王伯英

(蘭州鐵道設計院有限公司， 730030， 蘭州//工程師)

近年來，國務院、國家發(fā)展和改革委員會、財政部等多部門積極推動基礎設施項目采用PPP(公私合作)模式運作，并發(fā)布和規(guī)范了PPP模式的相關文件，為項目采用PPP模式奠定了一定的基礎。目前，PPP模式項目已在我國逐步展開，各省、自治區(qū)也相應規(guī)劃了許多PPP模式備選項目，大量PPP模式項目已進入準備或實施階段。

相比非PPP模式項目，PPP模式項目具有諸多特點，其主要體現(xiàn)在軌道交通項目財務評價方面。由于目前PPP模式項目財務評價工作仍主要沿用文獻[1]的相關要求，對PPP模式的核心問題即社會投資方合理回報的確定與計算并未具體規(guī)定，從而在一定程度上阻礙了PPP模式項目的順利實施，給項目日后正常運作帶來隱患。為有效解決目前軌道交通項目中PPP模式存在的一些普遍性問題，本文結合張掖丹霞軌道交通項目(以下簡稱張掖丹霞項目)，對PPP模式項目財務評價特點和存在的主要問題進行逐一識別、分析，并結合實際情況，提出解決問題的可行辦法和方案。

1 PPP模式下軌道交通項目財務評價特點分析

與傳統(tǒng)軌道交通項目相比，PPP模式下軌道交通項目財務評價主要有以下特點：

(1) 目的和應用范圍不同。傳統(tǒng)軌道交通項目財務評價工作主要用于項目決策前期，為投資決策服務，其次用于項目中間評價和事后評價；而PPP模式項目財務評價不僅為項目前期做準備，為投資決策提供參考，同時還是判斷項目是否適宜按PPP模式運作和談判的基礎依據，是項目在整個建設、運營全過程都需要參考的基礎數據。

(2) 收入分配方式不同。傳統(tǒng)軌道交通項目運輸收入歸項目主體所有，由項目主體負責收入分配、盈虧核算等工作。而PPP模式下由于牽扯政府、社會投資方及公眾等多方面利益，存在不同的付費模式，而不同付費模式下政府承擔的運營補貼支出責任不同。如政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任[2]。

(3) 分析體系不同。PPP模式項目放棄以利潤與利潤分配表為依據來判斷項目效益和虧損，轉而使用財務計劃現(xiàn)金流量表，并以此為依據測算項目可行性缺口，確定政府對項目的補貼。依據計算期內項目財務計劃現(xiàn)金流量表中各年經營凈現(xiàn)金流量和社會投資方各年投資流量，計算社會投資方合理回報。政府對社會投資方的合理回報率就是采用社會投資方現(xiàn)金流量表計算社會投資方合理回報的基準折現(xiàn)率，而非基于利潤與利潤分配表的靜態(tài)回報率。

(4) 運價制定方法不同。傳統(tǒng)軌道交通項目運價的選取主要受市場供需關系決定，而PPP模式下運價的制定，原則上需要采用消費者支付意愿的調查方法，并以調查結果為基礎，結合項目成本費用情況提出價格方案，最后由政府部門組織價格聽證會后方可確定。

2 PPP模式下軌道交通項目財務評價主要內容

根據建設項目財務評價基本要求，結合PPP模式下軌道交通項目特點進行分析。PPP模式下軌道交通項目財務評價主要內容包含以下幾個方面：

(1) 財務評價初步分析。依據現(xiàn)行評價體系、財會制度及稅收政策等有關規(guī)定，在編制全部投資現(xiàn)金流量表、利潤與利潤分配表、借款還本付息計算表、財務計劃現(xiàn)金流量表等財務評價附表的基礎上，計算項目內部收益率、財務凈現(xiàn)值、投資回收期、借款償還期、利息備付率等指標，初步分析項目盈利能力、償債能力及財務生存能力。

(2) 可行性缺口計算。以項目財務計劃現(xiàn)金流量表為基礎，依據各年累積凈現(xiàn)金流的情況，計算出項目運營期各年可行性缺口數據；編制社會投資方現(xiàn)金流量表，并使用政府和社會投資方共同達成的基準收益率，參考相關算法得出社會投資方合理回報的具體數值；最后在項目財務計劃現(xiàn)金流量表中進行可行性缺口和社會投資方合理回報的逐年聯(lián)算，最終給出項目特許經營期政府需承擔的可行性缺口補貼及合理回報補貼。

(3) 項目財務承受能力分析。配合各級財政部門(或PPP中心)完成PPP項目財政承受能力論證工作。

3 張掖丹霞項目財務評價

3.1 項目概況

張掖丹霞項目位于甘肅省張掖市境內，是連接丹霞國家地質公園景區(qū)與冰溝丹霞風景區(qū)的主要通道。丹霞國家地質公園及其配套設施的建設，勢必會帶動丹霞大景區(qū)的快速發(fā)展以及旅游客流的大幅增加。因此該項目的實施對進一步促進景區(qū)旅游開發(fā)力度、拓寬旅游服務項目等具有重要意義[3]。

張掖丹霞項目(見圖1)線路長約19.4 km，主要經過七彩丹霞、煉鋼遺址、十里畫廊及冰溝丹霞等景點。該項目采用現(xiàn)代有軌電車系統(tǒng)，由張掖市政府聯(lián)合某旅游公司按PPP模式運作。

圖1 張掖丹霞軌道交通線路方案示意圖

3.2 財務評價初步分析

張掖丹霞項目土建工程投資總額89 736.5萬元，建設期車輛購置費10 000萬元，建設工期1 a，特許經營期24 a。

3.2.1 融資條件及貸款償還方式

張掖丹霞項目資本金由政府和社會投資方共同承擔。其中，政府負責征地拆遷部分，其資本金占總金額的35%；剩余65%資本金采用國內銀行貸款，貸款利率按國內長期貸款利率(5.90%)計算，特許經營期內按等額本息方式還款。

3.2.2 費用效益測算原則

張掖丹霞項目費用效益測算遵循以下原則：

(1) 遵循實事求是的原則，力求客觀公正。

(2) 遵循效益與費用一致性原則。

(3) 遵循有無對比的原則，根據項目在實施或不實施的情況下對國民經濟的影響來確定項目的效益和費用。

(4) 采用定量與定性分析相結合，以定量分析為主；動態(tài)分析與靜態(tài)分析相結合，以動態(tài)分析為主。

(5) 遵循保守計算的原則。

3.2.3 費用測算

按生產要素構成，項目運營成本主要包含職工薪酬、燃油及動力費、修理費、信號設備租賃費及其他費用。

(1) 職工薪酬。項目初期新增定員144人，近遠期根據開站數量的增加再配備相應人員。職工薪酬參考當地人員工資情況，按6萬元/(人·a)考慮。

(2) 燃油及動力費。主要為有軌電車耗電費用，經初步測算，耗電指標采用3.5 kWh/km，用電單價采用0.75元/kWh。

(3) 修理費。項目修理費包含大修費用及日常養(yǎng)護維修，計算方法采用實物工作量模擬分析法進行成本預測，相關定額與指標參考《鐵路運營支出定額》。

(4) 通信設備租賃費。參考設備供貨方運營經驗，項目通信設備租賃費暫按100萬元/a估算。

(5) 其他費用。主要為其他管理費用，指企業(yè)行政管理部門為管理和組織經營活動發(fā)生的各項費用，包括由企業(yè)統(tǒng)一負擔的公司經費、會費、咨詢費等[1]。為簡化計算，該項費用按以上4項費用合計的8%計列。

張掖丹霞項目各項運營成本如表1所示。

表1 張掖丹霞項目運營成本表 萬元/a

3.2.4 效益測算

張掖丹霞項目交通運輸效益主要來源于游客乘車收入，根據張掖市政府初步調查及參考周邊景區(qū)收費標準，該項目運輸收費標準為20元/人次。

3.2.5 財務評價指標

經測算，張掖丹霞項目全部投資稅后財務內部收益率為5.40%，按基本折現(xiàn)率3%計算，財務凈現(xiàn)值為32 146萬元，自有資金內部收益率為5.86%，借款償還期為10.7 a。項目具備一定的盈利能力及財務積累能力，計算期內可還清全部貸款。

3.3 PPP模式在張掖丹霞項目的適用性分析

(1) 項目功能定位。張掖丹霞項目是連接丹霞國家地質公園景區(qū)與冰溝丹霞風景區(qū)的主要通道，是一項娛樂旅游兼交通運輸功能的交通基礎設施項目。該項目具備一定的公益性質，張掖市政府負有項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作的責任。

(2) 項目具備長期穩(wěn)定的現(xiàn)金流。根據張掖丹霞項目財務評價初步分析可知，項目具備一定的盈利能力和財務積累能力，具有長期穩(wěn)定的票價收入。同時隨著張掖丹霞大景區(qū)的不斷開發(fā)，項目附著商業(yè)價值不斷抬高，在保證安全運營的前提下，可通過廣告、沿線物業(yè)等方式增加項目衍生收入，保證項目長期穩(wěn)定的現(xiàn)金流入。

(3) 張掖市財政能力有限。張掖丹霞項目雖具備長期穩(wěn)定的現(xiàn)金流入，但建設成本較高，投資回收期較長。張掖市2016年大口徑財政收入58.26億元，一般公共預算收入僅27.1億元。該項目建設成本(含車輛購置費用)約10億元，由政府獨立承擔的財政壓力較大。

綜上所述，張掖市政府對張掖丹霞項目負有提供責任，且項目本身具備長期穩(wěn)定的現(xiàn)金流入，為減輕地方政府財政壓力，項目按PPP模式運作較為適宜。

3.4 PPP模式下項目運作模式

3.4.1 項目運作模式

根據張掖市政府財政承受能力論證報告，該項目采用建設-運營-移交(BOT)方式，項目付費方式為使用者付費加政府可行性缺口補貼。特許經營期內，政府方承擔運營補貼支出責任。社會投資方有權獲取該項目運營期間的全部運營收入，政府方按照合同約定向社會投資方支付可行性缺口補貼。政府方設立合理客觀的可用性標準和績效標準，按照可用性和績效付費的原則確定可行性缺口補貼金額，并在此基礎上根據項目公司的績效設定相應的扣減機制。

3.4.2 項目收入機制

項目收入機制主要指社會投資方取得投資回報的收益來源。該項目經營性收益主要為游客運價收入，政府通過支付可用性服務費和運維績效服務費的方式，保證項目公司收回對項目的投資并獲得合理回報。

根據雙方協(xié)商及政策性文件要求，政府方可接受的社會投資方投資回報率合理取值范圍為4.90%～8.50%，社會投資方要求的最低回報為財務內部收益率稅后不低于6.13%。

3.4.3 項目補貼機制

在合作期內，社會投資方提供征地拆遷費及土地整理服務，并獲得相應的可用性服務費；同時提供基礎設施及公用設施的投資、建設、運營和維護服務，并取得相應的可用性服務費及運維績效服務費。項目實際補貼=可用性服務費+運維績效服務費×績效考核確定的支付比例+年度利息變化調整額。為簡略，項目設計階段暫按如下公式測算：項目測算補貼額=可用性服務費+運維績效服務費。

可用性服務費的測算方式可參考銀行中長期貸款的還款方式，采用等額本息法計算，當年待補貼金額的等額本息法具體計算公式如下：

(1)

式中：

A——當年待補貼金額；

i——投資回報率；

n——補貼支付年限，本次測算取整個運營期，即24 a；

P——初始值為項目總投資；

C——當年運維績效服務費。

3.4.4 社會投資方資金回報來源

項目社會投資方的資金回報來源主要有使用者付費和政府財政資金。使用者付費是指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務，社會投資方直接從最終用戶處收取費用。由于該項目初始內部收益率稅后為5.40%，不滿足社會投資方最低6.15%的投資要求，使用者付費不足以覆蓋社會投資方總成本費用，因此還需政府利用財政資金對項目進行補貼。

3.5 PPP模式下財務分析

3.5.1 分析思路

(1) 根據項目收入補貼機制和雙方對投資回報率、內部收益率的要求，對投資回報率分別取值最低和最高條件下測算其內部收益率，并反推項目內部收益率滿足社會投資方最低要求時的投資回報率取值。

(2) 用項目使用者付費現(xiàn)金流入分別減對應年份下采用PPP模式運作后的現(xiàn)金流入需求，如差值為負值，則表明當年存在可行性缺口，需補貼金額；如差值為正值說明當年經營性收入可滿足社會投資方投資回報要求，無需補貼。最后統(tǒng)計運營期內合計補貼年限及金額。

3.5.2 數據分析匯總

綜上分析，該項目PPP模式下財務測算匯總如表2所示。

表2 張掖丹霞項目PPP模式下財務測算匯總表

由以上分析可知，當投資回報率取值8.01%時，稅后內部收益率滿足社會投資方最低要求。因此，為使該項目順利實施，雙方可接受投資回報率取值范圍為8.01%～8.50%。在該取值范圍內，政府財政補貼年限均為6 a，最小補貼金額16 009萬元，最大補貼金額17 940萬元。

3.6 財務評價結論

按現(xiàn)行評價體系分析，張掖丹霞項目稅后內部收益率為5.40%，財務凈現(xiàn)值32 146萬元，借款償還期10.7 a。該項目具備一定的盈利能力、償債能力及財務積累能力，采用PPP模式運作后具備較強的社會資本吸引力。根據政府及社會投資方對資金回報的基本要求，結合擬定的收入補貼機制，該項目投資回報率取值在8.01%～8.50%范圍內時，雙方可達成一致，此時張掖市財政補貼壓力亦較小，具備財務承受能力。

4 結 語

現(xiàn)行評價體系主要分析項目財務盈利能力、生存能力及償債能力等指標，而PPP模式下政府及社會投資方關注的焦點則集中在資金回報方式的確定與計算方面。因此，在采用傳統(tǒng)評價方法的基礎上，根據PPP合作雙方擬定的收入補貼機制，增加資金回報率及財政補貼金額的測算，為項目順利實施及財政能力分析奠定基礎。本文以張掖丹霞項目為依托，系統(tǒng)分析了PPP模式下財務評價的主要內容，研究結果對進一步促進PPP模式下軌道交通項目財務評價工作具有一定的開拓意義。