程翔宇 趙 曼

(中南財經(jīng)政法大學(xué)城鄉(xiāng)社區(qū)社會管理湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心，湖北武漢，430073)

2019年2月，國家發(fā)改委會同民政部、衛(wèi)健委等部門聯(lián)合印發(fā)《城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老專項行動實施方案》(以下簡稱“城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老”)[1]，通過“政府支持、社會運營、合理定價”，按約定承擔(dān)公益，深入開展城市政府與企業(yè)(養(yǎng)老機(jī)構(gòu))的合作。

“城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老”涵蓋了“政府強(qiáng)力扶持引導(dǎo)、全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場、社會資本高效進(jìn)入、突出居家社區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合一盤棋、老年人分類保障、穩(wěn)定人民群眾未來養(yǎng)老預(yù)期和緩解養(yǎng)老焦慮恐慌”等一攬子政策要素。它區(qū)別于同期出臺的一系列有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的政策文件，顯著特點是操作性強(qiáng):一是市場供給與政策引導(dǎo)聯(lián)袂發(fā)力；二是解構(gòu)為落地實施的具體項目；三是時間表和路線圖清晰；四是享有財政資金配套；五是需要通過四年一輪的政策周期的績效考核。通過篩選，目前已有27個省(區(qū)、市)的62個城市將參加該專項行動。本文將解讀“城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老”的政策精髓和政策背景，結(jié)合政策運用提出行動建議。

一、做透政策解讀，把握政策精髓

(一)應(yīng)惠盡惠，可得可及

此前的養(yǎng)老服務(wù)政策以“靶向”的“兜底線”或“補(bǔ)特困”居多?！俺瞧舐?lián)動普惠養(yǎng)老”的實施對象是普通老年人?！俺瞧舐?lián)動普惠養(yǎng)老”重點解決普通老年人養(yǎng)老服務(wù)“買不到”“買不起”“買不好”“買不安”等四大痛點，同時惠及“棗核型”兩端的老人。特困人群可享受普惠中的特惠；富裕人群則享受了拿錢也未必買得到的“15分鐘服務(wù)圈”等社會服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施。政策包括“可得性”和“可及性”兩方面含義。

“可得性”指養(yǎng)老服務(wù)的定價與當(dāng)?shù)赝诵萁稹PI的變動掛鉤，成本核算要綜合考慮政府補(bǔ)貼、土地優(yōu)惠等支持政策的因素，確保老人買得起?！翱杉靶浴敝冈诩榷ㄎ锢砜臻g范圍內(nèi)，老年人能夠享受到方便、快捷、觸手可及的養(yǎng)老服務(wù)。諸如“半小時服務(wù)圈”“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與醫(yī)院的距離不得大于5公里”等。

(二)互換承諾，擇優(yōu)支持

城市“懸賞”，企業(yè)“揭榜”。普惠養(yǎng)老是目的，城企聯(lián)動是路徑。城市政府與養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)之間的合作講求權(quán)利和義務(wù)對等、自愿聯(lián)動和雙向選擇，且不受地域限制。鼓勵投資型企業(yè)和服務(wù)型企業(yè)“強(qiáng)—強(qiáng)”聯(lián)合建設(shè)運營。

一視同仁，擇優(yōu)支持。以往財政補(bǔ)助主要是補(bǔ)公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，此次則不分國企、民企和“混合”所有制企業(yè)，不分境內(nèi)資本和境外資本，不分營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)，一律公平競爭、擇優(yōu)支持。

(三)清單式管理，可信可達(dá)

城市政府有多大決心，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)有多大誠意，主要體現(xiàn)在《地方政府支持政策清單》《企業(yè)責(zé)任清單》《推薦企業(yè)名單》等“三單”中。企業(yè)在享受政府一系列優(yōu)惠政策的同時，必須承擔(dān)相關(guān)的公益“約定”，向社會公開，接受監(jiān)督。

首先，“三單”須是可置信承諾。城市政府承諾的是包括土地、財稅、金融、價格、消防等在內(nèi)的一攬子優(yōu)惠政策；企業(yè)承諾的是包括落實投資、建設(shè)運營方案、社會信用、承擔(dān)公益等在內(nèi)的一攬子責(zé)任?！俺恰蟆彪p向交換的承諾清單，必須明確、真實、可兌現(xiàn)。杜絕過度承諾、言而無信乃至引起法律糾紛等。

其次，規(guī)定動作疊加自選動作，剛?cè)嵯酀?jì)?！扒鍐巍眱?nèi)置有“規(guī)定動作”和“自選動作”兩個層次。前者彰顯政府主體政策，明確企業(yè)核心責(zé)任；后者由地方和企業(yè)協(xié)商確定。

第三，過濾掉投機(jī)和暴利，“四有”企業(yè)競爭勝出?！扒鍐巍比缤Y子的“網(wǎng)眼”，佼佼者上，平庸者下，濫竽者不能充數(shù)。那些有實力、有信譽(yù)、有經(jīng)驗、有意愿的“四有”企業(yè)將會勝出。

(四)針對三重約束擠壓，打通行業(yè)“堵點”

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)商機(jī)無限，賺錢卻很難，多年來都未能形成穩(wěn)定的盈利模式。究其原因，寸土寸金的大城市里，該行業(yè)受到了“三重約束”的擠壓:重資產(chǎn)運行的財務(wù)約束，老年人有限支付能力的約束，以及職業(yè)厭惡背景下“護(hù)工荒”的約束。因此，要想為靠退休金生活的普通老年人提供照料護(hù)理服務(wù)，最大的問題是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的成本降不下來，投資者望而卻步?！俺瞧舐?lián)動普惠養(yǎng)老”專項行動中，中央財政與地方財政雙向發(fā)力，放水養(yǎng)魚，拿出真金白銀降成本。

1.土地政策清單解決城區(qū)“一地難求”

“必選項土地政策清單”設(shè)置專門的養(yǎng)老用地類別，政府將其納入土地利用總體規(guī)劃和年度用地計劃指標(biāo)，區(qū)分營利性和非營利性，優(yōu)先安排土地利用計劃。關(guān)于養(yǎng)老用地的出讓起價、抵押、變性等，將在最新政策法規(guī)框架內(nèi)陸續(xù)開啟“綠燈”。

“自選項土地政策清單”限于當(dāng)?shù)卣臋?quán)限。北京市采用以下做法:可使用村集體建設(shè)用地優(yōu)先用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，由企業(yè)與村集體約定土地使用和利益分配方案；對于在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域采取政府和社會資本合作(PPP)方式的項目，可以以國有建設(shè)用地使用權(quán)作價出資或者入股建設(shè)；政府提供的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地和用房，距離綜合性醫(yī)院不超過5公里。南寧市則從市級層面簡化利用現(xiàn)有空閑房屋設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的有關(guān)手續(xù)問題。

2.政銀聯(lián)手降融資成本

融資難是痼疾，對此國家從兩方面入手實施應(yīng)對政策。一是國家發(fā)改委與國家開發(fā)銀行等五家金融機(jī)構(gòu)簽署了降低融資成本的戰(zhàn)略性合作協(xié)議。國家開發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)為“城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老”制定了“補(bǔ)貸債基購保”的組合融資方案，降低資金成本。二是鼓勵企業(yè)建立城市康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金或發(fā)行企業(yè)債券，用于建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施、購置設(shè)備和收購改造社會閑置資源等。國務(wù)院辦公廳2019年3月印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》再次強(qiáng)調(diào)了推動解決養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的融資問題[2]。

3.稅費優(yōu)惠與一攬子補(bǔ)貼

稅費優(yōu)惠包括以下兩方面:養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)免征增值稅，非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按規(guī)定免征企業(yè)所得稅；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用電、用水、用氣、用熱按居民生活類價格執(zhí)行。一攬子補(bǔ)貼主要指將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)納入補(bǔ)貼范圍，對在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從事一線護(hù)理服務(wù)的人員給予崗位補(bǔ)貼和培訓(xùn)教育經(jīng)費支持。

4.放水養(yǎng)魚，明確補(bǔ)助床位

既往針對養(yǎng)老服務(wù)的財政補(bǔ)助，在“補(bǔ)人頭”“補(bǔ)磚頭”“補(bǔ)床位”之間抉擇艱難，爭議頗多?！俺瞧舐?lián)動普惠養(yǎng)老”專項行動明確規(guī)定補(bǔ)助床位，即達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)、符合條件的，針對床位給予補(bǔ)助。例如，中央預(yù)算內(nèi)投資采用補(bǔ)助的方式，按每張養(yǎng)老床位2萬元的標(biāo)準(zhǔn)測算補(bǔ)助金額。如此看來，此舉具有標(biāo)志性意義。

(五)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合“一盤棋”重在建機(jī)制

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合集成了醫(yī)療服務(wù)、護(hù)理服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、基礎(chǔ)養(yǎng)老、生活照料乃至臨終關(guān)懷等多個環(huán)節(jié)，已發(fā)展成為一個完整的產(chǎn)業(yè)流程，而不是兩張皮。“城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老”專項行動強(qiáng)調(diào)對養(yǎng)老和醫(yī)療這兩個剛需的整合。“醫(yī)”是基礎(chǔ)，“養(yǎng)”是核心，既不能有“養(yǎng)”無“醫(yī)”，也不能以“醫(yī)”代“養(yǎng)”。

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)制建設(shè)有五大實施路徑:健全養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)的合作機(jī)制；支持醫(yī)療機(jī)構(gòu)開展養(yǎng)老服務(wù)；推動醫(yī)療服務(wù)延伸至社區(qū)和家庭[3]；鼓勵醫(yī)療機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展；支持社會力量舉辦非營利性醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)。

(六)四年一輪政策周期，切實抓好績效考核

2019年啟動的“城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老”將快速且持續(xù)地推進(jìn)到2022年，四年一輪的政策周期將在績效考核的基礎(chǔ)上完工驗收。

一是要形成基本成熟的制度產(chǎn)品。城市政府通過“三單”落地，完成項目儲備、健全信用監(jiān)管和風(fēng)險管理等任務(wù)，到2022年要形成政府支持、社會運營、價格合理和契約精神支持的“城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老”有效合作新模式，有效解決城市養(yǎng)老服務(wù)“買不到”“買不起”“買不好”“買不安”等問題。

二是明確績效考核的目標(biāo)和指標(biāo)。政策表述是“三提升”“兩下降”和“一滿意”。其中，“三提升”是指普惠性養(yǎng)老床位數(shù)量明顯提升、服務(wù)質(zhì)量明顯提升、企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力明顯提升；“兩下降”是指企業(yè)建設(shè)運營成本下降、服務(wù)價格下降；“一滿意”是指更多老年人受益。績效考核的量化指標(biāo)有兩個:每千名老年人養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到40張；護(hù)理型床位占比超過60%。

(七)監(jiān)管重心后移和監(jiān)管方式創(chuàng)新

養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置許可取消之后，呈現(xiàn)“寬進(jìn)”狀態(tài)。城市政府在盡力扶持和政策傾斜之后，監(jiān)管重心轉(zhuǎn)移到“事中”和“事后”。例如，有權(quán)了解企業(yè)的年度財務(wù)狀況，并通過城企合作協(xié)議、行業(yè)主管部門的監(jiān)督考核、公共信用綜合評價等多重約束，監(jiān)督企業(yè)運營管理，確保企業(yè)穩(wěn)定運營、債務(wù)可控等。

完善退出機(jī)制。納入“普惠養(yǎng)老專項行動”的企業(yè)，如有經(jīng)營不善等情況須退出或轉(zhuǎn)讓，城市政府有權(quán)再次遴選合作方，但是只可選由其他養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)承接，繼續(xù)履行相應(yīng)責(zé)任和義務(wù)。

二、透視政策背景，契合國家戰(zhàn)略

養(yǎng)老服務(wù)是具有政治屬性的民生要事。人人都會老，家家有老人。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“民心是最大的政治”，指出包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的民政工作“關(guān)系民生、連著民心”。透視“城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老”在相關(guān)國家戰(zhàn)略中的政策占位，方能拓寬認(rèn)識的境界和視野，提高政策運用的標(biāo)準(zhǔn)和高度。

(一)契合積極應(yīng)對人口老齡化的國家戰(zhàn)略

高齡化和少子化是貫穿21世紀(jì)的中國基本國情。應(yīng)將“城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老”放進(jìn)人口結(jié)構(gòu)和家庭結(jié)構(gòu)演變的“坐標(biāo)”中加以審視，準(zhǔn)確理解養(yǎng)老服務(wù)在應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略中的定位。

1.高齡化疊加少子化，“老老年”問題凸顯

人口結(jié)構(gòu)變化具有慣性力量，少子化趨勢明顯，“四二一”式家庭結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為大中城市家庭的主流形態(tài)。醫(yī)學(xué)科技的進(jìn)步使80歲以上的高齡老人數(shù)量迅速增長，青壯年的比例則被大大壓縮。如今第一代獨生子女夫婦中，有4位60歲以上父輩老人再加上若干80歲以上祖輩老人的家庭結(jié)構(gòu)已經(jīng)相當(dāng)普遍。這就是“老老年”問題，即家庭內(nèi)的代際數(shù)量相應(yīng)增加，父母高齡的同時，子女也步入了老年，家庭的供養(yǎng)和護(hù)理能力急劇下降。

從圖1可以看出，14歲以下兒童占比和少兒撫養(yǎng)比逐年下降，自2011年二孩政策實施以來才有所回升，65歲以上老人占比和老年撫養(yǎng)比逐年上升。盡管勞動年齡人口占比較高，人口紅利仍在，但老年撫養(yǎng)比逐漸升高，會逐步將人口紅利抵消殆盡。

圖1 中國人口年齡結(jié)構(gòu)和撫養(yǎng)比變化趨勢圖

2.家庭規(guī)模小型化，空巢老人數(shù)量增多

家庭規(guī)模呈現(xiàn)出小型化的趨勢，越來越多的大家庭“裂變”為小家庭。如圖2所示，1953年中國平均每戶人數(shù)為4.33人，1964年平均每戶人數(shù)為4.43人，此后家庭戶規(guī)模持續(xù)下降，2015年才有所回升，2017年為3.03人。空巢、獨居老人和純老家庭的數(shù)量增長明顯。2000年，單身老人戶和老人夫婦單獨戶在所有65歲以上老年人的戶中占比僅為11.46%和11.38%；2010年，這兩個比例分別增長到16.40%和15.37%①數(shù)據(jù)根據(jù)《中國2000年人口普查資料》和《中國2010年人口普查資料》整理。。

圖2 中國家庭戶規(guī)模變化趨勢圖

3.老年照料護(hù)理成為家庭的“不能承受之重”

城市中絕大部分核心家庭與其祖輩家庭保持著獨立居住、分而不離的關(guān)系。但是，傳統(tǒng)的家庭功能已經(jīng)發(fā)生了重心偏移。例如:家庭的生育、養(yǎng)老、撫幼功能弱化；家庭的經(jīng)濟(jì)功能收縮，更加偏向于感情、消費、照料、安全、娛樂等福利性功能；家務(wù)勞動快速社會化等。在此過程中，老齡化程度加深和勞動年齡人口的大量遷移流動，使家庭空巢期來得更早且持續(xù)時間更長，養(yǎng)老功能受到劇烈沖擊。

倘若以育齡婦女平均生育年齡為25周歲計算，獨生子女一代的父母應(yīng)是由20世紀(jì)40年代中后期、整個50年代和60年代以及70年代初期出生的人群構(gòu)成。這批人中的年長者已年逾75歲，即將進(jìn)入失能失智高峰(80歲左右)。屆時，眾多空巢家庭中的失能半失能老人的獨生子女沒有兄弟姐妹可以分擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任，親情慰藉更是稀缺的奢侈品。

我國實行“9073”養(yǎng)老格局，亦即家庭自我照顧的老人占老年人口總數(shù)的90%左右，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人數(shù)占比7%以上，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以床位數(shù)量計占比3%以上。目前的狀況是，代表“90%”的居家養(yǎng)老和代表“7%”的社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)育嚴(yán)重不足，代表“3%”的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的經(jīng)營狀況則冰火兩重天。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因地處成熟市區(qū)，又有財政補(bǔ)貼，故一床難求；民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營則舉步維艱，尤其是位于郊區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，床位空置率頗高?？梢灶A(yù)計，隨著人口老齡化程度的加深和家庭結(jié)構(gòu)小型化的發(fā)展，失能半失能老人的照料護(hù)理供求將嚴(yán)重不均衡。

(二)契合養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

養(yǎng)老服務(wù)兼有“事業(yè)”與“產(chǎn)業(yè)”兩大屬性。

1.作為“事業(yè)”的養(yǎng)老服務(wù)

作為“事業(yè)”的養(yǎng)老服務(wù)定位于基本社會服務(wù)和基本民生保障范疇，重心是建立普惠型基本養(yǎng)老服務(wù)制度，促進(jìn)基本養(yǎng)老社會服務(wù)的均等化和標(biāo)準(zhǔn)化。對此，從兩個維度的視角展開分析。

一是從對象來看，“基本”包括全體老年人，區(qū)別于過去僅對特困老年人(城市“三無”、農(nóng)村“五?！?進(jìn)行兜底保障。中國的養(yǎng)老是個“棗核型”結(jié)構(gòu)，兩頭小中間大。一直以來，特困人群的“底線養(yǎng)老”由財政兜底解決，富裕人群的高端養(yǎng)老由市場解決，唯獨“棗核型”的“粗腰大肚”部分——人數(shù)最多的普通老人，面臨“公辦養(yǎng)老院住不進(jìn)、高端養(yǎng)老院住不起、低端養(yǎng)老院不愿住、住在哪里都不安”的尷尬境地?！俺瞧舐?lián)動普惠養(yǎng)老”就是要通過市場與政府的雙向發(fā)力，解決普通老人“住不進(jìn)”“住不起”“住不好”“住不安”的四大痛點。“城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老”也能惠及“棗核型”兩端的老人。其中，特困人群可享受普惠中的特惠，富裕人群則享受了拿錢也未必買得到的“15分鐘服務(wù)圈”等社會基礎(chǔ)設(shè)施。

二是從內(nèi)容來看，“基本”指的是老年人共同的、必要的、基礎(chǔ)的需求。這需要科學(xué)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，合理引導(dǎo)預(yù)期。應(yīng)準(zhǔn)確把握養(yǎng)老服務(wù)的“基本社會服務(wù)”性質(zhì)，做到既不“越位”也不“缺位”，既盡力而為，又量力而行。

2.作為“產(chǎn)業(yè)”的養(yǎng)老服務(wù)

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)呈現(xiàn)出信息化運營、精細(xì)化管理和金融化支持的演變趨勢[4]，且與生態(tài)、旅游、金融、地產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)深度整合。

首先，養(yǎng)老服務(wù)成為新的經(jīng)濟(jì)增長引擎。養(yǎng)老與照料護(hù)理供給的嚴(yán)重不足是沉重的民生負(fù)擔(dān)。然而，從問題的另一面看，海量的養(yǎng)老服務(wù)需求將持續(xù)地釋放出消費潛力，拉動就業(yè)創(chuàng)業(yè)，成為多路資本爭相搶占的投資“風(fēng)口”，大幅度提升其對城市經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率。

其次，互聯(lián)網(wǎng)改造養(yǎng)老服務(wù)業(yè)面臨重大突破。云計算、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)和智能硬件產(chǎn)品“深耕”養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，為其打造“智能底板”。

第三，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)態(tài)不斷創(chuàng)新。衍生出諸如養(yǎng)老服務(wù)＋老年人用品產(chǎn)品、養(yǎng)老服務(wù)＋金融、養(yǎng)老服務(wù)＋教育、養(yǎng)老服務(wù)＋文化、養(yǎng)老服務(wù)＋旅游、養(yǎng)老服務(wù)＋餐飲、養(yǎng)老服務(wù)＋物業(yè)等服務(wù)形式。

(三)契合“放管服”改革，全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場

只要大眾有需求，養(yǎng)老服務(wù)都必須走產(chǎn)業(yè)化、市場化路線[5]，財政或公益都兜不住大眾需求的“底”。

一是發(fā)揮社會力量和市場機(jī)制作用，全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，讓社會力量成為養(yǎng)老服務(wù)的主體，形成統(tǒng)一開放、競爭有序的養(yǎng)老服務(wù)市場體系。

二是全面落實養(yǎng)老機(jī)構(gòu)取消許可要求，強(qiáng)化服務(wù)監(jiān)管，加快調(diào)整與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)許可相關(guān)的扶持優(yōu)惠政策，確保取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不僅有優(yōu)惠扶持，而且待遇不減少不降低，各項政策平穩(wěn)過渡。

三是通過政府購買、委托、PPP等方式，引入市場機(jī)制和社會力量，提升養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)能力。

四是培育一批具有影響力和競爭力的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)。逐步讓企業(yè)、社會組織承接特困人員供養(yǎng)、基本養(yǎng)老服務(wù)、服務(wù)質(zhì)量評估等工作。

實現(xiàn)上述目標(biāo)的難點是如何形成“激勵相容”的體制機(jī)制，包括政府的“自我革命”。

三、聚焦政策運用，打造養(yǎng)老服務(wù)骨干網(wǎng)①

①參見趙曼主持的湖北省民政廳招標(biāo)課題“大城市養(yǎng)老問題研究”研究報告，作者為課題組成員。

“城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老”的主要任務(wù)是在大城市打造一張養(yǎng)老服務(wù)骨干網(wǎng)，無疑會涉及“產(chǎn)業(yè)組織”設(shè)計。

(一)體系化、網(wǎng)絡(luò)化的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)布局

本文建議仿效連鎖超市的模式，打造“1＋N＋X＋J”養(yǎng)老服務(wù)供給圈，該供給圈建立在“智能底板”上，呈網(wǎng)絡(luò)化、渠道化、輻射狀分布?！?”是指一個市級或大城市的區(qū)級的養(yǎng)老服務(wù)示范和培訓(xùn)中心，該中心在硬件和軟件方面均達(dá)到或超過養(yǎng)老服務(wù)的國家標(biāo)準(zhǔn)。“N”是指每個街道辦事處都有一個或數(shù)個設(shè)施較齊全、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的樞紐型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，地理位置處于幾個大的社區(qū)之間，具有承上啟下的“節(jié)點”功能?！癤”是指嵌入社區(qū)的小微型養(yǎng)老院、護(hù)理院、診所等?！癑”是指依托“互聯(lián)網(wǎng)＋居家養(yǎng)老”的“家庭養(yǎng)老院”，即借助智能科技產(chǎn)品，遠(yuǎn)程收集居家老人的狀況和服務(wù)需求，依托線下服務(wù)實體開展上門照料服務(wù)，讓部分輕、中度及自理老人在家中就可以解決養(yǎng)老需求。上述“1＋N＋X＋J”養(yǎng)老服務(wù)供給圈錯落有致、疏而不漏，具有有效保障之功能。

(二)社區(qū)成為整合集成各類資源的“底盤”

中國式養(yǎng)老的主流模式是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老“瘦身”進(jìn)社區(qū)。社區(qū)是個資源配置平臺。換言之，汪洋大海一般的社區(qū)，像一張張“海綿”，容量大、彈性高，不僅就地、就近、就親、就熟、就順和就便地滿足多種養(yǎng)老需求，還能夠承載各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。上述“六就”優(yōu)勢的本質(zhì)是一種“借船出?！薄敖鑴菥哿Α笔降慕M織技術(shù)，起到供需適配、資源優(yōu)化組合的作用。

(三)“基于社區(qū)整合照料”的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合

社區(qū)是“醫(yī)”與“養(yǎng)”的最佳“接口”。例如，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)毗鄰社區(qū)衛(wèi)生中心(站)開辦，或者社區(qū)衛(wèi)生站的床位對日間照料中心托管的老人開放，或者養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)把病床建立起來，并可設(shè)家庭病床，由此把社區(qū)做成一個沒有圍墻的醫(yī)養(yǎng)融合型的養(yǎng)老院。

(四)社會資本為主體的市場化經(jīng)營

國家鼓勵社會資本投資養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)也適合社會資本來做。各種規(guī)模、各類所有制形態(tài)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，均應(yīng)遵從市場選擇，遵循“功能為王”“適者生存”的規(guī)則，依照各自功能形成行業(yè)細(xì)分地位。誰能夠靠服務(wù)品質(zhì)贏得市場，誰能夠找準(zhǔn)目標(biāo)客戶群且滿足行業(yè)細(xì)分的功能要求，誰就勝出。

(五)智能化和連鎖化經(jīng)營

供給側(cè)“1＋N＋X＋J”的養(yǎng)老服務(wù)骨干網(wǎng)通過智能化、連鎖化實施標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、規(guī)?；慕?jīng)營。

一是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)智能化是智慧城市建設(shè)的一個子項。不可能單打獨斗、自成系統(tǒng)或“體外循環(huán)”。正確的做法是，基于社區(qū)的服務(wù)設(shè)施和服務(wù)資源，建設(shè)綜合集成的信息平臺，合并“同類項”，找到“最大公約數(shù)”，打包服務(wù)、分?jǐn)偝杀?。這種做法猶如十層樓上加蓋兩層，成本低、見效快。

二是養(yǎng)老服務(wù)品牌化基礎(chǔ)上的連鎖經(jīng)營。通過標(biāo)準(zhǔn)化的“八統(tǒng)一”(統(tǒng)一機(jī)構(gòu)名稱、進(jìn)貨、配送、價格、服務(wù)、廣告宣傳、管理和財務(wù)核算)，實施連鎖化經(jīng)營，使旗下的分支機(jī)構(gòu)共享資源、降低成本。這種連鎖經(jīng)營模式的組織形態(tài)專注于服務(wù)品質(zhì)，其體量可以在連鎖基礎(chǔ)上達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)性。單體而言，推崇小而精、小而專和小而特。