高明周

棚戶區(qū)改造是一項(xiàng)復(fù)雜并且重大的問(wèn)題，棚戶區(qū)的存在作為一個(gè)歷史遺留問(wèn)題，它的改造對(duì)城市的整體發(fā)展以及城市居民生活質(zhì)量的改善 具有重要的聯(lián)系。目前，運(yùn)用于棚戶區(qū)改造的融資模式主要有BOT式、ABS模式等。但是經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)環(huán)境下，結(jié)合乳山白沙灘鎮(zhèn)實(shí)際，創(chuàng)新棚戶區(qū)改造融資模式已經(jīng)變得十分必要。

一、棚戶區(qū)改造的意義

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”背景下，針對(duì)乳山白沙灘鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀及銀灘樓房閑置率高，先后出臺(tái)了《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》等文件，要求加快推進(jìn)棚戶區(qū)改造工作。乳山市委市政府亦多次強(qiáng)調(diào)，棚戶區(qū)改造是非常重大的民生問(wèn)題，因而將棚戶區(qū)改造工作放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”的環(huán)境下來(lái)看，具有非常重大的意義。加快推進(jìn)棚改，可以完善配套設(shè)施，改善居民居住環(huán)境，順應(yīng)了人民群眾對(duì)改善居住條件的期待，提升城市競(jìng)爭(zhēng)力；白沙灘鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造積極性更高，因?yàn)槿樯姐y灘房地產(chǎn)閑置率高，去年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議把去房地產(chǎn)庫(kù)存列為2018年五大任務(wù)之一，該鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造可利用銀灘現(xiàn)有的房產(chǎn)資源，通過(guò)搭建購(gòu)房平臺(tái)、定向交易等措施，提高閑置房利用率，這不僅提升棚戶區(qū)改造效率，又對(duì)有效解決銀灘房地產(chǎn)閑置率居高不下的問(wèn)題助足一臂之力，通過(guò)棚戶區(qū)改造這一個(gè)小型的經(jīng)濟(jì)刺激，可以彌補(bǔ)目前房地產(chǎn)市場(chǎng)下滑對(duì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的負(fù)面影響。因此加大棚戶區(qū)改造不僅不會(huì)帶來(lái)產(chǎn)能過(guò)剩，還可以滿足老百姓的切實(shí)需求，帶動(dòng)相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，消化部分過(guò)剩產(chǎn)能。

二、棚戶區(qū)改造存在的問(wèn)題

1、涉及內(nèi)容廣泛。棚戶區(qū)改造涉及到的內(nèi)容非常廣，主要包括土地房屋征收、土地整理、保障房建設(shè)及配套建設(shè)等內(nèi)容。目前，因?yàn)樯虡I(yè)價(jià)值高、容易改造的村大部分都改造完畢，剩下的棚戶區(qū)大多改造成本都比較高，因而導(dǎo)致棚戶區(qū)的改造難度越來(lái)越大。棚戶區(qū)改造存在的突出問(wèn)題包括：一是征地拆遷工作難度大，供地計(jì)劃落實(shí)受到影響，一些納入計(jì)劃的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目無(wú)法按期實(shí)施；配套設(shè)施不能按時(shí)完成，影響到已建成棚戶區(qū)安置住房的交付使用；少數(shù)項(xiàng)目存在質(zhì)量問(wèn)題，包括參建單位質(zhì)量責(zé)任不落實(shí)，存在一些質(zhì)量通病等。

2、資金問(wèn)題。白沙灘政府要完成棚戶區(qū)改造任務(wù)，解決資金來(lái)源是關(guān)鍵。棚戶區(qū)改造一般是通過(guò)政府規(guī)劃由企業(yè)來(lái)操作。由于歷史政策和遺留問(wèn)題，地方政府棚改籌資缺口非常大。2014月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上確定，由國(guó)開行成立住宅金融事業(yè)部，實(shí)行單獨(dú)核算，采取市場(chǎng)化方式發(fā)行住宅金融專項(xiàng)債券，向郵儲(chǔ)等金融機(jī)構(gòu)和其他投資者籌資，鼓勵(lì)商業(yè)銀行、社?；稹⒈ｋU(xiǎn)機(jī)構(gòu)等積極參與，重點(diǎn)用于支持棚改及城市基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)工程建設(shè)。政策出臺(tái)后，國(guó)家開發(fā)銀行從央行獲得3年期1萬(wàn)億元的抵押補(bǔ)充貸款，專項(xiàng)用于支持國(guó)開行住宅金融事業(yè)部，支持保障性住房，特別是棚戶區(qū)改造的信貸資金需求。2014 年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》中稱：“各地要建立健全信貸償還保障機(jī)制，確保還款保障得到有效落實(shí)。”按照新預(yù)算法規(guī)定，政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借。政府舉債以政府債券形式，主體僅限省級(jí)政府，省級(jí)以下無(wú)舉債權(quán)，市縣可由省級(jí)政府代為舉借。因此，地方政府也只能間接利用國(guó)開行的專項(xiàng)資金。

三、新常態(tài)下乳山白沙灘鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造模式創(chuàng)新——PPP 創(chuàng)新融資模式

1、PPP 模式的運(yùn)用。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》和《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》的要求，在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域要進(jìn)一步創(chuàng)新投融資體制，充分發(fā)揮社會(huì)資本特別是民間資本的積極作用。此前，財(cái)政部和發(fā)改委都力推政府債務(wù)PPP化，以政府購(gòu)買服務(wù)等形式來(lái)替代傳統(tǒng)政府融資平臺(tái)運(yùn)作。PPP 模式中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)以及維護(hù)的大部分工作的承擔(dān)者是社會(huì)資本，并且是通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)。政府部門可以將社會(huì)資本以及某一項(xiàng)目共同組建成為一個(gè)項(xiàng)目公司，該項(xiàng)目公司為項(xiàng)目主體的現(xiàn)金流進(jìn)行安排，并且對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管，從而對(duì)公共利益的最大化進(jìn)行保證。政府部門可以努力爭(zhēng)取來(lái)自國(guó)家開發(fā)銀行的專項(xiàng)資金貸款對(duì)融資成本進(jìn)行降低，從而獲得一些優(yōu)惠政策，包括土地出讓、稅費(fèi)減免、財(cái)政補(bǔ)PPP改革將改變公共資本單一結(jié)構(gòu)的投資困局，對(duì)于國(guó)家而言是一項(xiàng)能產(chǎn)生上千萬(wàn)億資本、資金紅利的重大改革。當(dāng)前，我國(guó)開展政府和社會(huì)資本合作，從中央到地方政府，都在積極鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，參與投資和運(yùn)營(yíng)，不僅可以以此解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)對(duì)資金的巨大需求，還能為緩解地方政府財(cái)政支出壓力和債務(wù)。

2、PPP 模式的作用。PPP 將為基礎(chǔ)設(shè)施提供重要的資本和專業(yè)支持，有利于創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬社會(huì)資本投資渠道，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力；有利于推動(dòng)各類資本相互融合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)投資主體多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)；有利于理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。綜上所述，應(yīng)用PPP模式有利于緩解白沙灘鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的融資難題。不僅可以對(duì)融資機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新，將社會(huì)資本引入進(jìn)來(lái)，還能夠?qū)φㄔO(shè)資金的不足進(jìn)行緩解。同時(shí)，政府可以通過(guò)多種補(bǔ)貼方式支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目，能夠進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)資本信心。

總之，PPP 模式的運(yùn)用，不僅有助于解決長(zhǎng)期以來(lái)制約棚戶區(qū)改造的融資建設(shè)問(wèn)題與經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題，而且將成為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)時(shí)期棚戶區(qū)改造戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)升級(jí)的新動(dòng)力。但 PPP 模式運(yùn)用處于起步階段，在公共項(xiàng)目中的運(yùn)用并不成熟，相關(guān)法律有待健全。對(duì)新常態(tài)下的PPP 模式，一定不能碎片的盲目運(yùn)用，必須要因地制宜，聘請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的專家對(duì)未來(lái)的規(guī)劃和風(fēng)險(xiǎn)控制進(jìn)行論證，把握好PPP模式的方向和規(guī)律。

（作者單位：中共乳山市委黨校）