許家軍

（韶關(guān)學(xué)院政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東韶關(guān)512000）

引言

保障和改善城市低收入居民的居住條件，是市場經(jīng)濟(jì)條件下重要的民生問題。特別是隨著我國“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷向縱深推進(jìn)，外來務(wù)工人員增加、農(nóng)村居民市民化等一系列因素必將增加城市的住房保障需求，如何健全符合本地區(qū)實(shí)際情況的住房保障和供應(yīng)體系，滿足加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需要，成為政府亟須破解的難題。韶關(guān)市逐漸形成了分層次保障的住房保障體系，但在實(shí)施的過程中存在覆蓋水平低、供應(yīng)量不足等問題。因此，本文對保障房合理供給量進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確的預(yù)測，為政府制定保障房建設(shè)規(guī)劃提供重要參考。

目前，很多學(xué)者對保障性住房的適度供給問題進(jìn)行了相關(guān)的研究。部分文獻(xiàn)估計地方政府保障房合理支出水平。例如，李娜[1]（2006）以北京市為例，在適度社會保障水平模型基礎(chǔ)上構(gòu)建了適度住房保障水平模型；李娟[2]（2008）建立了基于政府財政能力的住房保障適度水平測度模型和區(qū)間；賈春梅、葛揚(yáng)[3]（2012）以江蘇省為例測算了地方政府保障房支出的合理值水平及存在的缺口；張杰、張建武[4]（2014）通過考察住房保障支出與GDP的適應(yīng)性關(guān)系測算了廣東省住房保障水平。研究結(jié)果表明，幾乎所有地方政府均存在保障房支出水平的正缺口，住房保障力度不夠。另一部分文獻(xiàn)則集中于保障性住房需求規(guī)模的預(yù)測研究。例如，Kyung-hwan[5]（2010）基于房地產(chǎn)市場價格及住房結(jié)構(gòu)研究韓國的保障房需求量；李志清、田金信[6]（2009）運(yùn)用灰色GM（1，1）模型預(yù)測北京市人均建筑面積和戶籍人口總數(shù)，測算未來北京市保障房需求的總量；向?yàn)槊瘛⑴睇惥闧7]（2014）基于居民支付能力和政府財政支付能力分別建立保障性住房的需求量和供給量模型，對重慶市保障性住房適度規(guī)模進(jìn)行了測算；牟玲玲等[8]（2016）基于住房保障收入線的測定預(yù)測了河北省保障性住房需求量；郭玉華[9]等（2016）預(yù)測住房的潛在需求，并運(yùn)用非均衡市場模型分析了贛州市保障性住房的合理保有量。

一、保障房合理供給規(guī)模的影響因素

地方政府保障房的合理保有量應(yīng)該為多少？其準(zhǔn)確估計主要與兩大因素相關(guān)：一是地方政府在保障房供給中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多大責(zé)任，這在理論上難以界定，在現(xiàn)實(shí)中，這取決于地方政府客觀能力，也取決于上級和地方政府的政策目標(biāo)；二是居民實(shí)際的住房困難需求，這與城鎮(zhèn)人口及收入水平與結(jié)構(gòu)、房地產(chǎn)市場等因素密切相關(guān)，實(shí)際值的估算依賴于數(shù)據(jù)的可取得性，同樣難以進(jìn)行完全精確的定量估計。因此，本文的研究思路是：通過預(yù)測新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市人口數(shù)量的增長，結(jié)合地方政府的政策目標(biāo)，建立保障房合理供給規(guī)模的測算模型。

（一）人口與經(jīng)濟(jì)因素

1.城鎮(zhèn)新增人口（N）。保障房的供給歸根到底是為了滿足人口的住房需求。新型城鎮(zhèn)化過程帶來的城鎮(zhèn)常住人口增長，既包括城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口的自然增長，也包括進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民和雙創(chuàng)人員等。以人為核心的城鎮(zhèn)化，加快了城鎮(zhèn)人口增長的速度，對于住房的需求量也就越來越大。

2.有住房保障需求的家庭占比（R）。該比例與地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展密切相關(guān)，特別是城鎮(zhèn)居民收入水平與住房支出的差異與該比例關(guān)聯(lián)度非常高，對于房價（租金）而言，購買（租住）住房能力不足而需要住房保障的家庭就增多，對于保障房的需求量也就可能相應(yīng)增加。

（二）地方政府的保障目標(biāo)因素

保障房供給取決于地方政府的保障目標(biāo)，主要影響因素有以下兩個方面：

1.保障性住房覆蓋面（F）。這是當(dāng)前政府文件與技術(shù)規(guī)范均明確提出的約束性住房發(fā)展指標(biāo)。例如，2015年出臺的《廣東省住房保障制度改革創(chuàng)新方案》就明確規(guī)定，全省保障性住房覆蓋面要達(dá)到20%左右，覆蓋城鎮(zhèn)低收入家庭、新就業(yè)職工和外來務(wù)工人員。

2.人均保障性住房面積標(biāo)準(zhǔn)（S）。該標(biāo)準(zhǔn)與人均住房面積標(biāo)準(zhǔn)有密切聯(lián)系，人均住房面積隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而不斷增長，可以通過構(gòu)建相關(guān)模型進(jìn)行預(yù)測。許多地方政府有“人均住房建筑面積達(dá)標(biāo)率”的考核要求。例如，《廣東省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出，力爭到2018年全省城鄉(xiāng)居民家庭人均住房面積達(dá)標(biāo)率提高到55%，《韶關(guān)市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》則提出加大住房保障力度，2020年城鄉(xiāng)居民家庭人均住房面積達(dá)標(biāo)率提到60%以上。政府為達(dá)到考核要求，人均保障性住房面積標(biāo)準(zhǔn)必然將隨著人均住房面積標(biāo)準(zhǔn)的提高而相應(yīng)增長。

二、保障性住房合理供給規(guī)模預(yù)測及分析

本文以廣東省韶關(guān)市為例，從新增人口數(shù)的統(tǒng)計與分析出發(fā)，通過城鎮(zhèn)常住人口增長預(yù)測未來城鎮(zhèn)居民住房需要量的增長變化。

（一）測算模型

根據(jù)前述保障房供給的影響因素分析，我們建立測算保障房合理供給量的基本模型：

其中，保障性住房覆蓋面（F）與有住房保障需求的家庭比例（R）高度相關(guān)。在簡化分析的情況下，由于數(shù)據(jù)的可取得性，本文使用政府保障性住房覆蓋面作為替代指標(biāo)，反映地方政府的保障目標(biāo)，直接使用以下模型：

（二）城鎮(zhèn)新增人口（N）的預(yù)測

韶關(guān)作為一個粵北山區(qū)城市，總體來說，呈現(xiàn)出常住人口低于戶籍人口的特點(diǎn)，表現(xiàn)為人口凈流出的特征。經(jīng)過調(diào)查，本市農(nóng)村居民以流動到本市、珠三角或省內(nèi)外其他地區(qū)務(wù)工人員為主。但從城鎮(zhèn)來看，常住人口遠(yuǎn)高于戶籍人口，而且城鎮(zhèn)化率呈不斷提升的趨勢，人口城鎮(zhèn)化水平不斷提高。經(jīng)問卷調(diào)研，韶關(guān)市城鎮(zhèn)常住人口中，有相當(dāng)一部分來自于市內(nèi)外的外來務(wù)工人員和“雙創(chuàng)”人員。也就是說，引起韶關(guān)市城鎮(zhèn)人口增長的因素，既包括城鎮(zhèn)人口的自然增長，也包括人口流動帶來的外來務(wù)工人員。值得注意的是，韶關(guān)市農(nóng)村戶籍人口在2015年有大幅減少，根本原因在于落實(shí)《廣東省人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見》，推動了一批有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。未來這也將是推動城鎮(zhèn)人口增長的重要因素之一?？梢?，影響城鎮(zhèn)新增人口的因素非常復(fù)雜，為準(zhǔn)確的預(yù)測帶來了難度。

本文運(yùn)用灰色GM模型進(jìn)行預(yù)測。該模型由我國著名學(xué)者鄧聚龍教授提出，是一個近似微分、差分方程的模型，具有微分、差分、指數(shù)兼容等性質(zhì)，模型的參數(shù)、結(jié)構(gòu)隨著時間推進(jìn)而改變，突破了一般建模方法要求大樣本數(shù)據(jù)的局限，具有所需信息量少、預(yù)測精度高、實(shí)用性好等優(yōu)點(diǎn)，是建模思路和方法的創(chuàng)新。該模型對于短期人口預(yù)測模擬值與實(shí)際值較為接近[10]。

運(yùn)用MATLAB軟件，根據(jù)韶關(guān)市2010—2016年相關(guān)數(shù)據(jù)資料，建立城鎮(zhèn)人口時間序列如下：

首先，進(jìn)行級比檢驗(yàn)。

第二步，用 GM（1，1）建模。

對X（0）序列進(jìn)行一次累加，得到累加后的數(shù)列X（1）：

模型求解得：

Y=10 507.6736*e-0.142t+147.372 6

其中-a=-0.0142，小于0.3，故該灰色GM模型可用于韶關(guān)市人口增長短期和中長期預(yù)測，具體預(yù)測結(jié)果見表1和表2。

第三步，進(jìn)行殘差檢驗(yàn)。平均相對殘差百分比為0.2157%，小于5%，通過殘差檢驗(yàn)，該預(yù)測模型精度良好。由于2017年相關(guān)數(shù)據(jù)尚未公布，因此將其作為預(yù)測值處理。

表22017 —2020年韶關(guān)市城鎮(zhèn)人口預(yù)測表

（三）保障性住房覆蓋面（F）和人均保障房面積標(biāo)準(zhǔn)（S）

如前所述，《廣東省住房保障制度改革創(chuàng)新方案》明確規(guī)定全省保障性住房覆蓋面要達(dá)到20%左右，我們將FL=20%作為最低要求的覆蓋面指標(biāo)，再根據(jù)韶關(guān)《“十三五”住房保障規(guī)劃》，力爭在“十三五”期末使城鎮(zhèn)中等偏下和低收入家庭（包括最低收入的特殊困難家庭）住房困難問題得到基本解決，新就業(yè)職工住房困難問題得到有效緩解，外來務(wù)工人員居住條件得到明顯改善。按照廣東省低收入戶、中等偏下戶、中等收入戶、中等偏上戶和高收入戶各占20%的比例，韶關(guān)市保障性住房覆蓋面至少為40%的城鎮(zhèn)常住居民家庭，我們將FH=40%作為最優(yōu)的保障房覆蓋面指標(biāo)。

關(guān)于人均保障房面積標(biāo)準(zhǔn)，由于缺少韶關(guān)市歷年城鎮(zhèn)居民人均住房面積的數(shù)據(jù)，本文暫不考慮其增長因素，而按照2015年韶關(guān)市人均居住建筑面積約39平方米[11]、“十二五”期間韶關(guān)市保障性住房人均居住建筑面積約為23平方米[12]的標(biāo)準(zhǔn)，參照保障房約為人均居住面積40%—60%的國際經(jīng)驗(yàn)，以SH=23平方米作為韶關(guān)市合理人均保障房面積標(biāo)準(zhǔn)。同時，以39平方米的40%即SL=16平方米設(shè)為人均保障房面積標(biāo)準(zhǔn)的參考下限。

此外，為進(jìn)一步將住房面積轉(zhuǎn)換成住房套數(shù)，依據(jù)公租房戶型面積作為換算標(biāo)準(zhǔn)，按照《韶關(guān)市2010—2012年保障性住房建設(shè)規(guī)劃》關(guān)于廉租住房戶型面積控制在50平方米以內(nèi)的規(guī)定，確定每套保障房的面積為50平方米[13]。

（四）保障房合理供給量預(yù)測結(jié)果

根據(jù)公式（2），我們得到2017—2020年韶關(guān)市保障房的四種供給水平如表3所示。

如表3所示，即使按照最低保障覆蓋面（FL=20%）和最低人均保障面積標(biāo)準(zhǔn)（SL=16）計算，2017—2020年期間，政府應(yīng)該提供約29.3萬平方米的保障房（5 862套），才能滿足新型城鎮(zhèn)化帶來的人口增長的住房保障基本需要。顯然，根據(jù)《韶關(guān)市“十三五”住房保障規(guī)劃》提出的政府年度保障目標(biāo)來看，2017—2020 年計劃每年新增保障房 672、484、312、368套，合計1 863套，滿足率僅為31.8%，當(dāng)前保障性住房供應(yīng)遠(yuǎn)不能滿足保障房的基本需求，缺口高達(dá)4 028套。

三、政策建議

韶關(guān)市保障性住房實(shí)際供應(yīng)離百姓的實(shí)際需求尚有明顯差距。結(jié)合當(dāng)前韶關(guān)市保障房建設(shè)方面存在的實(shí)際問題，筆者就優(yōu)化保障房供應(yīng)方面給出若干建議，以期為政府相關(guān)決策提供參考。

（一）繼續(xù)加大保障房供給力度

“十二五”期間，特別是2013年以來，韶關(guān)市共投入137.8億元，加大了建設(shè)，新建完成各類保障性安居工程住房56 918套（其中棚戶區(qū)改造安置房44 388套），解決了相當(dāng)一部分低收入家庭的住房實(shí)際困難，取得了很大的成就。但是，棚戶區(qū)改造安置房，主要解決的是存量問題。外來務(wù)工人員的住房保障需求很難通過該途徑獲得解決，政府必須提供各類廉租房、公租房、限價商品房等各類保障性住房予以解決。從《韶關(guān)市“十三五”住房保障規(guī)劃》提出的政府年度保障目標(biāo)來看，離我們預(yù)測的最優(yōu)供給供給量存在較大的差距，政府必須在2017—2020年繼續(xù)加大保障性住房供給力度。

（二）多渠道多形式籌集保障房房源

表3 韶關(guān)市2017—2020年保障房合理供應(yīng)量預(yù)測結(jié)果

一方面，出臺相關(guān)政策和規(guī)定，鼓勵單位和個人出售、出租、捐贈閑置住房，鼓勵社會機(jī)構(gòu)代理經(jīng)租社會閑置存量住房，用作公共租賃住房房源，拓寬公共租賃住房房源渠道。

另一方面，通過購買方式，把適合作為公租房條件的存量商品房轉(zhuǎn)為公共租賃住房。截至2016年12月，韶關(guān)市商品住房庫存面積高達(dá)363.45萬平方米，共29 536套[14]，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出“十三五”期間保障房約4 028套的缺口，完全可以采取購買或者通過“共有產(chǎn)權(quán)”的形式增加保障房房源，同時推動商品住宅去庫存化。

（三）多渠道籌集資金

在財政資金有限的實(shí)際情況下，韶關(guān)市財政資金無法支撐保障房覆蓋面的提高，可以考慮探索多渠道的方式籌集資金。鼓勵地方政府采取和社會資本合作（PPP）的建設(shè)模式，探索建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）、房地產(chǎn)信托基金（REITs）、融合共有產(chǎn)權(quán)的“建設(shè)-運(yùn)營-出售（BOS）、收儲社會閑置房源的PPP模式等模式，充分調(diào)動社會力量參與保障性住房建設(shè)的積極性。