王同兵

摘 要 黨的十九大報(bào)告指出，“要完善各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)管理體制，改制國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失。深化國(guó)有企業(yè)改制，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)”。其中心環(huán)節(jié)和核心內(nèi)容是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)活力，提高國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。國(guó)有企業(yè)改制面臨的主要問(wèn)題之一是國(guó)有資產(chǎn)處置問(wèn)題，尤其是劃撥土地處置問(wèn)題。國(guó)有企業(yè)劃撥土地使用權(quán)，是指國(guó)有企業(yè)通過(guò)除出讓土地使用權(quán)以外的其他各種方式依法取得的國(guó)有土地使用權(quán)，同時(shí)也是國(guó)家在一定年期內(nèi)繼續(xù)向國(guó)有企業(yè)無(wú)償提供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的場(chǎng)地。2017年7月18日，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)中央企業(yè)公司制改制工作實(shí)施方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕69號(hào)），明確了國(guó)有企業(yè)改制土地處置方式。構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、使用權(quán)類(lèi)型及用途合規(guī)的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，成了國(guó)有企業(yè)改制的內(nèi)在要求和重要內(nèi)容，也是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。

關(guān)鍵詞 國(guó)有企業(yè) 劃撥土地 處置

一、國(guó)有企業(yè)改制概述

國(guó)企改制經(jīng)歷了從放權(quán)讓利、政策調(diào)整進(jìn)入轉(zhuǎn)換機(jī)制、制度創(chuàng)新的階段。目前，大批國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)，推行公司制、股份制、混合所有制改制，不斷推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立與完善。

如果按照國(guó)有企業(yè)承擔(dān)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的使命和不同的功能定位，可將國(guó)有企業(yè)分為公共政策型、特定功能型和一般商業(yè)型企業(yè)三類(lèi)。

第一類(lèi)是公共政策（公益）型企業(yè)，主要是指處于自然壟斷的行業(yè)、提供重要的公共產(chǎn)品和服務(wù)的企業(yè)，具體行業(yè)包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共設(shè)施服務(wù)業(yè)、社會(huì)福利保障業(yè)、基礎(chǔ)技術(shù)服務(wù)業(yè)等。這類(lèi)國(guó)有企業(yè)不以營(yíng)利為目的，主要承擔(dān)公益目標(biāo)。

第二類(lèi)是特定功能型企業(yè)，主要是指涉及國(guó)家安全的行業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)。這類(lèi)企業(yè)所處領(lǐng)域相對(duì)寬泛，具體包括軍工、石油及天然氣、石化和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等，而且這類(lèi)領(lǐng)域隨著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及戰(zhàn)略變化可以變化，這類(lèi)企業(yè)既需要充當(dāng)國(guó)家政策手段，又需要追求盈利，以促進(jìn)自身的發(fā)展壯大，從而發(fā)揮對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用。

第三類(lèi)是一般商業(yè)型企業(yè)。這類(lèi)企業(yè)是除了上述兩類(lèi)企業(yè)以外所有的現(xiàn)有企業(yè)，屬于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，其生存和發(fā)展完全取決于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

二、國(guó)有企業(yè)劃撥土地使用權(quán)存在的問(wèn)題

國(guó)有企業(yè)劃撥土地存在的主要問(wèn)題主要集中在存量劃撥土地方面，尤其是經(jīng)營(yíng)性的存量劃撥土地。目前，國(guó)有企業(yè)存量土地中大量的經(jīng)營(yíng)性用地的使用權(quán)還屬于行政劃撥的性質(zhì)，這種土地用途與土地性質(zhì)不一致的情況在現(xiàn)實(shí)中引發(fā)了系列的問(wèn)題。具體如下：

（一）土地利用效率低下或閑置

因土地有償使用政策未完全覆蓋企業(yè)的所有用地，對(duì)于未實(shí)行改制的企業(yè)或改制時(shí)采用保留劃撥政策的企業(yè)，其土地使用權(quán)類(lèi)型仍為劃撥，土地的處分權(quán)受到了嚴(yán)格限制。

第一，企業(yè)不敢用劃撥土地?！秶?guó)有企業(yè)改制中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》（國(guó)家土地管理局令第8號(hào)）第八條規(guī)定：一是國(guó)有企業(yè)兼并國(guó)有企業(yè)或非國(guó)有企業(yè)，以及國(guó)有企業(yè)合并，兼并或合并后的企業(yè)是國(guó)有工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)的；二是在國(guó)有企業(yè)兼并、合并中，被兼并的國(guó)有企業(yè)或國(guó)有企業(yè)合并中的一方屬于瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)；三是國(guó)有企業(yè)改造或改組為國(guó)有獨(dú)資公司的。上述3種情形中，國(guó)有企業(yè)保留劃撥用地方式的期限不超過(guò)5年。企業(yè)的劃撥土地使用權(quán)非企業(yè)完全產(chǎn)權(quán)，到期后有被政府收回的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致企業(yè)對(duì)持有的劃撥土地不敢投入、不敢開(kāi)發(fā)，怕被收回，存在企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)，造成土地利用率低下。

第二，企業(yè)劃撥土地閑置現(xiàn)象普遍。土地近幾年一直處于增值的趨勢(shì)，由于劃撥土地?zé)o取得成本，部分土地甚至可以作為特殊用途土地減免土地使用稅，企業(yè)為了維護(hù)自身利益最大化，不愿將超出自身實(shí)際需求，即處于閑置狀態(tài)的土地交回政府收儲(chǔ)，造成土地資源浪費(fèi)。同時(shí)，國(guó)家或政府也實(shí)現(xiàn)不了其所有者的權(quán)益，造成國(guó)有土地所有權(quán)事實(shí)上的“虛位”。

（二）存在亂用土地或利用漏洞牟利情況

第一，對(duì)于存量的劃撥用地，企業(yè)擅自改變土地用途，從公益（辦公）用途變?yōu)榻?jīng)營(yíng)用途或從工業(yè)用途變?yōu)樯虡I(yè)用途。國(guó)企實(shí)施政企分開(kāi)后，部分國(guó)家機(jī)關(guān)在職能轉(zhuǎn)變中變成了企業(yè)，因劃撥土地改變用途需要補(bǔ)交出讓金或由政府收回土地并改變用途后通過(guò)“招拍掛”出讓，企業(yè)為了減少投資支出，自行變更劃撥土地的實(shí)際用途，但卻未申請(qǐng)變更，形成了大量“隱形”經(jīng)營(yíng)性的劃撥土地，與劃撥土地的公益性相違背。

第二，取得劃撥土地后改變用途獲利?！秳潛芡恋厥褂脵?quán)管理暫行辦法》（國(guó)家土地管理局令第1號(hào)）第二十六條規(guī)定，劃撥土地使用權(quán)人可按照標(biāo)定地價(jià)的一定比例（最低不得低于標(biāo)定地價(jià)的40%）補(bǔ)交出讓金，將劃撥土地變?yōu)槌鲎屚恋?。部分企業(yè)存在將實(shí)際閑置的劃撥土地補(bǔ)交出讓金后，改變土地性質(zhì)及用途后轉(zhuǎn)讓獲利。

三、國(guó)有企業(yè)改制中劃撥土地使用權(quán)管理及處置方式

劃撥土地使用權(quán)是指土地使用者經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后取得，或者無(wú)償取得而且沒(méi)有使用期限的國(guó)有土地使用權(quán)。

1986年，根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要，同時(shí)為了加強(qiáng)土地管理，維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制，保護(hù)、開(kāi)發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)土地管理法》，對(duì)建設(shè)用地實(shí)行劃撥土地使用權(quán)與出讓土地使用權(quán)并行的“雙軌制”。其中，劃撥土地分為兩類(lèi)：一類(lèi)是存量劃撥土地，這主要指在《中華人民共和國(guó)土地管理法》頒布前，即土地使用權(quán)出讓制度實(shí)施前通過(guò)無(wú)償方式取得的劃撥土地，其中有公益性劃撥用地，也有經(jīng)營(yíng)性劃撥用地；另一類(lèi)是新增劃撥土地，主要指在出讓制度實(shí)施后所取得的劃撥土地，該類(lèi)劃撥土地原則上只能用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)及國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

本文所討論的國(guó)有企業(yè)改制中劃撥土地處置問(wèn)題，是指國(guó)有企業(yè)持有的存量劃撥土地處置。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，無(wú)論是公益性用地還是經(jīng)營(yíng)性用地，企事業(yè)單位均通過(guò)唯一的行政劃撥方式取得土地，所取得的土地由國(guó)家統(tǒng)一調(diào)撥，無(wú)償使用。

為支持國(guó)有企業(yè)改制，進(jìn)一步推進(jìn)土地有償使用制度，原國(guó)家土地管理局于1998年2月頒布了《國(guó)有企業(yè)改制中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》（國(guó)家土地管理局令第8號(hào)），對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行公司制改造、組建企業(yè)集團(tuán)、股份合作制改組、租賃經(jīng)營(yíng)和出售、兼并、合并、破產(chǎn)等改制中涉及的劃撥土地使用權(quán)管理作出明確規(guī)定，規(guī)定國(guó)有企業(yè)使用的劃撥土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)依法逐步實(shí)現(xiàn)有償使用制度，根據(jù)企業(yè)改制的不同形式和具體情況，可分別采取土地使用權(quán)出讓、土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)、國(guó)家以土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）、國(guó)有土地租賃和保留劃撥土地等方式處置國(guó)有土地使用權(quán)，這5種方式共同構(gòu)成了國(guó)企改制劃撥土地使用權(quán)處置的政策體系。

四、國(guó)有企業(yè)改制中劃撥土地處置方式的優(yōu)缺點(diǎn)及價(jià)值討論

（一）補(bǔ)交出讓金變?yōu)槌鲎屚恋?/p>

國(guó)家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓與土地使用者，并由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金。

國(guó)有企業(yè)劃撥土地使用權(quán)可通過(guò)補(bǔ)交出讓金，以協(xié)議方式變?yōu)槌鲎屚恋亍Ｒ詣潛芊绞饺〉玫膰?guó)有土地使用權(quán)需要轉(zhuǎn)讓（出讓）的，應(yīng)當(dāng)報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)（一般為土地所在的市、縣人民政府）。準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)由受讓方辦理出讓手續(xù)，繳納土地出讓金。應(yīng)繳出讓金不得低于該出讓土地價(jià)格的40%。劃撥土地補(bǔ)辦出讓手續(xù)的，出讓年限自出讓合同簽訂之日起算。

土地出讓方式是土地使用權(quán)取得者取得用地的一種方式，同時(shí)也是土地資產(chǎn)處置的一種方式。出讓的土地使用權(quán)是土地使用者向國(guó)家購(gòu)買(mǎi)的一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，土地使用者不僅可以占有、使用和取得土地收益，還可以獨(dú)立支配和處置土地使用權(quán)。

優(yōu)點(diǎn)：對(duì)出讓土地來(lái)說(shuō)，土地所用權(quán)人和土地使用權(quán)人的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了明確的法律形式的界定，它是一種獨(dú)立的物權(quán)，使用權(quán)人具有法定范圍內(nèi)任意的處置權(quán)，如轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等。

缺點(diǎn)：地面無(wú)房屋建筑物的劃撥土地一般不得協(xié)議出讓，需由縣級(jí)以上人民政府收回后，通過(guò)“招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌”方式進(jìn)行公開(kāi)出讓，這給企業(yè)取得土地帶來(lái)不確定性或增加了土地取得成本。

地方政府在協(xié)議出讓土地時(shí)，一些評(píng)估機(jī)構(gòu)專業(yè)人員與企業(yè)串通，壓低土地的評(píng)估價(jià)格，提供虛假數(shù)據(jù)，以此來(lái)幫助企業(yè)以較低的價(jià)格獲得國(guó)有土地使用權(quán)，協(xié)議地價(jià)大大低于土地的市場(chǎng)價(jià)格，這使得大部分本應(yīng)由國(guó)家收取的土地出讓金白白流失。

原土地價(jià)值確定：《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》（國(guó)家土地管理局令第1號(hào)）第二十六條規(guī)定，劃撥土地使用權(quán)人可按照標(biāo)定地價(jià)的一定比例（最低不得低于標(biāo)定地價(jià)的40%）補(bǔ)交出讓金，將劃撥土地變?yōu)槌鲎屚恋?。?biāo)定地價(jià)由所在地市、縣人民政府土地管理部門(mén)根據(jù)基準(zhǔn)地價(jià)，按土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押期限和地塊條件核定。據(jù)此，劃撥土地使用權(quán)價(jià)值應(yīng)不高于相應(yīng)出讓土地的60%。

適用范圍：擬改制為混合所有制特、股份制企業(yè)，以及擬轉(zhuǎn)讓給改制分流企業(yè)（地上資產(chǎn)為改制分流企業(yè)所有）。

（二）將劃撥土地變更為授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地

國(guó)家將一定年期的（劃撥）土地使用權(quán)作價(jià)后，授權(quán)給特定企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，該企業(yè)可以向其直屬企業(yè)、控股或參股企業(yè)以作價(jià)出資（入股）或租賃方式配置土地，這種方式有利于盤(pán)活企業(yè)土地資產(chǎn)，優(yōu)化配置土地資源，但被授權(quán)企業(yè)必須接受授權(quán)部門(mén)的監(jiān)督。

采用授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式處置土地資產(chǎn)的，其資本金按政府應(yīng)收取的土地出讓金額計(jì)算，這種使用權(quán)是國(guó)家以土地使用權(quán)價(jià)格的全額作為國(guó)有資本金授權(quán)給國(guó)家控股公司、作為國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)的國(guó)有獨(dú)資公司和集團(tuán)公司經(jīng)營(yíng)。

優(yōu)點(diǎn)：是指這種方式有利于盤(pán)活企業(yè)土地資產(chǎn)，優(yōu)化配置土地資源。與出讓、作價(jià)出資（入股）和租賃方式相比，經(jīng)國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)而獲得的國(guó)有土地使用權(quán)人在權(quán)利取得時(shí)不必支付任何費(fèi)用（如出讓金、租金等）。

缺點(diǎn)：授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式不是一種土地資產(chǎn)處置方式，實(shí)質(zhì)是一種土地資產(chǎn)管理方式，也就是說(shuō)，被授權(quán)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)是在該企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部代表國(guó)家經(jīng)營(yíng)管理土地，并必須接受授權(quán)部門(mén)的監(jiān)督。

首先，被授權(quán)企業(yè)范圍限制較為嚴(yán)格，必須是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國(guó)家控股公司、作為國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)的國(guó)有獨(dú)資公司和集團(tuán)公司，一般只針對(duì)央企。中小國(guó)有企業(yè)、外資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)等都不可能成為授權(quán)經(jīng)營(yíng)國(guó)有土地使用權(quán)的權(quán)利主體。

其次，被授權(quán)企業(yè)處置授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地受到限制，其可以向直屬企業(yè)、控股或參股企業(yè)以作價(jià)出資（入股）或租賃方式配置土地，但向集團(tuán)公司以外的單位或個(gè)人出租時(shí)，應(yīng)報(bào)授權(quán)部門(mén)同意；對(duì)外轉(zhuǎn)讓時(shí)，需經(jīng)授權(quán)部門(mén)和地方土地行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，并補(bǔ)繳土地出讓金。

土地價(jià)值確定：《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改制和發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔1999〕433號(hào)文件）指出：“進(jìn)一步明確國(guó)家作價(jià)出資（入股）和授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地使用權(quán)的權(quán)益。以授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式處置的，土地使用權(quán)在使用年期內(nèi)可依法作價(jià)出資（入股）、租賃，或在集團(tuán)公司直屬企業(yè)、控股企業(yè)、參股企業(yè)之間轉(zhuǎn)讓，但改變用途或向集團(tuán)公司以外的單位或個(gè)人轉(zhuǎn)讓時(shí)，應(yīng)報(bào)經(jīng)土地行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，并補(bǔ)繳土地出讓金。”據(jù)此，地方國(guó)土部門(mén)一般會(huì)認(rèn)定授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地價(jià)值為相應(yīng)出讓土地的60%，目前國(guó)家正在部分地區(qū)試點(diǎn)將授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地價(jià)值參照出讓土地價(jià)值執(zhí)行。

適用范圍：經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)實(shí)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，企業(yè)規(guī)模大、劃撥土地面積大且多、國(guó)有資本金不足、關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的大企業(yè)。

（三）政府將土地作價(jià)出資（入股）

國(guó)家以土地使用權(quán)作價(jià)出租（入股），是指國(guó)家以一定年期的國(guó)有土地使用權(quán)作為出資投入改制后的新設(shè)企業(yè)，該土地使用權(quán)由新設(shè)企業(yè)持有。

土地作價(jià)出資（入股）國(guó)有企業(yè)改制中特有的一種土地處置方式，企業(yè)可依照土地管理法律、法規(guī)關(guān)于出讓土地使用權(quán)的規(guī)定轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地使用權(quán)。土地使用權(quán)作價(jià)出資形成的國(guó)家股權(quán)由國(guó)有資產(chǎn)投資主體委托有資格的國(guó)有股權(quán)持股單位統(tǒng)一持有。

優(yōu)點(diǎn)：企業(yè)不需交納出讓金或租金，資金壓力減輕。土地使用權(quán)成為企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)，可以依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等，有利于企業(yè)整體資產(chǎn)的合理運(yùn)營(yíng)，在一定程度上避免了國(guó)有資產(chǎn)的流失。

缺點(diǎn)：目前尚未有詳細(xì)實(shí)施辦法，國(guó)家與企業(yè)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家股持股人不明，不便管理，影響國(guó)有股的切實(shí)實(shí)現(xiàn)。國(guó)家股同股不同權(quán)，在配股等方面容易造成國(guó)有資產(chǎn)收益的損失。土地資產(chǎn)總額巨大，會(huì)大大改變企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)，影響企業(yè)生產(chǎn)效益指標(biāo)，影響其他股東的積極性。土地資產(chǎn)日趨增值的特性得不到體現(xiàn)，國(guó)有資產(chǎn)收益不能隨國(guó)有土地資產(chǎn)的增值而增加。

土地價(jià)值確定：企業(yè)在國(guó)企改制中通過(guò)作價(jià)出資（入股）方式取得土地使用權(quán)，是以相應(yīng)價(jià)值的股權(quán)為代價(jià)的，其土地價(jià)值為相應(yīng)出讓土地價(jià)值?！秾?duì)關(guān)于執(zhí)行股份有限公司土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定中的幾個(gè)問(wèn)題的請(qǐng)示的批復(fù)》（國(guó)土批〔1997〕56號(hào)）規(guī)定，對(duì)原劃撥土地使用權(quán)采取國(guó)家股入股的，股份制企業(yè)對(duì)入股的土地享有與出讓土地使用權(quán)同樣的權(quán)利。

適用范圍：具有國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)資格的企業(yè)，劃撥土地面積大、經(jīng)營(yíng)效益好、競(jìng)爭(zhēng)能力強(qiáng)、有開(kāi)發(fā)前途或政策上需扶持的關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的企業(yè)。

（四）政府將劃撥土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地租賃形式

國(guó)家將國(guó)有（劃撥）土地出租給使用者使用，由使用者與縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)簽訂一定年期的土地租賃合同，辦理土地租賃權(quán)證，并支付租金的行為，可以采用招標(biāo)、拍賣(mài)或者雙方協(xié)議的方式，有條件的，必須采取招標(biāo)、拍賣(mài)方式。國(guó)有土地租賃是國(guó)有土地有償使用的一種形式，是出讓方式的重要補(bǔ)充。

土地租賃合同經(jīng)縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)同意后可以轉(zhuǎn)讓，改變?cè)贤?guī)定的使用條件，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地租賃合同。租賃土地上的房屋等建筑物、構(gòu)筑物可以依法抵押，抵押實(shí)現(xiàn)時(shí)，土地租賃合同同時(shí)轉(zhuǎn)讓。

國(guó)土資源部《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見(jiàn)》第六條規(guī)定：“國(guó)有土地租賃，承租人取得承租土地使用權(quán)。承租人在按規(guī)定支付土地租金并完成開(kāi)發(fā)建設(shè)后，經(jīng)土地主管部門(mén)同意或根據(jù)租賃合同約定，可將承租土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或抵押。承租土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或抵押，必須依法登記?！背凶馔恋厥褂脵?quán)的轉(zhuǎn)租。承租人將承租土地轉(zhuǎn)租或分租給第三人的，承租土地使用權(quán)仍由原承租人持有，土地承租人與第三人建立了附加租賃關(guān)系，第三人取得土地的他項(xiàng)權(quán)利。

優(yōu)點(diǎn)：企業(yè)化整為零，按年或固定期限分次支付土地租金，減少資金占用，緩解了國(guó)有土地使用權(quán)出讓時(shí)一次性支付出讓金的困難。企業(yè)處置土地較為靈活，即在按規(guī)定支付土地租金并完成開(kāi)發(fā)建設(shè)，經(jīng)土地行政主管部門(mén)同意或根據(jù)租賃合同約定，并依法登記后，可將承租土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或抵押。

缺點(diǎn)：有關(guān)法律、法規(guī)不健全，使國(guó)有土地租賃工作缺乏全面的法律依據(jù)，導(dǎo)致地方國(guó)土部門(mén)無(wú)法可依，降低了此類(lèi)處置方式的可操作性。

土地價(jià)值確定：土地租賃期間產(chǎn)生的土地租賃費(fèi)用就可以計(jì)入長(zhǎng)期待攤費(fèi)用和租賃費(fèi)作為土地價(jià)值。

適用范圍：經(jīng)營(yíng)效益較差、競(jìng)爭(zhēng)能力不強(qiáng)，一次性支付土地出讓金困難的企業(yè)。

（五）保留劃撥土地使用權(quán)

優(yōu)點(diǎn)：節(jié)約土地使用成本。

缺點(diǎn)：企業(yè)只能自用，無(wú)法轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。由國(guó)有企業(yè)繼續(xù)用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的，企業(yè)每年以土地租金的方式將土地收益向所在市、縣區(qū)土地管理部門(mén)支付，由土地管理部門(mén)按規(guī)定上繳財(cái)政。改制為股份制的國(guó)有企業(yè)無(wú)法繼續(xù)使用劃撥土地。

原土地價(jià)值確定：無(wú)價(jià)值或只體現(xiàn)取得時(shí)繳納的補(bǔ)償、安置等費(fèi)用。

適用范圍：涉及國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地的企業(yè)。

（六）針對(duì)國(guó)企閑置劃撥土地，政府應(yīng)適當(dāng)補(bǔ)償，鼓勵(lì)企業(yè)退回此類(lèi)土地

優(yōu)點(diǎn)：有利于政府集約節(jié)約利用土地。

缺點(diǎn)：對(duì)于部分閑置土地，如企業(yè)保留位置較優(yōu)越土地，交回位置不利土地，不利于土地的再次利用。

土地價(jià)值確定：參照《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》（國(guó)家土地管理局令第1號(hào)）第二十六條“劃撥土地使用權(quán)人可按照標(biāo)定地價(jià)的一定比例（最低不得低于標(biāo)定地價(jià)的40%）補(bǔ)交出讓金，將劃撥土地變?yōu)槌鲎屚恋亍币?guī)定，對(duì)土地及地面附著物進(jìn)行評(píng)估，按照出讓土地的60%和地面附著物的評(píng)估價(jià)值給予企業(yè)補(bǔ)償。

五、結(jié)語(yǔ)

國(guó)有企業(yè)改制是為了更好地發(fā)揮企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的作用，因此要合理對(duì)待改制過(guò)程中劃撥土地處置問(wèn)題，權(quán)衡各項(xiàng)處置方式的利弊，結(jié)合各企業(yè)及行業(yè)的實(shí)際情況，選取最有利于企業(yè)健康發(fā)展的操作方式，逐步引導(dǎo)國(guó)有企業(yè)，尤其是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)使用土地向市場(chǎng)化運(yùn)作方向轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)土地有償使用的全面覆蓋，建立、完善現(xiàn)代企業(yè)制度。

第一，對(duì)于公共政策型企業(yè)的劃撥土地處置，應(yīng)建立嚴(yán)格、規(guī)范的審查、監(jiān)督機(jī)制。一是要明確劃撥土地使用范圍。應(yīng)嚴(yán)格按照《物權(quán)法》“要嚴(yán)格限制以劃撥方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)”規(guī)定，明確劃撥土地的使用目的嚴(yán)格限定在公益性目的上，其他情況下的用地一律通過(guò)有償出讓的方式使用出讓土地。二是嚴(yán)控土地用途變更的審批程序。為避免企業(yè)以公益名義取得劃撥土地使用權(quán)后通過(guò)改變用途而進(jìn)行其他獲利使用，必須設(shè)置嚴(yán)格的變更用途條件，禁止在批準(zhǔn)用途和規(guī)劃要求之外使用土地建設(shè)項(xiàng)目，不允許通過(guò)轉(zhuǎn)讓方式謀取利益。防止企業(yè)擅自改變用途而形成土地“隱形市場(chǎng)”，或通過(guò)“公益性”之名取地后又轉(zhuǎn)手獲利的情況發(fā)生。三是加強(qiáng)對(duì)劃撥土地用途的監(jiān)督。應(yīng)嚴(yán)格按照國(guó)土資源部《劃撥用地目錄》中第四條“企業(yè)如因改制、轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)或者改變土地用途等不再符合《劃撥用地目錄》規(guī)定的，對(duì)所取得的劃撥土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)實(shí)行有償使用”規(guī)定，由國(guó)土部門(mén)定期對(duì)企業(yè)劃撥土地的實(shí)際用途進(jìn)行檢查監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)事實(shí)上已改變公益性的用途的或具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的，收回劃撥土地使用權(quán)或強(qiáng)制將其納入出讓的范圍，并以土地租金形式對(duì)企業(yè)改變用途使用土地期間獲得的收益予以收繳。

第二，對(duì)于一般商業(yè)型企業(yè)的劃撥土地處置，應(yīng)采取過(guò)渡性措施，逐步將存量的經(jīng)營(yíng)性劃撥用地變?yōu)槌鲎屚恋?，最終實(shí)現(xiàn)土地有償使用。一是明確此類(lèi)企業(yè)使用土地的最終形式是出讓或租賃。應(yīng)適當(dāng)放寬存量劃撥土地出讓的條件，允許該部分企業(yè)以定向出讓、補(bǔ)交出讓金的方式轉(zhuǎn)變土地使用權(quán)類(lèi)型，或允許企業(yè)以相對(duì)固定的年限及略低于市場(chǎng)價(jià)格的租賃，鼓勵(lì)企業(yè)放棄劃撥土地。二是嚴(yán)格控制過(guò)渡性措施的適用范圍。雖然采取授權(quán)經(jīng)營(yíng)和作價(jià)出資（入股）方式在國(guó)企改革的過(guò)程中發(fā)揮了積極作用，但因通過(guò)出讓方式將存量經(jīng)營(yíng)性劃撥土地入市是最終解決途徑，故對(duì)于采取授權(quán)經(jīng)營(yíng)和作價(jià)出資（入股）方式處置土地資產(chǎn)的國(guó)有改制企業(yè)，應(yīng)設(shè)置嚴(yán)格的審批條件及手續(xù)要求，在條件成熟時(shí)，逐步向出讓土地并軌，將土地過(guò)渡為有償出讓。三是限制劃撥土地使用期限。應(yīng)對(duì)經(jīng)營(yíng)性劃撥用地明確一定的過(guò)渡期限，在過(guò)渡期內(nèi)可暫時(shí)無(wú)償使用，過(guò)渡期結(jié)束后應(yīng)強(qiáng)制出讓，否則由國(guó)土部門(mén)收回劃撥土地使用權(quán)。

第三，對(duì)于特定功能型企業(yè)，應(yīng)逐步由國(guó)家政策支持向市場(chǎng)化運(yùn)行方向轉(zhuǎn)變，但因體量龐大，其使用的劃撥土地可采取較一般商業(yè)型企業(yè)相對(duì)寬松的政策加以引導(dǎo)和扶持，確保企業(yè)改革的平穩(wěn)推進(jìn)。

（作者單位為中國(guó)石化銷(xiāo)售有限公司山東石油分公司）

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