā)達國家提高兒童照料可及性的相關(guān)經(jīng)驗，試圖為提高我國生育率和婦女勞動參與率的政策制定與完善提供啟示。

三、我國兒童照料市場可及性發(fā)展?fàn)顩r

我國的兒童照料是家庭和教育政策的一部分。計劃經(jīng)濟時期，公共托兒系統(tǒng)通過提供低收費服務(wù)擔(dān)負了兒童照料的重任，這個時期女職工的職業(yè)生涯與男職工基本相同，產(chǎn)假短暫、工資照發(fā)、就業(yè)基本沒有間斷。伴隨我國社會經(jīng)濟體制向市場轉(zhuǎn)軌，兒童照料范式也發(fā)生了顯著變化，兒童的照料責(zé)任更多地轉(zhuǎn)嫁給育兒家庭。在兒童照料福利和教育方面，政府承擔(dān)的責(zé)任非常有限。隨著市場勞動時間和勞動紀(jì)律的加強，婦女承受的職業(yè)發(fā)展和兒童照料的雙重壓力也逐漸增大，要求社會幫助解決兒童特別是嬰幼兒的托管照料問題日益凸顯?？傮w來看，目前我國兒童照料市場狀況呈現(xiàn)出以下特征。

1.公共兒童照料市場供給不足，城鄉(xiāng)地區(qū)差異顯著

第一，我國公辦幼兒園及托幼機構(gòu)數(shù)量相對較少。2015年我國公辦園共7.73萬所，占園所總數(shù)的34.6%；民辦園14.64萬所，另有民辦培訓(xùn)機構(gòu)2.01萬所，占園所總數(shù)的65.4%，近2/3的兒童照料服務(wù)由民辦機構(gòu)提供。2015年全國學(xué)前毛入園率為75%，在園人數(shù)總數(shù)4264.83萬人；其中民辦園為2302.44萬人，超50%的學(xué)位由民辦園提供。第二，我國兒童照料社會服務(wù)主要針對3歲以上幼兒（幼兒園入園年齡一般為3周歲），3歲以下在園幼兒比例很低。如2013年全國2歲以下在園幼兒比例公辦園僅為1.55%，民辦園為4.81%。第三，農(nóng)村和城市地區(qū)公私立兒童日常照料機構(gòu)比例有著顯著差異。城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)、鄉(xiāng)村各級園所中公辦園所比例分別為24.6%、30.3%、42.0%，即城區(qū)的兒童照料資源供給更為短缺，“入園難、入園貴”現(xiàn)象在一些較大城市仍廣泛存在；民辦園投入集中在城區(qū)，為75.4%，鎮(zhèn)區(qū)、鄉(xiāng)村次之，均明顯高于公辦園所（見表1），呈現(xiàn)城鄉(xiāng)辦園福利倒掛格局。第四，公共資金投入有限。我國學(xué)前教育是非義務(wù)教育，各級政府對學(xué)前教育的投入主要是財政性教育經(jīng)費投入與預(yù)算內(nèi)事業(yè)性經(jīng)費兩項。盡管教育經(jīng)費投入逐年上漲，但能夠為學(xué)前教育投入的資金仍然非常有限，2016年幼兒園教育經(jīng)費占總投入經(jīng)費的7.21%，相比初、中、高三級教育比重明顯不足（如圖1）

此外，公共機構(gòu)兒童照料時間與全職工作時間通常不協(xié)調(diào)。我國公辦幼兒園下午放學(xué)時間一般為4點半，如果不考慮學(xué)校安排興趣班所延遲的時間，正常雙薪父母下班接到孩子一般遲于該時間點，加上通勤時間會更晚。除之此外，目前企業(yè)等單位提供幼兒照料服務(wù)的不多，存在兒童照料福利不足問題。如果家中沒有祖父母或其他照料者幫忙照料，雙薪父母一般無法兼顧照料孩子和工作。

2.私立兒童照料市場發(fā)展良莠不齊，照料質(zhì)量有待提高

我國民辦幼兒園是經(jīng)濟體制改革背景下出現(xiàn)的教育領(lǐng)域新事物，得到了政府層面的積極支持

2010年《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》明確提出積極扶持民辦幼兒園，特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園的發(fā)展。

。從數(shù)量上看，民辦幼兒園已成為我國兒童照料機構(gòu)主體，有效彌補了我國學(xué)前教育公共投入不足的問題。據(jù)1993—2015年《中國教育統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，我國民辦幼兒園占全國總園數(shù)之比已從1993年的10.5%上升到2015年的65.4%，發(fā)展速度很快，20年增長了六倍多，兒童照料的市場化模式非常明顯。從規(guī)模上看，我國政府對民辦學(xué)前教育機構(gòu)依然遵循教育費用自籌原則，經(jīng)費投入不多，目前小規(guī)模民辦幼兒園是民辦幼兒園的主力軍。從辦學(xué)條件和保教質(zhì)量來看，大部分民辦園所的軟硬件設(shè)施較差，表現(xiàn)在辦學(xué)條件差，生均所占空間較小，教育設(shè)施較簡陋，設(shè)備較陳舊，照料人員與幼兒比率、從業(yè)人員資格與培訓(xùn)、穩(wěn)定性等方面亟須改進，同時還有大量的不能達到政府注冊標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)前照料機構(gòu)存在。當(dāng)然也有一些硬件較好的小區(qū)配套幼兒園，但因這些園所的高租金、高收費運作導(dǎo)致成本過高，而中低收入家庭支付能力有限，難以承受

。2017年11月攜程親子園虐童事件、北京紅藍黃幼兒園等事件被曝光引發(fā)廣泛關(guān)注，雖屬個案，但背后反映的深層次問題不能忽視，日常托管服務(wù)項目的運營過程及保教質(zhì)量的監(jiān)管工作亟須完善。

3.0—3歲兒童主要依賴非正式照料安排，公私立兒童照料配備缺位

對于有0—3歲孩子的工作母親，我國的正式照料服務(wù)支持十分有限。3歲以下兒童照料呈現(xiàn)公共低覆蓋和私立高成本或低質(zhì)量格局，幼兒由祖父母照料的情況在我國相當(dāng)普遍。如趙蓓等人對天津10個城市社區(qū)0—3歲兒童家長的育兒現(xiàn)狀、養(yǎng)育觀念、育兒需求的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，94%的母親在孩子3歲前外出工作時，祖父母承擔(dān)主要看護職責(zé)。其次，母親仍然承擔(dān)著家庭中主要的養(yǎng)育責(zé)任，父親較少參與育兒

[18]

。據(jù)第三期中國婦女社會地位調(diào)查顯示，3歲以下孩子基本由家庭承擔(dān)照料責(zé)任，其中母親承擔(dān)日間照料的比例為63.2%[19]。2011年福建省的一項0—3歲家庭育兒現(xiàn)狀與需求調(diào)查發(fā)現(xiàn)，作為生活照料者，媽媽占59%，爸爸占2.7%，祖父母占31.6%，保姆或其他親屬僅占6.7%[20]。祖父母提供的照料支持很大程度上補償了我國正式照料服務(wù)的不足，這種兒童照料形式通常在持續(xù)時間和計劃安排方面比正式兒童照料服務(wù)更具有彈性，受到了工作母親的認同。在減少母親勞動參與的直接成本方面，我國公共兒童照料體系對有該年齡段孩子的母親沒有提供太多有幫助的服務(wù)，同時國家對由家庭提供的非正式兒童照料服務(wù)也缺乏相應(yīng)的財政支持，費用基本上由家庭自付。除有些政府機構(gòu)和事業(yè)單位為本單位職工報銷一部分幼兒保教費用外，幾乎沒有其他對家庭的補貼，國家存在在該項家庭制度上的空白。

四、提高兒童照料可及性的國際政策與實踐

國際上，兒童照料政策是在各國經(jīng)濟和政治的關(guān)注點集中在下降的生育率和人口老齡化的背景下產(chǎn)生的。近幾十年西方大多數(shù)工業(yè)化國家都經(jīng)歷了生育率下降和女性勞動參與率上升的變化過程。如

OECD國家的總和生育率從1970年的每個婦女生育2.6個下降到2014年的1.7個，而婦女勞動參與率從1974年的48.3%上升至2015年的66.6%[21]。值得注意的是，在世界女性勞動參與率急劇上升之前，較高生育水平的國家通常有較低的女性勞動參與率，反之亦然。但20世紀(jì)80年代這種關(guān)系有所改變，至20世紀(jì)90年代一些國家的女性勞動參與率與生育率變成了正向關(guān)系，一些女性參與率較高的國家也有較高的生育率。最初這種反常變化引起了一些懷疑，隨后一些國家開始對其原因進行了相當(dāng)多的理論和實證思考，討論這種從負向到正向關(guān)系變化的影響因素。得出的結(jié)論較為一致，即認為這是國家針對就業(yè)和人口行為變化的制度的反應(yīng)結(jié)果。關(guān)于就業(yè)與生育率，一個重要的制度假設(shè)是帶薪產(chǎn)假的促進作用和高質(zhì)量兒童照料服務(wù)的可及性。20世紀(jì)90年代以來，為了支持工作母親，提高低生育率，各國政府實行了一系列支持家庭的兒童照料政策，這些政策主要有如下方面。

1.增加兒童照料機構(gòu)學(xué)位數(shù)，擴大兒童照料供給覆蓋面

歐盟主席在2002年制定了一個政策目標(biāo)，計劃到2010年為90%的3歲到法定入學(xué)年齡的孩子提供兒童照料，為3歲以下兒童提供至少33%的兒童照料[22]。2005年聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會也建議“執(zhí)行和提高家庭友好政策與服務(wù)，滿足工作父母和家庭生活的需要，包括為孩子和其他需要幫助的人提供可支付的、可獲得的、彈性高質(zhì)量照料服務(wù)”[23]。隨著這些政治協(xié)定要求兒童照料部門的增加，歐洲幾乎所有國家3—5歲兒童的照料是廣泛可獲得的，0—3歲兒童的正式兒童照料比例增長速度很快，尤其以北歐國家的正式兒童照料比例增加居多。

在激勵措施上，政府首先明確規(guī)定了為所有希望獲得兒童照料幫助的父母提供兒童照料服務(wù)的法定義務(wù)。如挪威從2009年起只要在申請當(dāng)年8月份滿1周歲的兒童都有資格獲得幼兒園學(xué)位。德國2008年12月法律確立了到2013年為1歲及以上所有學(xué)齡前兒童提供兒童照料中心服務(wù)的政府義務(wù)。其次，積極增加日間照料中心的數(shù)量和改進它們的服務(wù)。2008年歐盟幾乎所有國家3歲以上兒童正式照料機構(gòu)入園率都超過了60%，3歲以下兒童照料則要低些且不同國家間存在異質(zhì)性。如在北歐，大部分3歲以下兒童都在正式照料機構(gòu)接受照料，而其他國家和地區(qū)（如南歐、英國和美國）在正式照料機構(gòu)接受照料的比例不到30%[24]。北歐國家堪稱提供兒童照料項目及服務(wù)的典范，它們發(fā)起了普遍的公共計劃供給，在這些國家，不論父母就業(yè)和婚姻狀況如何，所有孩子都有資格獲得公共兒童照料，兒童照料學(xué)位的獲得總體上根據(jù)等待名單的時間長短來分配。日本政府也先后實行了天使計劃（1994—1998）和新天使計劃（1999—2003），意圖通過這些計劃加強對家庭的支持，2003年又專門頒布了《少子化社會對策基本法》來保證這些計劃實施的法律效力。這些計劃措施包括：擴大為0—3歲嬰幼兒提供服務(wù)的認證中心的學(xué)位數(shù)；致力于增加主要為工作母親提供延時服務(wù)和提供臨時照料的日間照料中心數(shù)量；擴大患病嬰兒照料中心的數(shù)量，增加為放學(xué)后父母不在家的小學(xué)低年級孩子提供校后俱樂部的數(shù)量等[25]。

2.增加對家庭和兒童的政府公共支出，降低兒童照料成本

在減少家庭貧困和福利依賴的公共政策改革上，許多發(fā)達國家已經(jīng)致力于提高個體對勞動市場的投入，特別是減少收入分配底層人群的負向工作動機。其中一項政策改革就是大量增加兒童照料服務(wù)補貼。兒童照料補貼有兩種途徑：一是補貼機構(gòu)，提供直接資金補助幫助建立、配備和運營兒童照料中心，保證足夠數(shù)量的兒童照料地方。如挪威公共和私立日間照料中心都受到中央政府的充分補貼，許多公共中心還收到來自地市政府的補貼。1998年，兩類中心收到的政府補貼就為每個入園孩子每月約500美元，比總成本的一半還多[13]。由于政府補貼，父母所承擔(dān)的兒童照料費用很低。2007年夫妻每年稅后中等收入近65000美元且至少有一個小于5歲孩子的家庭，日常照料中心的費用不到4000美元[26]。而英國兒童照料機構(gòu)通常由地方教育當(dāng)局（約占59 %）、私立（約占30 %）、社區(qū)和志愿者機構(gòu)（約占9%）組成[27]。這些機構(gòu)不分公私立，只要通過教育標(biāo)準(zhǔn)辦公室對其教育質(zhì)量的評估，政府都會予以補貼。二是對家庭或個人提供補貼。根據(jù)國家提供補貼的目的和方式不同，又可歸納為三種：一為普遍的家庭收入津貼。如挪威的兒童照料現(xiàn)金福利（Cash Benefit for Childcare，CBC），補貼的目的是使父母有更多的時間與孩子在一起，給予父母在工作和兒童照料選擇上更多的彈性，更平等地在公共兒童照料的使用者和未使用者之間分配公共轉(zhuǎn)移支出。自1946年以來，挪威一直給照料孩子的母親發(fā)放家庭津貼，直到孩子18歲，單親母親還有額外的津貼。二為有條件的收入調(diào)查式補貼。這類補貼主要針對特定群體，補貼金額依賴于家庭的收入、資產(chǎn)、就業(yè)狀況和孩子的數(shù)量和兒童支出確定。如澳大利亞的兒童照料援助（Childcare Assistance，CA）、英國工作家庭稅收抵免（Working FamiliesTax Credit，WFTC）和美國的所得稅抵免（Earned Income Tax Credit，EITC）都是需要經(jīng)過收入調(diào)查并直接支付給提供者，由此減少了有資格家庭支付的費用。三為支持工作相關(guān)的補貼。如澳大利亞的兒童照料抵扣（childcare rebate）則不需要經(jīng)過收入調(diào)查，只需根據(jù)兒童照料支出憑據(jù)支付給父母，但這種抵扣僅支付如培訓(xùn)和尋找工作等與工作相關(guān)的支出。這些對家庭和兒童的公共支出投入一定程度上減少了有孩子的機會成本。

3.發(fā)展有工作保護的有酬育兒假，促進性別平等

發(fā)達國家實施影響平衡工作與兒童養(yǎng)育的另一項重要社會政策是育兒假。歐盟法案規(guī)定受雇婦女應(yīng)被授予最少14周的產(chǎn)假（Maternity leave），之后還有最少三個月的育兒假（Parental leave）。個別國家可以在持續(xù)時間、父母間的可轉(zhuǎn)移性、時間測定上的彈性和養(yǎng)老金和資歷權(quán)方面自由提高這些份額。在大多數(shù)歐洲國家都有14—22周的產(chǎn)假，大部分國家的收入補償標(biāo)準(zhǔn)都超過工資的80%。北歐國家的產(chǎn)假最長，位于國際排名前列。如挪威、瑞典有近長達一年有酬產(chǎn)假。育兒假在整個持續(xù)時間和補償期則有較大的差異。如比利時和荷蘭給予最少僅三個月，而法國和西班牙允許達到最高三年的假期。在整個假期除了西班牙（只有一年）之外所有國家的父母工作都受保護，荷蘭的工作保護是由集體協(xié)定規(guī)定。一些國家允許婦女減少勞動時間，休假或延遲休假直到孩子更大一些[28]。工作保護的有酬育兒假增加了婦女對勞動力市場的投入，通過規(guī)定未來母親獲得福利的資格是生育前工作達到一定限額來形成一種強有力的就業(yè)推動力，從而提高她們一旦假期結(jié)束就回去工作的可能性。

20世紀(jì)90年代以來，父親參與育兒一直是北歐國家育兒假制度發(fā)展的重要部分。除延長假期外，采用的主要政策工具為不可轉(zhuǎn)移的父親獨享假配額，這種配額極大地增加了父親使用休假的比例。挪威1993年實行父親假制度，最初父親假只有4周，之后假期和期間津貼不斷延長和增加，2010年為80%工薪父親假10周[29]。與此同時，父親育兒假社會認同度也很高，雇主也適應(yīng)這項規(guī)定，習(xí)慣父親在孩子出生的第一年休假。與其他國家相比，挪威在男女平等態(tài)度上的排名是最高的，父親積極分擔(dān)兒童照料責(zé)任，并有更少工作時間偏好。挪威還有法定兼職工作權(quán)利，因此父母想要減少工作時間較為容易。除“產(chǎn)假”、“育兒假”外，北歐國家還有在孩子有突發(fā)狀況時的臨時假期。如挪威一位新母親每天可以有2小時的間斷時間母乳喂養(yǎng)，一年中20—30天父母可以與患病孩子待在一起。由于慷慨的兒童照料政策的鼓勵，北歐國家的女性比其他歐洲國家更多地投入到工作中，女性就業(yè)人數(shù)迅速攀升，如2016年挪威就業(yè)率達到75%。自1990以來，挪威的總和生育率也一直很穩(wěn)定，2014年總和生育率為1.76[21]。

4.建立和改進父母友好的工作政策，支持兼顧有酬勞動與家庭養(yǎng)育

歐洲最初提供日間照料中心是為沒有父母照料的孩子上學(xué)準(zhǔn)備的，隨后目標(biāo)轉(zhuǎn)向適應(yīng)工作父母和促進性別平等。在此目標(biāo)下，日間照料中心的開放時間規(guī)定比較適應(yīng)工作父母的通勤時間表。所有兒童照料中心早上都很早開放，讓父母可以乘車到達他們的工作地，直到晚上大部分父母下班回來一直保持開放。這類日間照料中心的特點是能減少工人和母親角色之間的沖突?？鐕容^研究揭示，與給予工作母親更少支持的南歐國家相比，有更多慷慨社會政策的北歐國家婦女有更高的生育率和女性勞動參與[30]。

日本總和生育率自20世紀(jì)70年代以來不斷下降，2003年下降到1.3的替代水平以下[31]。為了應(yīng)對生育率下降和刺激日本經(jīng)濟發(fā)展，20世紀(jì)90年代之后，日本政府政策轉(zhuǎn)向了積極支持父母兼顧有酬勞動與承擔(dān)家庭責(zé)任的方向。通過發(fā)展以工作為基礎(chǔ)（employmentbase）的私立日間照料，鼓勵進一步擴展兒童照料設(shè)施增強對家庭的支持。2003年日本《推進支持養(yǎng)育下一代法案》規(guī)定：超過300名雇員的企業(yè)有義務(wù)發(fā)展兒童照料服務(wù)，包括制定臨時假政策和建立企業(yè)內(nèi)兒童日間照料設(shè)施。這些企業(yè)內(nèi)兒童照料設(shè)施從公有公司和地方政府收到補助，在運營管理上也很靈活，一些由企業(yè)自己管理，一些被外包給其他機構(gòu)運營。除此之外，日本還建立了允許養(yǎng)育較小孩子的雇員免于加班的制度，確保他們?nèi)毠ぷ髅恐?0小時，每年1800小時。引入當(dāng)孩子發(fā)生緊急事件時的休假照料，并擴大試點項目為生育和養(yǎng)育孩子回去工作后退出原有崗位的人提供幫助。

5.市場化兒童照料服務(wù)，增加家庭選擇的多樣化及靈活性

與大多數(shù)歐洲發(fā)達國家不同，英美兒童照料管理體制較少有協(xié)調(diào)女性工作與家庭方面考慮的公共政策，公共兒童照料通常僅直接提供給低收入家庭，大部分兒童照料是由私立市場提供的，但其大量的兼職機會和私立照料服務(wù)對支持婦女就業(yè)作用很大。如英國的私人保姆和私立的兒童保育中心已經(jīng)發(fā)展比較完善，得以滿足公立提供者未能滿足的需求。美國有年幼孩子父母可選擇的兒童照料服務(wù)也很多，包括學(xué)前計劃（Preschool program）、學(xué)前幼兒園計劃（Prekindergarten program）、托兒所（Nursery school）和適用各個年齡段的日間照料中心（Daycare）。最近日本政策也不斷地強調(diào)將日間照料作為一種在私人市場中被購買的服務(wù)，而不是一種由國家管理的保護型服務(wù)。其兒童日間照料政策改革已經(jīng)向著放松對營利性私立提供者的管制、增加私有化和公私合營的方向發(fā)展。具體措施包括鼓勵企業(yè)如嬰幼兒照料產(chǎn)品公司進入市場提供日間照料服務(wù)。從供應(yīng)商向市場供給方的轉(zhuǎn)變過程中，父母高質(zhì)量兒童照料的需求會刺激競爭以提供更好、更便宜的服務(wù)。為了允許更多孩子進入認證兒童照料中心，日本政府還降低了兒童—職員比的最低標(biāo)準(zhǔn)，如2003年兒童日間照料中心職員與1歲以下嬰兒的比例從1∶3增到1∶6，以此提高認證日間照料中心的容量。這些改革措施極大地增強了兒童日間照料服務(wù)的可及性及多樣化。

兒童照料制度結(jié)構(gòu)在不同的國家中有很大差異，因此在國家政治、經(jīng)濟、社會文化和人口學(xué)背景下來理解不同國家兒童照料政策是很重要的[32]。隨著雙薪夫妻的增加，兒童照料的需求逐漸受到了各國政策制定者和學(xué)者的廣泛關(guān)注。在美國、英國、加拿大、澳大利亞等國家，它們的兒童照料雖然能廣泛獲得但主要是以私立方式提供的，關(guān)注的是降低兒童照料的成本和提高服務(wù)的質(zhì)量，致力于創(chuàng)造很大的私立兒童照料市場以滿足家庭的兒童照料需求。而瑞典、挪威、德國、意大利等國家，它們的兒童照料主要由公共提供且經(jīng)常被配額，可及性是更顯著的決定因素，其兒童照料服務(wù)的缺乏部分地被高質(zhì)量的兼職就業(yè)的可及性所補償。日本兒童照料政策近些年來一直都在發(fā)展與改進，盡管這些措施減輕了一些有孩子或考慮生育的工作女性困境，但是它并沒有解決將女性放置在就業(yè)的從屬地位以及強調(diào)作為年幼子女照料者是母親責(zé)任的文化問題，因此對總和生育率的可見性影響較小，2014年總和生育率為1.42[21]。日本女性生育更少孩子的原因不能簡單地被解釋為兒童照料服務(wù)和養(yǎng)育孩子的育嬰假不足，其雙重勞動力市場要求全職員工承諾，限制女性特別是母親在低薪、兼職工作是理解這種困境的關(guān)鍵。

五、平衡我國婦女生育與勞動供給聯(lián)合決策的政策啟示

改革開放近四十年，我國的家庭構(gòu)成和女性人力資本投資已經(jīng)發(fā)生顯著變化，如果說婦女解放和從事有酬勞動是社會、人口和觀念變化的一部分，那么生育與女性就業(yè)之間的兼容性則應(yīng)是建設(shè)現(xiàn)代化國家的一個必要構(gòu)成條件。公共政策、工作環(huán)境與可支付的非父母兒童照料的協(xié)調(diào)關(guān)系能構(gòu)成允許女性勞動參與和生育的一種社會環(huán)境。借鑒國外在提高生育率和勞動供給方面取得的經(jīng)驗與教訓(xùn)，建議從家庭性別角色的平等分配政策、彈性的工作安排，尤其是創(chuàng)造充分的兒童照料機會等方面來促進女性參與市場勞動和生育平衡，這不僅有利于全面二孩政策穩(wěn)妥實施，而且有利于開發(fā)女性勞動力資源解決勞動力供給不足問題。

1.增加對兒童照料的公共財政支持，完善相關(guān)公共政策

已婚母親的勞動參與率依賴于兒童照料成本和兒童照料可及性，其他條件不變，兒童照料成本越高，就業(yè)提供的超過全職家庭主婦凈財富的利益越小。兒童照料成本是家庭選擇兒童照料安排最重要的決定因素之一，因此，減少兒童照料成本的政策可能是應(yīng)對低生育和更高女性的社會經(jīng)濟平等性共同趨勢的有效措施。為了平衡家庭與工作的兼容性，大多數(shù)工業(yè)化國家有一個普遍的共識，即日常照料應(yīng)該由公共提供資助。因此，我國應(yīng)在建立現(xiàn)有公私立幼托機構(gòu)的基礎(chǔ)上，進一步加大公辦幼兒園建設(shè)力度，把企事業(yè)單位和集體辦園全納入公辦園建設(shè)和管理，同時增加對民辦幼兒園特別是普惠園的資金支持，進一步提高學(xué)前教育公共服務(wù)的“公益普惠”程度[33]；對于由家庭成員提供的照料服務(wù)，政府可出面購買家庭服務(wù)，并按市場價格支付；對雇傭保姆的家庭政府也應(yīng)予以適當(dāng)補貼。

理想的兒童照料服務(wù)應(yīng)該是對用戶友好、方便的且時間上具有彈性，同時兒童照料體制的特征是與大多數(shù)工作父母的需要服務(wù)相匹配的。公共政策應(yīng)在兒童照料機構(gòu)的開放小時數(shù)和所有年齡段孩子照料的具體要求方面，提高地方兒童照料機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和彈性。要提供令人滿意的平衡生育和就業(yè)的制度機制，除幼托機構(gòu)的高覆蓋外，幼托機構(gòu)的距離遠近、開放時間的彈性都是進一步要考慮的重要方面。如果兒童照料機構(gòu)僅在非常嚴格的時間內(nèi)開放或位置不便利，即使高覆蓋面也是對提高女性就業(yè)和生育方面非有效的。再者，公共政策要考慮父母兒童照料需求的差異性和動態(tài)性。如果兒童照料政策僅關(guān)注于特定年齡的孩子（如4—6歲），長遠來看在解決兼容性問題上也是非有效的。針對公私立幼兒園學(xué)位數(shù)量不足的狀況，建議利用、整合各種社會資源和力量，尤其是促進社區(qū)合作和家庭參與，盡可能為幼兒創(chuàng)造更多的學(xué)位；積極探索和規(guī)范兒童看護、照料以及教育方式，最為關(guān)鍵的是將公共兒童照料體系納入國家更廣泛的如稅收、轉(zhuǎn)移支付及育嬰假等社會福利制度中去。最后，政府應(yīng)加強對市場化照料的行業(yè)規(guī)范和質(zhì)量監(jiān)督。很多0—3歲兒童父母不愿意使用私立照料機構(gòu)源于他們對照料質(zhì)量的擔(dān)憂，盡管某些私立照料服務(wù)可能會具有更令人滿意的兒童照料質(zhì)量水平，但是這樣的服務(wù)可能對許多收入階層來說又太過昂貴。因此，兒童照料私立提供者必須正式在相關(guān)部門登記，并接受人員資格、場地、收費等方面的嚴格審查。

2.建立家庭友好的工作政策，調(diào)整勞動力市場結(jié)構(gòu)

在目前我國就業(yè)形勢仍然比較嚴峻的情況下，勞動力市場使女性找到好的初始工作變得更為困難，大量的女性在非正規(guī)就業(yè)市場就業(yè)，或是由于全職工作對工作完全投入的期望，女性發(fā)現(xiàn)在生育年份中斷工作照料孩子會面臨較高的機會成本，它使得已有工作女性對生育二孩心存顧忌。由于0—3歲是母親最難協(xié)調(diào)工人和母親角色的一個兒童養(yǎng)育時期，因此影響婦女生育及勞動參與的公共政策應(yīng)主要集中在0—3歲兒童照料可及性上。在生育和養(yǎng)育兒童期間，勞動力市場改革應(yīng)輔以家庭政策，增加對工作母親的支持。如在孩子一周歲內(nèi)實行彈性工作制，采用平時soho辦公或者半日制工作方式；搭配育兒假、哺乳假、臨時假等不同的假期形式來保障女性權(quán)利；提倡父母彈性共享育兒假，育兒假可從母親產(chǎn)后開始一直到幼兒達到 3歲入園年齡結(jié)束，從而有效填補嬰幼兒的照料真空，確保婦女離崗不離工，減少工作中斷對女性就業(yè)和職業(yè)發(fā)展的不利影響。

需要注意的是，長期的就業(yè)中斷對個體和社會都會有顯著的負面結(jié)果。在個體層面，長時期的不工作會導(dǎo)致終生收入的減少以及更少的養(yǎng)老金獲得，而且可能會導(dǎo)致更少的收入及不利的職業(yè)前景。在社會層面，女性較長的就業(yè)中斷意味著更低的女性勞動供給，不利于目前我國人口老齡化和人口紅利逐漸消失現(xiàn)狀的改善。因此，除擴大和改進協(xié)調(diào)工作與家庭的政策外，還需進一步優(yōu)化和完善勞動力市場機制。解決父親很少或沒有時間參與兒童養(yǎng)育和家務(wù)勞動，有利于克服女性面臨的工作不足難題。首先就陪產(chǎn)假而言，目前我國勞動法等相關(guān)法律法規(guī)并未對其做出明確的規(guī)定，基本散見于各?。ㄊ小⒌兀┑挠媱澤龡l例中，有無陪產(chǎn)假視地方而定，法律地位不高。因此要提高陪產(chǎn)假的法律地位以促進父親參與育兒。建議由立法保障實行全國統(tǒng)一的“父親假”，并且隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，逐步擴大與延長“父親假”，使男女雙方單位共擔(dān)“育兒成本”，減少用人單位對雇用女性的顧慮。其次，限制每周工作40小時，完善再就業(yè)政策，確保父母育兒假結(jié)束后能回到原有崗位工作，而不用擔(dān)心排斥和

斥責(zé)；鼓勵兼職的政策要確保兼職就業(yè)有良好待遇，員工有資格獲得養(yǎng)老金和醫(yī)療福利等。

3.注重文化的力量，增進男女平等觀念建立

女性勞動供給不僅受到兒童照料可及性的影響，而且受到地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟狀況、通勤時間、傳統(tǒng)家庭價值觀和婦女工作偏好影響。在解釋我國低生育的人口變化時，應(yīng)該關(guān)注到文化價值觀、制度及政治因素。就價值觀而言，盡管我國大多數(shù)人仍然抱有家庭結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的傳統(tǒng)價值觀，但是年輕人明顯地享受愉快的工作時間、自由、流動性、消費、旅行等令個人滿足的事情，把晚婚、小家庭認為是一種常態(tài)。某種程度上來看，人們花更多的時間享受單身，推遲組建家庭影響了總和生育率。因此，現(xiàn)在“全面二孩”政策，釋放婦女和家庭的生育意愿，除考慮婦女的職業(yè)發(fā)展需要、家庭結(jié)構(gòu)的變化引起的兒童照料需求外，特別要關(guān)注不同生育隊列的生育觀念及勞動價值觀變化所帶來的需求變化。盡管男女平等觀念已經(jīng)寫進我國憲法，但傳統(tǒng)“男主外，女主內(nèi)”家庭分工思想仍然根深蒂固，從改變觀念到實現(xiàn)平衡女性生育與勞動供給的目標(biāo)仍然任重道遠。

最后需要說明的是，單一的政策和計劃不能解決所有孩子和家庭的兒童照料需求，國家必須發(fā)展一個與不同文化、經(jīng)濟和社會背景家庭需要相協(xié)調(diào)和適應(yīng)的全面的政策和計劃，通過改進兒童生育與養(yǎng)育相關(guān)服務(wù)的激勵措施，為家庭創(chuàng)造一個平衡就業(yè)和養(yǎng)育的社會環(huán)境。

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