李永杰 郭江

【摘要】長期以來，地方政府基拙設施和會共服務項目相關領域存在較大的融資需求。目前來看，PPP模式存在流程長、落地難等問題，政府購買服務范圍不得包含建設工程項目，如何為重大的涉及國計民生的公益性項目提供融資支持瞠目亟待解決的一大課題。本文提出政府采購工程這一符合有關規(guī)定的可行模式，并從業(yè)務發(fā)展政策背景、業(yè)務流程以及關注事項三個層面進行詳細介紹分析，供有關機構在未來業(yè)務開展中參考。

【關鍵詞】政府采購 銀行 模式

2014年以來，國家通過立法和一系列制度文件，進一步健全、完善政府財政框架體系，規(guī)范地方政府舉債行為，初步形成一整套更具精細化的地方債務和財政預算管理體系。2014年8月，新預算法的實施為地方政府投融資體制變革提供框架性制度支持；2014年9月，國發(fā)（2014）43號文為地方政府舉債融資機制提出規(guī)范化指導意見。

一直以來，地方政府基礎設施和公共服務項目相關領域存在較大的融資需求。目前，地方政府可通過發(fā)行地方債、政府采購工程以及規(guī)范的PPP等各類模式為上述領域的項目建設組織籌措資金。本文專門財政府采購工程模式進行介紹。

一、政府采購工程定義

根據《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國政府采購法實施條例》相關規(guī)定，政府采購是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。

這里的工程，是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。

政府采購工程即符合政府采購相關條件的主體財政府集中采購目錄以內或者采購限額標準以上的建設工程采用招標、競爭性談判或單一來源采購方式確定供應商，從而依法進行采購的總稱。

二、業(yè)務背景及機會

（一）業(yè)務背景

新預算法明確規(guī)定“地方政府只能通過發(fā)行地方政府債券方式舉借債務，除此以外不得以任何其他方式舉借債務”；國發(fā)[2014]43號文明確“地方政府舉債采取政府債券方式、融資平臺公司不得新增政府債務和金融機構等不得違法違規(guī)向地方政府提供融資”

財預[2016]175號規(guī)定“除發(fā)行地方政府債券、外債轉貸外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務”；財預[2017]87號規(guī)定除棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷項目外，政府購買服務范圍不得包含建設工程項目。

而按照相關規(guī)定，政府采購工程項目涉及的預算支出須嚴格按照“先預算、后采購”原則執(zhí)行，屬于財政支出責任，不會增加政府性債務，是符合現行規(guī)定的建設工程推進模式。對于合規(guī)運用該模式的建設項目，金融機構可以為該模式中的供應商或建設方提供融資，支持實體經濟發(fā)展和地方經濟建設。

（二）金融機構的參與機會

由以上分析可以看出，金融機構可以為經政府法定程序選擇的為實施政府采購項目的供應商或建設方提供因項目建設而產生的融資需求。融資主體為項目的供應商或建設方，融資只能用于滿足為該項目建設而產生的資金需求。

但要切實關注，預算法明確規(guī)定“除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔?！薄l(fā)[2014]43號文明確“金融機構不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔?！?。財預[2016]175號規(guī)定“地方政府及其所屬部門、公益目的事業(yè)單位和人民團體不得違反法律法規(guī)等規(guī)定，以出具擔保函、承諾函、安慰函等任何形式為融資平臺公司融資提供擔保”。金融機構應采取有效的風險緩釋措施實現對融資主體有關風險的管控，而不能依賴于地方政府及其所屬部門出具的承諾或具有擔保涵義的任何文件。

三、政府采購工程相關流程

（一）項目應納入政府年度投資計劃

發(fā)改部門與同級財政部門和相關行業(yè)主管部門根據發(fā)展規(guī)劃需要、年度政府投資財政預算規(guī)模以及項目儲備等情況，編制政府投資項目年度投資計劃，并報同級人民政府批準實施。政府投資項目年度投資計劃應統(tǒng)籌兼顧安排續(xù)建、新開工、前期預備等項目。

（二）采購資金應納入政府年度預算

在政府投資項目年度投資計劃范圍內，項目建設單位應在綜合考量項目融投資計劃的基礎上提出財政資金預算申請，并按照既有申報程序經項目主管部門審核后報同級財政部門。

財政部門匯總項目預算并確認后，納入本級年度財政預算草案，經法定程序報有權單位審批。預算經批準后，財政部門向各預算部門下達預算批復，項目建設單位應嚴格按照預算批復執(zhí)行。

（三）政府采購計劃的實施

政府采購工程原則上應采用公開招標、邀請招標、競爭性談判或單一來源采購方式選擇供應商或施工主體，并將采購結果在公共資源交易平臺或中國政府采購網及其地方分網公示披露，包括中標方、工程情況、采購金額、施工期限等相關信息。

項目建設單位與中介服務機構和施工單位以及代建單位（如有）依法簽訂相關合同，明確雙方權利義務和違約責任等。

（四）項目管理及融資

政府采購工程項目應當嚴格按照批準的設計文件及合同施工建設。項目建設完工后，項目建設單位編制工程結算和竣工決算并報財政部門審核。審計相關部門對項目概算的執(zhí)行和決算進行監(jiān)督。

金融機構按照項目建設單位與采購方簽署的相關合同提供融資支持，并對其項目的收款賬戶進行封閉管理。

四、關注事項

在當前地方政府性債務管理逐步趨嚴、違規(guī)舉債擔保問責力度加大的背景下，通過政府采購工程模式為中標客戶提供融資服務，務必堅持在依法合規(guī)的前提下，審慎辦理有關業(yè)務，重點支持經濟發(fā)展基礎好、政府財政收入穩(wěn)健、采購流程公開規(guī)范的政府和客戶。

政府采購工程的資金來源于各級財政性資金，包括一般公共預算安排的基本建設投資資金和其他專項建設資金，政府性基金預算安排的建設資金，政府依法舉債取得的建設資金等。上述資金的安排需遵循“先預算、后采購”原則，業(yè)務開展中盡職調查階段應對有關政府預算落實情況進行有效核實，確保背景真實，杜絕違規(guī)融資行為的發(fā)生。