文/金春凡

黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，健全符合國(guó)情的住房保障和供應(yīng)體系，建立公開(kāi)規(guī)范的住房公積金制度，改進(jìn)住房公積金提取、使用、監(jiān)管機(jī)制。新時(shí)代我國(guó)的住房與房地產(chǎn)市場(chǎng)必將發(fā)生深刻而長(zhǎng)遠(yuǎn)的變化，住房公積金制度應(yīng)積極融入其中，積極發(fā)揮政策指引與住房金融穩(wěn)定器的作用。

一、歷史與現(xiàn)狀

1994年住房公積金制度在全國(guó)推行，1999年國(guó)務(wù)院頒布《住房公積金管理?xiàng)l例》，標(biāo)志著我國(guó)的住房與房地產(chǎn)制度改革邁入新的歷史階段。住房公積金是單位及其在職職工繳存的長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金，是我國(guó)城鎮(zhèn)職工住房從實(shí)物分配向貨幣化分配的重要轉(zhuǎn)變，通過(guò)條例的形式使其更具法制化和社會(huì)化的意義。

住房公積金制度是我國(guó)法律規(guī)定的重要的住房社會(huì)保障制度，具有強(qiáng)制性、互助性、保障性等特點(diǎn)。所謂強(qiáng)制性，是指所有城鎮(zhèn)單位，包括國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等，都應(yīng)為所屬在職職工設(shè)立個(gè)人住房公積金賬戶，定期繳存住房公積金；所謂互助性，是指住房公積金建立了機(jī)制和渠道，一方面由暫時(shí)無(wú)購(gòu)房需求的職工幫助有購(gòu)房意愿的職工，另一方面單位須為職工繳納一定比例的公積金，兩者為無(wú)房職工提供了資金方面的幫助;所謂保障性，則是住房公積金制度建立的初衷是為職工能夠較快、較好地解決住房問(wèn)題提供制度保障，使其早日實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的夢(mèng)想。

隨著時(shí)代的發(fā)展與人民群眾對(duì)于住房需求的不斷提高，住房公積金制度對(duì)所涉及的繳存、提取、使用、管理和監(jiān)督等各環(huán)節(jié)都進(jìn)行了相應(yīng)的制度調(diào)整，以滿足繳納職工自身利益維護(hù)的需求，同時(shí)配合國(guó)家宏觀政策為調(diào)整住房市場(chǎng)結(jié)構(gòu)作出引導(dǎo)。2011年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合各個(gè)部門(mén)，研究修訂《住房公積金管理?xiàng)l例》中提出的放開(kāi)個(gè)人提取公積金用于支付住房租金的規(guī)定；2013年部分城市出臺(tái)辦法，允許患有重大疾病的職工或其直系親屬提取公積金救急；2014年，三部委發(fā)文，取消住房公積金個(gè)人住房貸款保險(xiǎn)、公證、新房評(píng)估和強(qiáng)制性機(jī)構(gòu)擔(dān)保等收費(fèi)項(xiàng)目，減輕貸款職工負(fù)擔(dān)；2016年中國(guó)人民銀行、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于完善職工住房公積金賬戶存款利率形成機(jī)制的通知》，規(guī)定自2月21日起，職工住房公積金賬戶存款利率調(diào)整為統(tǒng)一按一年期定期存款基準(zhǔn)利率執(zhí)行；根據(jù)《建設(shè)部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行關(guān)于住房公積金管理若干具體問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》，自2016年5月1日起，我國(guó)將階段性降低住房公積金繳存比例，凡繳存比例高于12%的一律予以規(guī)范調(diào)整，不得超過(guò)12%。以上這些修訂都得到地方公積金管理中心及時(shí)、高效的落實(shí)。

二、貢獻(xiàn)與困難

二十多年來(lái)，住房公積金制度在為廣大城鎮(zhèn)在職職工特別是中低收入職工改善居住環(huán)境、提升生活品質(zhì)方面起到了重要的支撐作用，同時(shí)也面臨著新的挑戰(zhàn)。

1.2005 年，根據(jù)住建部、財(cái)政部、人民銀行《關(guān)于健全住房公積金信息披露制度的通知》要求，住房公積金建立了以年度報(bào)告為主的信息披露制度，走在了政府信息自主公開(kāi)的前列。

根據(jù)《全國(guó)住房公積金2016年年度報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共設(shè)有342個(gè)住房公積金管理中心負(fù)責(zé)住房公積金的管理運(yùn)作，覆蓋直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市以及其他設(shè)區(qū)的市（地、州、盟）。截至2016年，住房公積金實(shí)繳單位238.25萬(wàn)個(gè)，實(shí)繳職工13064.50萬(wàn)人，住房公積金繳存總額106091.76億元，繳存余額45627.85億元,提取總額60463.59億元，占繳存總額的56.99%,累計(jì)發(fā)放個(gè)人住房貸款2826.63萬(wàn)筆、66061.33億元，個(gè)人住房貸款余額40535.23億元，個(gè)人住房貸款率88.84%.上述數(shù)據(jù)都呈逐年上升的趨勢(shì)。此外，住房公積金還通過(guò)支持職工異地購(gòu)房、國(guó)家保障性住房建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目、購(gòu)買(mǎi)國(guó)債等渠道為社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、提高居民生活水平作貢獻(xiàn)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)住房公積金自身的保值、增值。

2.住房公積金制度在為職工購(gòu)房置業(yè)作出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)也存在一些制度設(shè)計(jì)上的不足：

（1）住房公積金對(duì)職工購(gòu)房支持的力度不斷降低。近十幾年來(lái)，我國(guó)主要城市的房?jī)r(jià)水平總體呈現(xiàn)單邊上漲的態(tài)勢(shì)，一線城市房?jī)r(jià)漲幅超過(guò)10倍，住房公積金貸款額度雖然也陸續(xù)進(jìn)行過(guò)調(diào)整，但幅度和頻次都遠(yuǎn)跟不上房?jī)r(jià)漲幅。

北京、上海等主要城市在2013年新“國(guó)五條”后相繼調(diào)整了住房公積金個(gè)人住房貸款政策，放寬了最高貸款額度，但對(duì)貸款資格的審查更加嚴(yán)格（見(jiàn)表1）。以上海為例：夫妻雙方首次購(gòu)買(mǎi)一套均價(jià)為5萬(wàn)元/平方米的70平方米房屋，總價(jià)為350萬(wàn)元，公積金貸款首付要求為20%，即70萬(wàn)元，最高公積金可貸額度為120萬(wàn)元（有補(bǔ)充公積金的情況下），合計(jì)190萬(wàn)元，剩余的160萬(wàn)元只能借助商業(yè)貸款或自行籌措解決，公積金貸款只占總房款的34%，對(duì)于年輕購(gòu)房者買(mǎi)房的支持力度比較有限。

表1 公積金貸款政策一覽表 （單位：萬(wàn)元）

（2）住房公積金制度面臨的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。目前我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有體量龐大、結(jié)構(gòu)不合理和金融杠桿高等特征，主要城市的房?jī)r(jià)居高不下，部分三、四線城市去庫(kù)存壓力仍然存在，集聚了較大的金融風(fēng)險(xiǎn)。

住房公積金制度一直致力于滿足保障職工的住房需求，對(duì)購(gòu)房職工給予公積金貸款、住房消費(fèi)提取等方式的資金支持，但是作為政策性貸款，貸前環(huán)節(jié)客戶群體的選擇余地小，貸中環(huán)節(jié)審核要求、力度不足，以及貸后環(huán)節(jié)催逾、訴訟等手段都遠(yuǎn)不及商業(yè)銀行和專業(yè)機(jī)構(gòu)。特別是各地的住房公積金還肩負(fù)著支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)的使命，為經(jīng)濟(jì)適用住房、棚戶區(qū)改造安置用房、公共租賃住房等客戶提供貸款資金支持，這幾類客戶的收入水平、個(gè)人信用、不確定因素又遠(yuǎn)大于購(gòu)買(mǎi)普通商品房客戶群體，帶來(lái)了逾期率與呆賬率的顯著上升，此類客戶的貸后催討、訴訟處置難度往往更甚，最后將導(dǎo)致總體職工住房公積金賬戶的損失。

（3）其他問(wèn)題。根據(jù)最新的住房公積金繳納比例要求，個(gè)人與單位每月各按工資收入的6%共計(jì)12%繳交住房公積金，對(duì)職工可支配收入影響較大，外加養(yǎng)老保險(xiǎn)等其他國(guó)家強(qiáng)制金、險(xiǎn)、費(fèi)的繳交，單位和個(gè)人普遍感到稅負(fù)過(guò)高，人民獲得感降低。這一方面需要國(guó)家對(duì)整個(gè)稅收體系進(jìn)行總體考量，同時(shí)住房公積金繳交部分也應(yīng)繼續(xù)加大減負(fù)力度。

此外，職工繳交住房公積金作為強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄金的收益偏低，從開(kāi)始工作開(kāi)設(shè)個(gè)人公積金賬戶到退休后封存退出，時(shí)間跨度超過(guò)30年，而一般人群使用公積金購(gòu)房的機(jī)會(huì)并不多，且多集中在參加工作的前期。按照調(diào)整后統(tǒng)一按一年期定期存款基準(zhǔn)利率執(zhí)行的公積金存款收益往往跑不過(guò)通貨膨脹率，對(duì)于已有房、無(wú)購(gòu)房需求的職工來(lái)說(shuō)繼續(xù)繳存的意義不大，被強(qiáng)迫感油然而生。

三、未來(lái)發(fā)展與思考

住房公積金制度經(jīng)過(guò)二十年的發(fā)展，在新時(shí)代更應(yīng)緊緊把握國(guó)家對(duì)住房與房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控的方向,適應(yīng)人民群眾提高生活質(zhì)量的要求和對(duì)多層次住房結(jié)構(gòu)的向往，研究更符合市場(chǎng)環(huán)境及廣大職工切身利益的制度政策。

1．因地制宜，提高住房公積金政策的適用彈性。一方面，當(dāng)前我國(guó)住房市場(chǎng)面臨發(fā)展不平衡的問(wèn)題，一線城市及部分二線城市房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)熱，房?jī)r(jià)水平已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了老百姓正常心理和收入承受能力以及國(guó)際上的普遍經(jīng)驗(yàn)；另一方面，一些城鎮(zhèn)由于前幾年土地開(kāi)發(fā)速度過(guò)快、人口城鎮(zhèn)化導(dǎo)入不足，造成銷售去化慢、局部地區(qū)空置率高的局面。

面對(duì)二元分化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，各地公積金管理中心應(yīng)按照各自城鎮(zhèn)特點(diǎn)和發(fā)展階段，出臺(tái)正確的引導(dǎo)政策，如：房地產(chǎn)庫(kù)存較大、住房公積金結(jié)余較多的城市，應(yīng)加大貸款發(fā)放力度，支持房地產(chǎn)去庫(kù)存；房?jī)r(jià)上漲較快、資金緊張的城市，應(yīng)及時(shí)調(diào)整使用政策，壓制過(guò)快上漲態(tài)勢(shì)；對(duì)總體已穩(wěn)定的一線城市，應(yīng)嚴(yán)格審查貸款資格，繼續(xù)增加符合條件貸款申請(qǐng)人的貸款限額，以支持其正常購(gòu)房需求。加大公積金支付房屋租賃費(fèi)、推進(jìn)異地貸款等方面的支持力度，放寬提取公積金用于其他住房相關(guān)需求的政策限制。

2.構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范體系，保障住房公積金專項(xiàng)資金安全。2016年，住房公積金個(gè)人住房貸款逾期額7.86億元，逾期率0.02%，全年使用住房公積金個(gè)人住房貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金核銷呆壞賬0.19億元。在住房公積金制度下，總體風(fēng)險(xiǎn)水平始終被控制在可控水平內(nèi)，除了撥備適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金外，保證擔(dān)保機(jī)制功不可沒(méi)。

根據(jù)國(guó)務(wù)院要求，為防范貸款風(fēng)險(xiǎn)、保證貸款安全，住房資金管理中心及所屬分中心、管理部都會(huì)要求借款人提供其同意的擔(dān)保方式，但在2014年三部委發(fā)文取消強(qiáng)制性機(jī)構(gòu)擔(dān)保收費(fèi)的要求后，各住房公積金管理中心取消了強(qiáng)制性保證擔(dān)保模式，部分城市直接取消保證擔(dān)保機(jī)制，另一部分城市則采用政府付費(fèi)方式向正規(guī)、專業(yè)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)保證擔(dān)保及相關(guān)服務(wù)。除了在發(fā)生逾期后擔(dān)保機(jī)構(gòu)會(huì)先行償付公積金貸款本金的損失，專業(yè)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)還能為住房公積金管理中心處理借款人逾期后的催逾、訴訟等貸后事宜，為降低公積金資金風(fēng)險(xiǎn)、減少住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的實(shí)際損失提供了很好的防護(hù)墻和屏障作用。

隨著公積金信息化管理水平的提高以及我國(guó)個(gè)人誠(chéng)信體系的建立，作為政策性貸款的住房公積金貸款面臨著貸款對(duì)象審核難度進(jìn)一步增大的問(wèn)題，一部分借款申請(qǐng)人可能由于各種原因存在個(gè)人征信或其他一些不符合貸款要求的情況，但其真實(shí)的購(gòu)房需求及作為住房公積金繳納者的身份卻是無(wú)可置疑的。這種情況下，依照法律法規(guī)引入保證擔(dān)保機(jī)制，由專業(yè)機(jī)構(gòu)先行把關(guān)，對(duì)通過(guò)審核要求的借款申請(qǐng)人提供額外的擔(dān)保，將大大降低住房公積金管理中心的審核難度，也可減少風(fēng)險(xiǎn)隱患。

充裕的貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、合理的保證擔(dān)保機(jī)制必將為住房公積金資金賬戶的安全撐起兩把阻擋風(fēng)險(xiǎn)的“遮陽(yáng)傘”。

3.積極研究國(guó)外先進(jìn)模式，探索符合國(guó)情的保障性住房金融體系。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家都有一套適合自身的、成熟的住房保障體系，能長(zhǎng)期維持本國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的基本穩(wěn)定，住房金融機(jī)構(gòu)作為住房體系中重要一環(huán)扮演著舉足輕重的角色，如美國(guó)的儲(chǔ)蓄貸款協(xié)會(huì)、互助儲(chǔ)蓄銀行，德國(guó)的住房互助儲(chǔ)蓄銀行，英國(guó)的住房互助協(xié)會(huì)等。我們可以將此作為研究對(duì)象，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前房地產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)及未來(lái)行業(yè)的發(fā)展定位，找到適合的、可持續(xù)的住房金融保障模式，逐步將住房公積金制度由強(qiáng)制性住房?jī)?chǔ)金模式轉(zhuǎn)變?yōu)槔习傩兆栽竻⑴c的、進(jìn)入退出機(jī)制合理的、便捷高效的政策性住房金融制度。