楊青達(dá) 畢一玲

摘 要 我國(guó)公共維修基金制度已施行20年，然而隨著物質(zhì)水平的提高，制度與政策的弊端逐漸顯現(xiàn)。本文通過(guò)對(duì)公共維修基金的問(wèn)題梳理，對(duì)管理主體，使用規(guī)則等提出新的構(gòu)建機(jī)制，切實(shí)保障廣大業(yè)主的利益。

關(guān)鍵詞 公共維修基金 管理主體 隱性損失

作者簡(jiǎn)介：楊青達(dá)，青島科技大學(xué)法學(xué)院2017級(jí)法學(xué)類(lèi)碩士研究生，研究方向：民商法；畢一玲，青島科技大學(xué)法學(xué)院2017級(jí)法學(xué)類(lèi)碩士研究生，研究方向：法學(xué)理論。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.036

一、問(wèn)題的提出

住房專(zhuān)項(xiàng)公共維修基金是指依照2008年2月實(shí)施的《住宅專(zhuān)項(xiàng)維修基金管理辦法》 規(guī)定的，為了保障住宅共用部位公用設(shè)施正常使用和維護(hù)的專(zhuān)項(xiàng)基金。據(jù)2015年住建部公布文件，我國(guó)公共維修基金已過(guò)1.4萬(wàn)億，然而各地使用率仍不足百分之一。事實(shí)上，如何對(duì)維修基金的管理使用模式做出有效的改變?cè)缫咽抢仙Ｕ?。早?008年，在我國(guó)的超一線城市雖有人質(zhì)疑公維提取使用率低下，但當(dāng)時(shí)矛盾并未過(guò)度凸顯。而現(xiàn)在，我國(guó)公共維修基金的主要矛盾是否發(fā)生改變，政策導(dǎo)向是否應(yīng)當(dāng)做出新的調(diào)整。本文擬對(duì)公共維修基金的諸多問(wèn)題做出探討。

二、公共維修基金管理中存在的問(wèn)題

如表1所示，通過(guò)對(duì)青島市82個(gè)不同時(shí)間開(kāi)盤(pán)的小區(qū)走訪調(diào)研后，我們大致了解了在不同小區(qū)青島市市民對(duì)于公共維修基金申報(bào)使用的了解情況。在近600個(gè)采訪樣本中，完全不了解公共維修基金的樣本數(shù)量占總數(shù)的10%左右，在多數(shù)新建小區(qū)中，年輕人對(duì)于公共維修基金的收繳有較大異議，其數(shù)量達(dá)到總樣本比的23%。在總樣本比中，占樣本份額比重最大是申報(bào)使用困難這一選項(xiàng)，占比達(dá)到59%，其中包括業(yè)主大會(huì)無(wú)法形成決議以及在申報(bào)審核中得不到報(bào)批等情況。而真正可以正常使用的僅占8%。我們?cè)谏鲜鰡?wèn)題中不難看出，公共維修基金使用率低下的最主要的因素有三點(diǎn)：一是小區(qū)公共維修基金申報(bào)使用困難，得不到批復(fù)。很大一部分在于小區(qū)缺少業(yè)主大會(huì)，物業(yè)也無(wú)法召集業(yè)主牽頭成立。即便有業(yè)主大會(huì)的小區(qū)，業(yè)主大會(huì)行使自身權(quán)力的過(guò)程中也是步履維艱。二是有相當(dāng)多資金緊張，信息接受度相對(duì)較強(qiáng)的年輕人認(rèn)為公共維修基金收繳有失偏頗。三是在很多老住房小區(qū)，業(yè)主對(duì)于公共維修基金意識(shí)淡薄甚至于根本不了解公共維修基金是什么，只是交存而并沒(méi)有行使使用和管理的權(quán)力。

（一）公共維修基金申報(bào)使用困難

公共維修基金的申報(bào)使用需要?dú)v經(jīng)繁復(fù)的手續(xù)，首先是小區(qū)的公共維修基金比例要達(dá)到條例所規(guī)定的首期存續(xù)額度的百分之三十，若達(dá)不到則需要先行補(bǔ)交才能申請(qǐng)使用。在很多老小區(qū)中，由于業(yè)主大多數(shù)是老人或是租戶，房屋所有權(quán)人往往和占有人分離，這就導(dǎo)致了急需公共維修基金卻找不到交繳主體。再者部分業(yè)主不愿續(xù)繳，特別是二手房業(yè)主，而物業(yè)單方面收繳相當(dāng)困難。其次是《住宅專(zhuān)項(xiàng)維修基金管理辦法》所規(guī)定的，在申報(bào)使用中，必須經(jīng)資金列支范圍內(nèi)專(zhuān)有部分占總建面三分之二以上業(yè)主且總?cè)藬?shù)占三分之二以上業(yè)主通過(guò)使用建議。這就導(dǎo)致了在相當(dāng)多比例業(yè)主在非必需的情形下不愿意簽字。更重要的一點(diǎn)是，在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)為了應(yīng)對(duì)簽字難的現(xiàn)象很多小區(qū)簽字比例都有虛報(bào)，甚至通過(guò)強(qiáng)制要求和代簽等方式來(lái)進(jìn)行操作。

（二）公共維修基金收繳公平失衡

依照《住宅專(zhuān)項(xiàng)維修基金管理辦法》，我國(guó)現(xiàn)行的商品住宅首期公共維修基金基金交存數(shù)額應(yīng)按照當(dāng)?shù)刈≌ㄖ惭b工程每平方米造價(jià)的5%至8%確定。然而這種繳存方式雖然方便卻有顯著地不合理性存在。公共維修基金的服務(wù)對(duì)象是建筑與公共設(shè)施設(shè)備，然而并不是所有建筑與公共設(shè)施都需要進(jìn)行維護(hù)。同一幢樓房，因其樓層的不同建安費(fèi)每平米的價(jià)格可以差出幾百元。以青島市北區(qū)某小區(qū)來(lái)說(shuō)，按照交存比例，24樓住戶比2樓住戶建安費(fèi)每平米多出1000元，以140平計(jì)算則其公共維修基金需要多交存7000元，而現(xiàn)實(shí)情況是高層維修部分面積損耗應(yīng)小于低層維修面積損耗。

（三）公共維修基金的收益型損失

依據(jù)條例第26條，公共維修基金的保值增值在滿足當(dāng)前使用的情況下可以用于購(gòu)買(mǎi)商業(yè)銀行的國(guó)債。但據(jù)住建部2015年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，當(dāng)前公共維修基金使用率不足百分之一。由《住宅專(zhuān)項(xiàng)維修資金管理辦法》第十條，十一條規(guī)定 可推測(cè)，在2008年制定條例時(shí)公共維修基金最主要最緊迫的任務(wù)是保證資金的使用安全性。誠(chéng)然在當(dāng)時(shí)起到了立竿見(jiàn)影的效果，但是經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展，公共維修基金使用最主要的問(wèn)題已經(jīng)從資金的安全性問(wèn)題轉(zhuǎn)移到資金的使用效率與收益率問(wèn)題。目前，政府代管所建立的活期賬戶年收益率為0.72%，住房公積金保守年增值率為1.9%。

在考慮通貨膨脹因素下，以目前年3%至4%的通貨膨脹率計(jì)算，三年時(shí)間資金面臨著10%以上的貶值 。

三、公共維修基金制度完善對(duì)策

（一）明確管理主體，確定業(yè)主大會(huì)的法人資格

業(yè)主大會(huì)應(yīng)當(dāng)以法人的形式作為公共維修基金的管理主體。業(yè)主大會(huì)獲得法人資格就意味著業(yè)主大會(huì)內(nèi)部矛盾的相對(duì)弱化以及業(yè)主大會(huì)與外部的矛盾可以通過(guò)法定程序救濟(jì)。以2013年青島市某高檔住宅小區(qū)發(fā)生因部分業(yè)主不滿業(yè)主委員會(huì)對(duì)公共維修基金使用，認(rèn)為業(yè)主委員會(huì)的決定不能代表全體業(yè)主的意見(jiàn)，并向當(dāng)?shù)貐^(qū)政府提交申請(qǐng)請(qǐng)求召開(kāi)業(yè)主大會(huì)撤銷(xiāo)現(xiàn)有業(yè)主委員會(huì)及其決定。與此相反，業(yè)主委員會(huì)及其物業(yè)管理公司代表表示其行為是嚴(yán)格依據(jù)《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》章程而來(lái)的，有關(guān)主管政府部門(mén)也稱(chēng)業(yè)主委員會(huì)的選舉是在政府的指導(dǎo)下進(jìn)行的，程序合法、公開(kāi)，不應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)。避免上述類(lèi)型糾紛最有效的途徑就是確立業(yè)主大會(huì)的法人資格。在法國(guó)以及我國(guó)香港特別行政區(qū)早已將業(yè)主大會(huì)歸于法人。對(duì)外，業(yè)主大會(huì)以本身名義進(jìn)行契約行為，直接承擔(dān)權(quán)利義務(wù)，使法律關(guān)系相對(duì)更加明確。對(duì)內(nèi)，使每一個(gè)單一個(gè)體的求償權(quán)更易被保障。在德國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，業(yè)主大會(huì)并未被賦予法人資格，其認(rèn)為業(yè)主自治機(jī)構(gòu)是住宅所有權(quán)人共同體，不具備權(quán)利能力，因而不具法人人格，且該共同體的形成并非法律強(qiáng)制成立，而由住宅所有權(quán)人通過(guò)契約予以確定 。但是，在當(dāng)?shù)胤傻木唧w適用中，雖然業(yè)主大會(huì)沒(méi)有被賦予法人資格，然而相對(duì)于自然人而言，其法律地位是相對(duì)獨(dú)立的，最典型的代表既是業(yè)主大會(huì)擁有法定程序上的訴訟權(quán)利能力。正如卡爾·拉倫茨所言：“無(wú)權(quán)利能力社團(tuán)與有權(quán)利能力社團(tuán)的法律地位越來(lái)越近”。其次業(yè)主大會(huì)在我國(guó)物權(quán)法上的地位，江平先生主編的物權(quán)法解釋中業(yè)主大會(huì)屬于 《民事訴訟法》第 49條規(guī)定的 “其他組織 ”，具有訴訟權(quán)利能力 ，可以以自己的名義起訴 ，同時(shí) ，業(yè)主委員會(huì)在最高人民法院批復(fù)規(guī)定的情形下也可以作為原告。 這其實(shí)是物權(quán)法從側(cè)面肯定了業(yè)主大會(huì)與業(yè)主委員會(huì)擁有訴訟主體地位，這為業(yè)主大會(huì)的法人資格的賦予提供了可行的法律基礎(chǔ)，并且在以后的法律解釋以及法律適用中留下余地。從近年來(lái)我國(guó)業(yè)主大會(huì)的改革趨勢(shì)中也可證明這一點(diǎn)，自2013年我國(guó)第一批業(yè)主大會(huì)試點(diǎn)獲得法人資格以來(lái)，越來(lái)越多的小區(qū)業(yè)主認(rèn)同了這種獨(dú)立的財(cái)務(wù)和人員管理制度。

（二）規(guī)避行政風(fēng)險(xiǎn)，明確行政機(jī)關(guān)權(quán)力范圍

目前我國(guó)公共維修基金因各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，尚且缺乏全國(guó)性的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。劃轉(zhuǎn)程序與使用程序的繁瑣，房地產(chǎn)管理部門(mén)審批時(shí)間延后是公維目前最為凸顯的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵在于動(dòng)用維修基金的緊迫性與相關(guān)部門(mén)所承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)性成反比例趨勢(shì)，甚至于為了規(guī)避行政風(fēng)險(xiǎn)就主動(dòng)提高了業(yè)主們的時(shí)間成本。一種模式是可以借鑒新加坡的引入第三方專(zhuān)業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)審批評(píng)估，聯(lián)合安監(jiān)質(zhì)檢部門(mén)對(duì)后續(xù)維修調(diào)整進(jìn)行追蹤，從銀行方面控制資金流流向。這種操作模式一方面可以將無(wú)直接利害關(guān)系的第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的能動(dòng)作用最大化，另一方面規(guī)避了公共維修基金使用中的道德與行政風(fēng)險(xiǎn)。另一種模式則是由政府建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的集驗(yàn)審，評(píng)為一體的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，將三者的進(jìn)行順序由縱向變?yōu)闄M向并建立強(qiáng)制維修標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)有公共維修基金規(guī)章基礎(chǔ)上，統(tǒng)一細(xì)化認(rèn)定規(guī)則。

（三）促進(jìn)業(yè)主自身能動(dòng)性，加強(qiáng)行政監(jiān)督與自主監(jiān)督相結(jié)合

“個(gè)人是本身利益的最好的和唯一的裁判者。除非社會(huì)感到自己被個(gè)人的行為侵害或者必須要求個(gè)人協(xié)助，社會(huì)無(wú)權(quán)干涉?zhèn)€人的行動(dòng)?！笔聦?shí)上，只有當(dāng)行為人意識(shí)到自己的權(quán)益被侵犯，而且明知有一種切實(shí)可行的救濟(jì)途徑時(shí)，行為人才會(huì)真正意義上成為權(quán)利的主人。從管理的角度看，要激發(fā)業(yè)主自身的能動(dòng)性，可提高公共維修基金的最低限制額度，但在額度外給予業(yè)主高度的自治權(quán)。

從制度制定角度來(lái)講，公共維修基金的雙重屬性相對(duì)應(yīng)的正應(yīng)當(dāng)是其制度的雙重屬性的反映。公共維修基金作為一種私人性利益，其基金屬性應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)制度中業(yè)主對(duì)其自主處分收益的權(quán)利，自然在業(yè)主大會(huì)內(nèi)部需要進(jìn)行自主監(jiān)督。而作為一種準(zhǔn)公共物品資源，政府的行政監(jiān)督又勢(shì)在必行。就目前來(lái)講，我國(guó)的政府監(jiān)督將自主監(jiān)督的能動(dòng)性大大降低。近年來(lái)，國(guó)際上很多組織實(shí)現(xiàn)了完全的自主監(jiān)督，這一理念的可行性在于用較低的成本鼓勵(lì)了內(nèi)部成員相互監(jiān)督的積極性，也增強(qiáng)了業(yè)主對(duì)于業(yè)主大會(huì)乃至于房地產(chǎn)主管部門(mén)這種公權(quán)力的信任度。最后在促進(jìn)業(yè)主自身能動(dòng)性方面，應(yīng)當(dāng)對(duì)維修區(qū)域和非維修區(qū)域進(jìn)行適當(dāng)劃分，盡量避免將建筑面積作為唯一定量的囫圇吞棗模式。

徒法不足以自行，法律的生命體現(xiàn)在法律的適用。我們應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行法律體制框架內(nèi)做出創(chuàng)新，保障居民的合法權(quán)益，促進(jìn)公共維修基金制度的完善發(fā)展，給予業(yè)主們安定有序的和諧生活。

注釋?zhuān)?/p>

中華人民共和國(guó)建設(shè)部中華人民共和國(guó)財(cái)政部令 第165號(hào) 《住宅專(zhuān)項(xiàng)維修資金管理辦法》已經(jīng)2007年10月30日建設(shè)部第142次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)，經(jīng)財(cái)政部聯(lián)合簽署，現(xiàn)予發(fā)布，自2008年2月1日起施行。

《住宅專(zhuān)項(xiàng)維修資金管理辦法》第十一條，業(yè)主大會(huì)成立前，已售公有住房住宅專(zhuān)項(xiàng)維修資金，由物業(yè)所在地直轄市、市、縣人民政府財(cái)政部門(mén)或者建設(shè)（房地產(chǎn)）主管部門(mén)負(fù)責(zé)管理。

通過(guò)價(jià)格指數(shù)的增長(zhǎng)率來(lái)計(jì)算通貨膨脹率，價(jià)格指數(shù)可以分別采用消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)（CPI）、生產(chǎn)者價(jià)格指數(shù)（PPI）、GNP折算價(jià)格指數(shù)。

陳華彬.現(xiàn)代建筑物區(qū)分所有權(quán)制度研究.法律出版社.1995.236.