李文 魏秀娟 霍鵬 郭宗飛

摘 要 村委會(huì)換屆選舉，是農(nóng)村政治生活中的一件大事，是貫徹全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的生動(dòng)實(shí)踐。自村委會(huì)選舉制度開始實(shí)施以來(lái)，保定市村委會(huì)選舉已經(jīng)走過(guò)30年的歷程，農(nóng)村基層民主選舉工作取得了很多經(jīng)驗(yàn)和成績(jī)。同時(shí)，隨著時(shí)代和形勢(shì)的發(fā)展，村委會(huì)選舉實(shí)踐發(fā)生了深刻變化，在選舉中出現(xiàn)了一些新情況新問(wèn)題，在一定程度上影響了基層民主選舉的健康有序發(fā)展。在農(nóng)村改革發(fā)展的新時(shí)代，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)村委會(huì)選舉工作，切實(shí)保障村民依法行使民主權(quán)利，是擺在我們面前的一項(xiàng)重要課題。

關(guān)鍵詞 村委會(huì) 換屆選舉 保定市

作者簡(jiǎn)介：李文，保定市社科聯(lián)，研究方向：行政管理；魏秀娟，聊城市茌平縣第一中學(xué)，研究方向：英語(yǔ)教學(xué)；霍鵬，保定市科技活動(dòng)咨詢中心，研究方向：經(jīng)濟(jì)學(xué)；郭宗飛，中山市實(shí)驗(yàn)中學(xué)，研究方向：語(yǔ)文教學(xué)。

中圖分類號(hào)：D638 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.084

近年來(lái)，保定市認(rèn)真貫徹落實(shí)村委會(huì)選舉有關(guān)法律法規(guī)以及中央、省系列工作部署，把做好村委會(huì)換屆選舉作為一項(xiàng)重要政治任務(wù)來(lái)抓，通過(guò)一系列政策舉措取得了顯著成績(jī)，同時(shí)也存在一些問(wèn)題。

一、當(dāng)前村委會(huì)換屆選舉存在的主要問(wèn)題

村委會(huì)選舉工作在農(nóng)村地區(qū)深入開展，對(duì)保障村民實(shí)行自治、發(fā)展農(nóng)村基層民主發(fā)揮了重要作用。但由于法律規(guī)定的有限性和選舉實(shí)際操作的復(fù)雜性等原因，在部分農(nóng)村地區(qū)，村委會(huì)選舉還面臨一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（一）選舉政策沒(méi)有嚴(yán)格落實(shí)到位

黨的十八屆四中全會(huì)指出，法律的生命力和權(quán)威在于實(shí)施。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》及有關(guān)法規(guī)、制度、要求，是村委會(huì)選舉的法律政策依據(jù)。然而，這些選舉政策在部分村還存在不能嚴(yán)格落實(shí)到位的情況，主要表現(xiàn)為選舉程序沒(méi)有完全按照選舉政策進(jìn)行，選舉中產(chǎn)生的有關(guān)問(wèn)題沒(méi)有得到依法處理和解決。如有的鄉(xiāng)村干部在組織、指導(dǎo)選舉過(guò)程中，由于工作不細(xì)致，導(dǎo)致選舉部分環(huán)節(jié)有瑕疵，甚至存在違法違規(guī)操作等問(wèn)題。選舉政策沒(méi)有嚴(yán)格落實(shí)到位，損害了部分村民的選舉權(quán)、被選舉權(quán)以及其他合法權(quán)益，影響了法律的權(quán)威性。

（二）不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)有發(fā)生

在村委會(huì)換屆選舉中，拉票賄選是存在的較為普遍的問(wèn)題。為了爭(zhēng)取選票，在正式選舉中，競(jìng)選人往往本人或指使他人通過(guò)送現(xiàn)金、吃請(qǐng)、許諾利益等手段收買本村選民或其他有關(guān)人員，企圖影響選民意愿，從而達(dá)到順利當(dāng)選的目的。盡管各地都制定了查處賄選問(wèn)題的制度和措施，由于賄選形式復(fù)雜多樣，賄選手段越來(lái)越隱蔽，參與賄選的人員更加復(fù)雜，取證較難等原因，對(duì)賄選行為的認(rèn)定和查處在實(shí)際操作中還存在很大困難，賄選現(xiàn)象仍屢禁不止。除拉票賄選外，競(jìng)選者本人或指使親友還可能通過(guò)其他各種手段來(lái)影響、干擾、操縱或破壞選舉，如攻擊、造謠、誣蔑、誹謗對(duì)手，破壞選舉現(xiàn)場(chǎng)、搶砸票箱等，嚴(yán)重?cái)_亂了正常選舉秩序。

（三）矛盾糾紛化解不及時(shí)

改革開放使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，農(nóng)民物質(zhì)和精神文化生活得到顯著提高。然而，農(nóng)村社會(huì)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，隨著改革的不斷深入，各類矛盾糾紛日益凸顯。在一些情況復(fù)雜、問(wèn)題較多和經(jīng)濟(jì)落后的村，村委會(huì)選舉常常成為各種矛盾集中爆發(fā)的導(dǎo)火索。村委會(huì)選舉是一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的工作，涉及到的程序、環(huán)節(jié)、人員較多，選舉工作本身很容易出現(xiàn)各種情況和問(wèn)題，如拉票賄選、選舉工作不規(guī)范、宗族派性干擾選舉等問(wèn)題。對(duì)于這些客觀問(wèn)題，在選舉實(shí)踐中，有些地方重視不夠，處理不及時(shí)、不妥當(dāng)，造成矛盾激化，并產(chǎn)生新的矛盾隱患，甚至在個(gè)別地區(qū)還發(fā)生了群體性事件，在一定程度上影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)和諧穩(wěn)定。

二、村委會(huì)換屆選舉存在問(wèn)題的原因分析

出現(xiàn)村委會(huì)換屆選舉問(wèn)題的原因是多方面的，既有法律制度上的原因，也有操作層面的原因；既有客觀上的原因，又有主觀上的原因；既有直接的原因，又有間接的原因?？偟膩?lái)看，主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）村委會(huì)選舉法律法規(guī)不完善

任何一部法律法規(guī)，都會(huì)隨著實(shí)踐的發(fā)展而不斷完善?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》、《河北省實(shí)施<中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法>辦法》、《河北省村民委員會(huì)選舉辦法》三部法律法規(guī)在實(shí)體和程序上明確規(guī)定了村委會(huì)的民主選舉，但隨著選舉的深入開展，在具體實(shí)施過(guò)程中遇到了一些實(shí)際矛盾和問(wèn)題。以《河北省村民委員會(huì)選舉辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）為例，還存在需要進(jìn)一步完善的地方，比如關(guān)于選舉結(jié)果的公布及選舉有效性方面的問(wèn)題?！掇k法》規(guī)定：“投票結(jié)束后，當(dāng)場(chǎng)公布選舉結(jié)果。”但在對(duì)選舉結(jié)果爭(zhēng)議較大的問(wèn)題村，如果當(dāng)場(chǎng)公布選舉結(jié)果，可能會(huì)引發(fā)更大范圍的矛盾沖突，對(duì)這種特殊情況，《辦法》沒(méi)有規(guī)定。對(duì)有關(guān)問(wèn)題調(diào)查清楚后，由哪個(gè)部門認(rèn)定選舉結(jié)果是否有效或者部分有效，《辦法》也沒(méi)有明確規(guī)定。

（二）部分基層干部群眾素質(zhì)不高

一是部分村民思想覺(jué)悟和大局意識(shí)不強(qiáng)。改革開放特別是村委會(huì)選舉開始實(shí)行村民直選以來(lái)，廣大村民的民主法制意識(shí)有了很大提高。但是，受傳統(tǒng)觀念、經(jīng)濟(jì)利益等多種因素影響，一些村民的思想觀念、綜合素質(zhì)、自治能力仍然不高。有的村民參政議政意識(shí)薄弱，對(duì)選舉不關(guān)注不關(guān)心，消極對(duì)待選舉；有的在選舉中不堅(jiān)持客觀原則，只選自己人或選那些給自己利益或者好處的人；有的村宗族派性嚴(yán)重，互相之間競(jìng)爭(zhēng)激烈，若自己人沒(méi)有當(dāng)選或達(dá)不到預(yù)期目的，就對(duì)選舉工作“雞蛋里挑骨頭”，不斷上訪告狀，甚至不惜以非法方式阻撓、破壞選舉。這些現(xiàn)象和問(wèn)題影響了村委會(huì)選舉正常進(jìn)行，也阻礙了農(nóng)村基層民主建設(shè)的健康發(fā)展。二是部分村干部服務(wù)群眾意識(shí)不強(qiáng)。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在一些村情穩(wěn)定，選舉工作能夠順利完成的村，村干部往往政治素養(yǎng)、政策水平相對(duì)較高，在群眾中有威信有威望。而在一些村情復(fù)雜、矛盾突出、選舉工作不能順利完成的村，村內(nèi)基層組織往往軟弱渙散，村干部在群眾中威信不高。這些村干部在村委會(huì)選舉中往往不能發(fā)揮應(yīng)有作用，甚至存在干預(yù)、操縱選舉等違法違規(guī)行為，進(jìn)一步激化了村內(nèi)矛盾，導(dǎo)致選舉工作不能順利推進(jìn)。三是部分工作人員能力素質(zhì)有待提高。在實(shí)際選舉中，部分工作人員在業(yè)務(wù)能力、工作責(zé)任心等自身素質(zhì)方面存在很多不足，如有的在組織、指導(dǎo)選舉過(guò)程中，對(duì)一些關(guān)鍵、特殊性問(wèn)題，在政策把握上出現(xiàn)偏差，致使整個(gè)選舉工作存在瑕疵，甚至出現(xiàn)違法違規(guī)問(wèn)題，引發(fā)新的矛盾隱患，給選舉工作造成了被動(dòng)局面。

（三）對(duì)村委會(huì)選舉工作的指導(dǎo)不規(guī)范

做好對(duì)村委會(huì)選舉工作的指導(dǎo)，沒(méi)有最好，只有更好。當(dāng)前，在對(duì)村委會(huì)選舉工作的指導(dǎo)方面，還需要進(jìn)一步完善和規(guī)范。一是政策指導(dǎo)不規(guī)范。村委會(huì)選舉的法律法規(guī)僅是對(duì)村委會(huì)選舉工作的原則性、一般性規(guī)定，需要有關(guān)部門對(duì)有關(guān)法律（法規(guī)）規(guī)定作進(jìn)一步細(xì)化和解釋，但目前省市兩級(jí)都沒(méi)有形成統(tǒng)一、規(guī)范、完善的政策解釋，僅僅是換屆時(shí)才出臺(tái)有關(guān)指導(dǎo)性文件或政策指導(dǎo)手冊(cè)。由于政策指導(dǎo)的不具體、不細(xì)致、不明確甚至不清楚，給選舉工作帶來(lái)很大被動(dòng)。二是對(duì)選舉違法行為打擊力度不夠。村委會(huì)選舉中諸如賄選、破壞選舉、纏訪鬧訪等違法行為，嚴(yán)重?cái)_亂了選舉工作秩序，影響了選舉的公平性。但在對(duì)選舉違法行為的懲處方面打擊力度不夠。這在客觀上必然起到姑息、縱容違法的效果，村委會(huì)選舉中違法行為會(huì)越來(lái)越多，容易導(dǎo)致“法不責(zé)眾、積重難返”的困難局面。三是部門職責(zé)及責(zé)任追究落實(shí)不到位。村委會(huì)換屆選舉涉及到鄉(xiāng)、村和多個(gè)部門，目前各有關(guān)部門、人員的職責(zé)和換屆責(zé)任已相對(duì)明確，但有的過(guò)于原則、籠統(tǒng)，缺乏可操作性，有的存在職責(zé)交叉、多頭管理問(wèn)題，且在責(zé)任追究方面缺乏行之有效的措施和辦法，導(dǎo)致村委會(huì)選舉中的不作為亂作為問(wèn)題得不到有效解決、違法環(huán)節(jié)得不到依法糾正的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

三、改進(jìn)村委會(huì)選舉工作的對(duì)策建議

（一）完善法律制度，加強(qiáng)對(duì)選舉工作的政策指導(dǎo)

一是完善法律法規(guī)。對(duì)基層在村委會(huì)選舉實(shí)踐中出現(xiàn)的實(shí)際問(wèn)題，應(yīng)深入研究，在廣泛征求意見(jiàn)基礎(chǔ)上，按照法定程序，積極推動(dòng)有關(guān)法律法規(guī)修訂完善工作，對(duì)村委會(huì)選舉程序和有關(guān)環(huán)節(jié)作進(jìn)一步調(diào)整、補(bǔ)充、完善。二是細(xì)化政策舉措。各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際，特別是針對(duì)選舉中產(chǎn)生的普遍性、特殊性、有代表性的問(wèn)題，根據(jù)選舉有關(guān)法律法規(guī)，研究制定具體解決政策，并以正式文件或指導(dǎo)手冊(cè)等形式作出統(tǒng)一規(guī)定，為村委會(huì)選舉營(yíng)造公開透明的法律政策環(huán)境。三是加強(qiáng)培訓(xùn)指導(dǎo)。加強(qiáng)對(duì)各級(jí)各有關(guān)部門工作人員特別是業(yè)務(wù)骨干的政策學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，通過(guò)集中培訓(xùn)、發(fā)放政策指導(dǎo)手冊(cè)、觀看警示教育片等形式，讓選舉工作人員熟悉掌握換屆政策，嚴(yán)肅換屆紀(jì)律，落實(shí)工作責(zé)任，確保村委會(huì)選舉能夠依法有序進(jìn)行。

（二） 強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，營(yíng)造良好輿論氛圍

村委會(huì)選舉的宣傳工作不僅要規(guī)范化，更要經(jīng)常化、多樣化。有關(guān)部門特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)選舉工作的輿論引導(dǎo)，充分發(fā)揮新聞媒體的積極作用，利用廣播電視、標(biāo)語(yǔ)條幅、喇叭廣播、宣傳資料等群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，將村委會(huì)選舉的法律法規(guī)和相關(guān)政策以及違法行為的法律后果等問(wèn)題清清楚楚地告訴廣大村民，引導(dǎo)他們珍惜并行使好自己的民主權(quán)利，正確對(duì)待自己、其他候選人和村民，促進(jìn)理性公平競(jìng)爭(zhēng)，努力形成和諧選舉的良好局面。值得注意的是，重點(diǎn)村、問(wèn)題村需要進(jìn)行重點(diǎn)宣傳和教育。

（三）加強(qiáng)基層干部隊(duì)伍建設(shè)，更好發(fā)揮村干部積極作用

強(qiáng)化農(nóng)村基層干部隊(duì)伍建設(shè)必須堅(jiān)持正確導(dǎo)向，立足農(nóng)村實(shí)際，樹立村干部標(biāo)準(zhǔn)，不斷深化制度創(chuàng)新。建議在農(nóng)村基層干部選拔任用、后備干部培養(yǎng)、教育培訓(xùn)、激勵(lì)保障、作風(fēng)轉(zhuǎn)化、管理監(jiān)督等方面進(jìn)一步健全工作制度，完善政策舉措，努力形成加強(qiáng)農(nóng)村基層干部隊(duì)伍建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制，進(jìn)一步提升農(nóng)村基層干部隊(duì)伍整體素質(zhì)，促使其在鄉(xiāng)村治理和村民自治特別是村委會(huì)選舉中發(fā)揮更好作用。

（四） 嚴(yán)厲打擊選舉違法行為，依法維護(hù)選舉工作秩序

加大對(duì)村委會(huì)選舉中違法行為的查處打擊力度，建議省市根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合工作實(shí)際，對(duì)村委會(huì)選舉中破壞選舉、纏訪鬧訪等違法行為制定具體查處辦法，明確部門責(zé)任、查處程序等事項(xiàng)，公安機(jī)關(guān)會(huì)同紀(jì)檢、組織、民政及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等部門，各司其職，各負(fù)其責(zé)，協(xié)調(diào)配合，對(duì)選舉違法行為予以堅(jiān)決打擊和依法處理，努力形成依法選舉的良好局面。

（五）健全責(zé)任追究機(jī)制，推動(dòng)選舉工作責(zé)任落實(shí)

在村委會(huì)選舉中，中央、省、市明確規(guī)定，縣鄉(xiāng)兩級(jí)是村委會(huì)選舉的責(zé)任主體，縣級(jí)黨委書記是第一責(zé)任人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記是直接責(zé)任人。建議省市進(jìn)一步完善村委會(huì)選舉工作責(zé)任追究制度，將縣鄉(xiāng)黨委及有關(guān)部門和工作人員在村委會(huì)選舉中的工作責(zé)任、工作紀(jì)律以及追責(zé)事項(xiàng)、程序、辦法等內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化和明確，對(duì)因領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)工作不力、失職失責(zé)等不作為慢作為亂作為問(wèn)題造成不良影響或嚴(yán)重后果的，嚴(yán)格按照責(zé)任追究制度追究有關(guān)人員責(zé)任，從制度上保障村委會(huì)換屆選舉依法有序推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳陣.打開三扇窗，破解一扇門——破解村委會(huì)換屆選舉四個(gè)瓶頸問(wèn)題的思考.中國(guó)民政.2018（3）.