郭芳

在珠三角地區(qū)，能夠順利連片完成股權(quán)合作土地超過(guò)8萬(wàn)畝，沒(méi)有上訪告狀，沒(méi)有群體性事件，這似乎難以想象，而肇慶新區(qū)做到了。

當(dāng)全國(guó)層面的征地制度改革尚在摸索過(guò)程中之時(shí)，肇慶新區(qū)以股份化改革實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地資本化，探索征地共建共治共享的模式或?yàn)檎鞯刂贫雀母锾峁┬碌臉颖竞徒梃b。

據(jù)肇慶方面透露，去年底以來(lái)，雄安新區(qū)曾先后兩次對(duì)此方案進(jìn)行調(diào)研，或有可能成為雄安新區(qū)主要參考的征地模式。

沒(méi)有打架、上訪和群體性事件的

征地拆遷

肇慶對(duì)土地股份化改革的探索始于6年前的一個(gè)重大決策。

2012年，肇慶市決定高規(guī)格建設(shè)肇慶新區(qū)，目標(biāo)是成為廣東面向大西南樞紐門(mén)戶城市的主載體。根據(jù)初期規(guī)劃和工作分工，項(xiàng)目所在地鼎湖區(qū)必須在短短幾年之內(nèi)完成8萬(wàn)畝土地的征收任務(wù)，可謂難度大、要求高。

肇慶市鼎湖區(qū)委書(shū)記、肇慶新區(qū)黨工委副書(shū)記陳宇航接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時(shí)說(shuō)，沒(méi)有土地，新區(qū)建設(shè)便是空中樓閣。但肇慶新區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的土地基本集中在村集體以及村民小組手中，想要快速、平穩(wěn)、大規(guī)模地將其征收為建設(shè)用地，是一個(gè)極其艱巨的任務(wù)。

在全國(guó)的土地征收實(shí)踐中，較為普遍的做法是，對(duì)被征地農(nóng)民的土地及地上附著物進(jìn)行補(bǔ)償，除此之外，很多地方還會(huì)給被征地農(nóng)民安排回遷房、將其納入社會(huì)保障、提供就業(yè)培訓(xùn)等。但即便如此，不少專家認(rèn)為，現(xiàn)有征地制度中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、安置方式單一、社會(huì)保障不足等問(wèn)題，帶來(lái)了一些無(wú)法回避的矛盾。

多年來(lái)，土地征收過(guò)程中引發(fā)的沖突和群體性事件屢見(jiàn)不鮮。

農(nóng)民對(duì)征地制度最大的不滿是補(bǔ)償?shù)?。歸根到底還是利益分配問(wèn)題，到底要補(bǔ)多少錢(qián)才算合理？農(nóng)地變成建設(shè)用地后升值的收益應(yīng)該怎么分配？政府應(yīng)該拿多少，理由是什么？所有這些都是大問(wèn)題，也是征地制度改革中的難題。

“核心是利益，根子在制度，出路在改革?！标愑詈秸f(shuō)，“鼎湖區(qū)所能做的只有積極探索，而通過(guò)股權(quán)化的方式讓被征地農(nóng)民憑借土地參與共建、獲得共享是我們的明確方向?！?/p>

肇慶市委市政府對(duì)這一改革高度重視，經(jīng)過(guò)慎重研究決定，通過(guò)“兩級(jí)土地股份化”改革，建立公有制框架下“集體入股國(guó)有”混合所有制形態(tài)，使村集體能夠以股權(quán)形式享有土地開(kāi)發(fā)增值收益。這一改革模式下，肇慶新區(qū)最終完成了近8萬(wàn)畝土地的征收，沒(méi)有發(fā)生打架告狀、沒(méi)有上訪和群體性事件。

土地入股，農(nóng)民土地實(shí)現(xiàn)資本化

肇慶新區(qū)黨工委委員、肇慶新區(qū)投資發(fā)展有限公司董事長(zhǎng)陳永敢向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者介紹了具體的改革辦法：

首先，以行政村為單位，成立村級(jí)土地資產(chǎn)管理公司，由各村民小組以其全部土地入股，股東為村民小組。通過(guò)土地入股，實(shí)現(xiàn)土地資本化。

彭壽村整村搬遷安置小區(qū)康樂(lè)花園

其次，成立肇慶新區(qū)土地總公司，村級(jí)土地資產(chǎn)管理公司以全部土地入股，占公司股權(quán)20%;肇慶新區(qū)管委會(huì)以土地整理、開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)的各項(xiàng)投入入股，占公司股權(quán)80%，并制定股權(quán)“防稀釋條款”，約定村級(jí)公司所占股份不因任何原因發(fā)生稀釋。通過(guò)公司化改造，實(shí)現(xiàn)共享土地開(kāi)發(fā)增值收益。

再次，村級(jí)土地資產(chǎn)管理公司20%股權(quán)中，8%留在總公司，享有股權(quán)分紅收益;12%股權(quán)折成可經(jīng)營(yíng)的商業(yè)設(shè)施，將物業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)給予村級(jí)公司，集體經(jīng)營(yíng)。以此解決農(nóng)民的收入來(lái)源、城市再就業(yè)和可持續(xù)發(fā)展難題。

最后，為全體農(nóng)民設(shè)立個(gè)人社會(huì)保障賬戶，由土地股份總公司填實(shí)社保繳費(fèi)12年，由村級(jí)土地合作社填實(shí)繳費(fèi)3年，其余繳費(fèi)由個(gè)人自理，使農(nóng)民即時(shí)享受市民標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)保和養(yǎng)老保險(xiǎn)。集中規(guī)劃建設(shè)若干大產(chǎn)權(quán)安置小區(qū)，通過(guò)宅基地?fù)Q城市住房，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民放棄農(nóng)村戶籍，實(shí)現(xiàn)向市民的身份轉(zhuǎn)變。

陳宇航認(rèn)為，通過(guò)實(shí)施兩級(jí)土地股份化撬動(dòng)城鎮(zhèn)綜合配套改革，系統(tǒng)解決了農(nóng)村土地屬性不統(tǒng)一無(wú)法統(tǒng)籌利用的問(wèn)題，也解決了城鎮(zhèn)化過(guò)程中被征地農(nóng)民生存和發(fā)展問(wèn)題。

農(nóng)民成為“城市合伙人”，

個(gè)人資產(chǎn)與城市發(fā)展一起增值

最先推進(jìn)改革的試點(diǎn)是肇慶市廣利鎮(zhèn)彭壽村。

在彭壽社區(qū)（原彭壽村委會(huì)），征地談判時(shí)擔(dān)任村黨支部書(shū)記的區(qū)煥光向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者細(xì)數(shù)了土地改革給全村人帶來(lái)的好處：“征地改革前，彭壽村每年的土地收益平均每畝約1000元、村集體人均分紅約2000元。征地改革后，每畝土地補(bǔ)償10.6萬(wàn)元，后續(xù)收益包括商業(yè)設(shè)施租金和每畝約4000元的谷物保障，人均年收益約7500元。另外，土地入股后村里有了6萬(wàn)平方米城市商業(yè)用房，這可是12億元的集體資產(chǎn)啊，在以前想都不敢想?！?/p>

區(qū)煥光算了一筆賬：村里人均分紅水平是原有分紅的3～5倍。當(dāng)?shù)厣踔烈欢攘鱾髦坝熊囉袠?，不如彭壽戶口”的說(shuō)法。

當(dāng)肇慶新區(qū)管委會(huì)以點(diǎn)帶面推進(jìn)改革時(shí)，全面鋪開(kāi)的土地股份化改革受到了農(nóng)民的普遍歡迎。這也才使近8萬(wàn)畝龐大規(guī)模的土地征收得以順利完成。

通過(guò)土地制度改革創(chuàng)新，農(nóng)民的命運(yùn)和肇慶新區(qū)建設(shè)緊緊捆綁在一起共進(jìn)退，成為“城市合伙人”，參與和分享城市化的成果，充分保障當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

土地資本化因此被認(rèn)為是肇慶新區(qū)此次改革最大的創(chuàng)新，解決了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村治理的根本性問(wèn)題。

但這也只是改革的第一步，當(dāng)然也是最重要的一步。正如肇慶新區(qū)投資發(fā)展有限公司土地利用部部長(zhǎng)吳偉才向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者介紹的那樣，更多的課題還有待他們破解——如何完善土地公司架構(gòu)、如何科學(xué)管理運(yùn)營(yíng)土地、如何壯大社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)、如何增加新市民的財(cái)產(chǎn)性收入、如何實(shí)現(xiàn)基于經(jīng)濟(jì)民主的政治民主……最終是要探索形成共建共治共享的社會(huì)治理新格局。