文／章文光 劉奇超

自1986年里根總統(tǒng)開啟稅收改革新紀(jì)元后，盡管歷任美國總統(tǒng)均致力于推動稅改以實(shí)現(xiàn)政治利益最大化，但始終未能推陳出新、實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整。[1]2017年12月22日，美國總統(tǒng)特朗普簽署《減稅與就業(yè)法案》（以下簡稱“稅改法案”），標(biāo)志著繼里根減稅以來“美國近30年來減稅力度最大的稅改方案”最終落地，并從2018年1月1日起正式實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了特朗普送給全體美國人“圣誕大禮包”的承諾，此次稅改成為特朗普入主白宮以來的重大勝利。此次稅改法案體現(xiàn)了利益集團(tuán)在稅收政策制定過程中相互影響的“多元主義”聚合與表達(dá)，是利益集團(tuán)之間歷經(jīng)美國總統(tǒng)競選之初就開始醞釀到最終落地的一年半時間內(nèi)不斷“斗爭”而達(dá)成的一種妥協(xié)和均衡的結(jié)果。在一定程度上，反映了當(dāng)下美國社會為實(shí)現(xiàn)“平等、簡化和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)”的稅收改革意愿。從改革實(shí)際看，盡管本次稅改未能實(shí)現(xiàn)保守派共和黨人設(shè)計(jì)的顛覆性稅制變革（如目的地型現(xiàn)金流，以下簡稱“DBCFT”），但最終法案中的多項(xiàng)政策仍極具創(chuàng)新性，引發(fā)了中國各界的廣泛關(guān)注。美國稅改政策創(chuàng)新形成的制定過程與重點(diǎn)內(nèi)容有哪些？對我國稅收政策創(chuàng)新有哪些啟示？值得深入思考和研究。

一 政府主導(dǎo)下的美國稅改政策創(chuàng)新

（一）稅改導(dǎo)向：從理念分野到政策合流

過去40年間，美國稅收和轉(zhuǎn)移支付體系的變化已大幅降低累進(jìn)稅，從某些方面看，整個稅制體系是退化的。主要表現(xiàn)在：一是稅制過于復(fù)雜，稅收征管與合規(guī)成本居高不下。二是不利于儲蓄和投資，高杠桿率、資金體外循環(huán)，損害了實(shí)體經(jīng)濟(jì)，打擊了就業(yè)、創(chuàng)新和企業(yè)家精神。三是累進(jìn)稅的降低導(dǎo)致富裕人群收入增加，加劇了財(cái)富不平等現(xiàn)象，導(dǎo)致稅制不公平。[2]這些問題形成了美國稅改的內(nèi)生性動力，最終稅改法案顯示出白宮與國會、共和黨與民主黨之間政治意識形態(tài)的平衡。

一方面，以總統(tǒng)特朗普為首的白宮一以貫之地倡導(dǎo)稅率調(diào)整。特朗普強(qiáng)調(diào)“讓美國再次偉大”“讓制造業(yè)回歸美國”，在稅改法案制定過程中，特朗普多次充當(dāng)稅改宣傳人，其從參與總統(tǒng)競選時到密蘇里州、北達(dá)科他州俾斯麥等地宣傳過程中始終表達(dá)了“將公司所得稅稅率下調(diào)至15%”的希望。盡管稅改法案最終將美國邊際稅率為35%的8檔公司所得稅稅率簡并為21%的單一稅率，這一結(jié)果已屬不易，離不開總統(tǒng)特朗普、國家經(jīng)濟(jì)委員會主任科恩、財(cái)政部長姆努欽等人的堅(jiān)持和斡旋。

另一方面，眾參兩院的政策理念存在分歧，最終稅改法案是兩黨提案制度的合流。實(shí)際上，此次稅改的核心議題在于稅制改革是要選所得稅制還是選消費(fèi)稅制，其本質(zhì)系兩院之間為實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦稅制政策中經(jīng)濟(jì)競爭力目標(biāo)（供給經(jīng)濟(jì)學(xué)減稅理論）與收入分配目標(biāo)間的對立。[3]共和黨人認(rèn)為美國經(jīng)濟(jì)面臨的主要矛盾是增長問題，而收入分配問題屬于次要矛盾。特別是受供給經(jīng)濟(jì)學(xué)理論影響，共和黨始終認(rèn)為減稅政策能夠促進(jìn)就業(yè)，增加儲蓄，刺激投資，還會增加稅收（或者至少不會導(dǎo)致稅收減少），在幾乎不會加劇收入不平等的情況下，快速拉動經(jīng)濟(jì)增長，從而解決收入分配問題。[4]因此，以現(xiàn)任眾議院議長瑞恩、籌款委員會主席布萊迪為首的共和黨保守派主張美國企業(yè)稅制改革并非單純“降低稅率”，而是在完善稅基前提下的稅制重構(gòu)，從所得稅制走向消費(fèi)稅制（允許投資資本支出當(dāng)期費(fèi)用化、課征DBCFT）。但是，為了彌合兩黨分歧、擴(kuò)大積極共識，2017年7月27日國會和白宮的共和黨“六政要”共同發(fā)布稅改聯(lián)合聲明，表示擱置DBCFT倡議。[5]此舉意味著稅改重回傳統(tǒng)所得稅制框架調(diào)整的軌道。相比之下，民主黨更為注重收入分配問題，力圖在一定程度上通過稅收結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)稅收收入和財(cái)政支出在“公平”與“效率”之間的平衡，進(jìn)而改善收入分配。由此，不難看出2016年希拉里競選時提出的稅改方案僅是現(xiàn)行稅制框架下的“微調(diào)微改”，[6]是基于稅收分配論對稅收政策的修正。不過，稅改法案最終合并文本內(nèi)容傾向于參議院提案，如課征全球無形低稅收所得（GILTI）稅、境外無形收入（FDII）稅、稅基侵蝕與反濫用稅（BEAT）等?？梢哉f，共和黨為推出稅改法案作出很大妥協(xié)。

（二）財(cái)政預(yù)算：科學(xué)編制與有效監(jiān)督

美國憲法賦予了國會“控制政府錢袋子的權(quán)力”，這項(xiàng)權(quán)力隨著《1974年國會預(yù)算和節(jié)流控制法案》的生效得到了增強(qiáng)。[7]由于共和黨在本屆國會眾議院中占有絕對多數(shù)席位（241/435），而在參議院中僅占微弱多數(shù)席位(52/100)?？紤]到2018年下半年國會中期大選的現(xiàn)實(shí)問題，為盡早完成稅改，共和黨人提出援用“預(yù)算和解程序”推動有效期為10年的稅改法案。美國預(yù)算恪守預(yù)算法定主義，其編制程序、環(huán)節(jié)與內(nèi)容均有明確立法規(guī)定。在多方動議和協(xié)調(diào)下，美國眾議院終于在2017年10月27日以216:212票的微弱優(yōu)勢，投票通過了10月16日參議院版2018財(cái)年預(yù)算決議案，允許稅改在未來10年內(nèi)減收1.5萬億美元，鋪平了美國稅改采用和解程序的前進(jìn)道路。在稅改政策制定過程中，美國國會稅收聯(lián)合委員會（JCT）隨時披露歷次稅改版本的政策調(diào)整、稅式支出等收入測算數(shù)據(jù)，[8]美國國會預(yù)算辦公室（CBO）則提供預(yù)算基線和稅改經(jīng)濟(jì)預(yù)測數(shù)據(jù)，這些信息均為第三方參與預(yù)算監(jiān)督和政策研究提供了重要信息。

（三）立法程序：公開與透明

美國是世界上較早確立稅收法定原則的國家之一，其稅改法案從醞釀到出臺嚴(yán)格遵循了聯(lián)邦稅收立法程序：行政部門提出立法建議——立法部門制定稅法（包括眾議院文本、參議院文本和兩院協(xié)商文本）——總統(tǒng)簽署。[9]總體立法進(jìn)程體現(xiàn)出三大特征：一是直接決策者傾向于關(guān)注政策手段而非政策目的。從2016年8-9月特朗普競選時期稅改方案，到2017年4月26日白宮公布“2017年促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和增加美國就業(yè)的稅收改革方案”，再到7月27日共和黨公布“聯(lián)合稅改聲明”及其后續(xù)立法舉措，總統(tǒng)與行政機(jī)構(gòu)的政策建議逐步妥協(xié)，最終促成稅改法案。二是政策形成過程公開、透明。眾參兩院召開多次聽證會，充分聽取了來自行政部門、知名企業(yè)、專家學(xué)者等代表的立法建議，及時向社會公布有關(guān)進(jìn)展情況，形成改革良方、擴(kuò)大參與共識。三是國會立法兼具前瞻性、系統(tǒng)性、獨(dú)立性和創(chuàng)新性。眾議院早在2016年6月24日便獨(dú)立制定了題為“更好的道路——更具自信的美國愿景”的稅改藍(lán)圖。[10]其中，絕大多數(shù)政策設(shè)計(jì)理念與建構(gòu)規(guī)則直接體現(xiàn)在2017年9月27日“修復(fù)我們支離破碎的稅收法典的統(tǒng)一框架”稅改大綱（白宮與眾議院共和黨的聯(lián)合方案）和11月2日眾議院稅改提案中。盡管參議院11月16日公布的稅改提案同眾議院版本在具體政策上多有不同，但整體思路、改革內(nèi)容深受眾議院提案影響，即采用結(jié)構(gòu)性減稅模式，重在降低稅率、減少稅收優(yōu)惠、擴(kuò)展稅基、強(qiáng)化稅收征管、保障民生就業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)“脫虛向?qū)崱卑l(fā)展，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)韌性和發(fā)展動力，為稅改法案的文本合并奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二 多元利益主體參與的美國稅改政策創(chuàng)新

（一）專家研究

美國稅改政策創(chuàng)新與基金會、大學(xué)和公共政策分析“智囊團(tuán)”密切相關(guān)，特別是政策細(xì)節(jié)通常由專家提出。從稅收政策視角觀察，專家研究呈現(xiàn)三個維度：一是對稅改政策、趨勢開展系統(tǒng)性規(guī)劃與研究的綜合性智囊團(tuán)。主要包括布魯金斯研究所、遺產(chǎn)基金會和美國企業(yè)研究所，其研究側(cè)重愿景規(guī)劃，但對解決時下改革內(nèi)容缺乏針對性。二是專門研究稅收、預(yù)算政策的專業(yè)智囊團(tuán)。如業(yè)界公認(rèn)的美國稅收政策中心、稅收基金會、稅收與經(jīng)濟(jì)政策研究所、盡責(zé)聯(lián)邦預(yù)算委員會等智庫均深度參與了稅改及其預(yù)算的政策研究。稅收基金會主席斯科特·霍奇、美國稅收改革組織領(lǐng)導(dǎo)人格羅弗·諾奎斯特等人多次參加國會、行政部門組織的稅改聽證會、研討會。專業(yè)智囊團(tuán)系稅改政策形成的研究支撐力量，對改革方案建構(gòu)產(chǎn)生了積極影響。三是以學(xué)術(shù)理論研究為主的學(xué)者們。主要代表有：目的地型現(xiàn)金流稅的政策主導(dǎo)者、加利福尼亞大學(xué)教授艾倫·奧爾巴赫，原里根政府經(jīng)濟(jì)顧問、哈佛大學(xué)教授馬丁·費(fèi)爾德斯坦，原美國國家經(jīng)濟(jì)委員會副主任、紐約大學(xué)教授莉莉·巴切爾德，經(jīng)合組織稅收政策顧問、密歇根大學(xué)教授魯文·阿維—約納（Reuven.Avi-Yonah）等。這些學(xué)者的理論研究不僅直接成為了稅改法案的重要組成，更為詮釋與完善政策提供了科學(xué)指引。

（二）大眾傳媒宣傳

大眾傳媒既是稅改政治游戲中的運(yùn)動員，又是裁判員。正如美國政治新聞記者西奧多爾·懷特所言：“美國媒體的權(quán)力是原初權(quán)力，它設(shè)定公眾討論的議程，這種廣泛的權(quán)力不受任何法律的制約，它還決定人民將要討論和思考的問題?！盵11]從大數(shù)據(jù)時代下大眾傳媒的傳播力來看，美國主要電視網(wǎng)絡(luò)（ABC、CBS、NBC、FOX及CNN）、重要報刊（《紐約時報》《華盛頓郵報》《華爾街日報》《新聞周刊》《美國新聞與世界報道》《國會山報》）和關(guān)鍵網(wǎng)站（美國政治新聞網(wǎng)、彭博新聞網(wǎng)）均是稅改政策制定設(shè)置議程的主要力量。這些媒體宣傳的價值不僅在于建議大眾應(yīng)該如何看待稅改事件與新政策，也有利于強(qiáng)化大眾對政策的價值觀與態(tài)度，且在一定程度上改變投票人和決策者的行為。[12]值得關(guān)注的是，受政治價值觀、經(jīng)濟(jì)利益等因素影響，除官辦或共和黨控制的喉舌外，美國大眾媒體的宣傳在審慎評估、肯定部分稅改方案的同時，重點(diǎn)著墨于設(shè)計(jì)缺陷、公眾期待、黨群之爭、經(jīng)濟(jì)影響等內(nèi)容加以宣傳和導(dǎo)報。

（三）利益集團(tuán)影響

據(jù)美國專業(yè)民意調(diào)查網(wǎng)研究：絕大多數(shù)美國人認(rèn)為，利益集團(tuán)的政治行動委員會，以及大型企業(yè)、新聞媒體、游說者都有超大權(quán)力，并對華盛頓產(chǎn)生巨大影響。但從改革實(shí)際看，利益集團(tuán)努力所產(chǎn)生的最重要影響，主要體現(xiàn)在特定條款上的幕后談判、稅改提案修正案的起草、眾議院籌款委員會和參議院財(cái)政委員會對議案審定等環(huán)節(jié)上。利益集團(tuán)的游說只可能在州和地方稅扣除、住房貸款利息扣除等立法細(xì)節(jié)上產(chǎn)生重大影響，而不在總體政策方向上產(chǎn)生影響。與此同時，政黨的領(lǐng)導(dǎo)、選民的影響、國會議員的個人觀點(diǎn)結(jié)合起來，也會改變利益集團(tuán)行動的獨(dú)立性。[13]從政策結(jié)果看，因美國稅改成功地將公司所得稅稅率簡并為21%的單一稅率、創(chuàng)設(shè)了資本投資當(dāng)期費(fèi)用化與海外存量利潤匯回一次性征收較低稅等政策，故絕大部分特殊利益集團(tuán)在稅收政策疊加效果中收益增加，部分利益集團(tuán)實(shí)現(xiàn)了其所期待的稅收減免與特殊優(yōu)惠政策（詳見表1），體現(xiàn)了資本主義民主國家的“民有、民享和民治”精神，促使政府決策兼顧各方利益，形成有序的政策制衡。[14]

（四）公眾關(guān)注

通常，國會議員傾向于把自己看作思想獨(dú)立的、有公共經(jīng)濟(jì)意識的“代理人”，而不僅僅是由選民選出來去華盛頓傳遞信息的“代表”。只是在特殊州或特殊情況下，在公開選舉中，議員家鄉(xiāng)所在選區(qū)的選民情緒高漲，國會議員才會把選民的觀點(diǎn)置于自己政黨領(lǐng)導(dǎo)和為選舉提供資助利益集團(tuán)的觀點(diǎn)之上。因此，公眾關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容往往因具有普遍適用性而影響政策制定?！胺芍灰灰悦袂闉榛A(chǔ)，就總要處于不穩(wěn)定的狀態(tài)”。[15]以稅改為例，公眾普遍傾向于個人所得稅政策的調(diào)整，如標(biāo)準(zhǔn)扣除額、州和地方所得稅扣除、超過收入7.5%的醫(yī)療費(fèi)用扣除、兒童撫養(yǎng)支出抵免、工作和高等教育的稅收抵免、個人退休賬戶（IRA）和企業(yè)年金賬戶（401（k））等，這些政策在實(shí)際改革方案設(shè)計(jì)過程中均有涵蓋。據(jù)CNN、CBS等多家機(jī)構(gòu)開展的民意調(diào)查顯示，大多數(shù)美國公民（50%以上）在稅改問題上持相同觀點(diǎn)：（1）稅改更有利于富人；（2）不贊成新的稅改法案；（3）國會議員支持或反對稅改提案并不會影響自己為其連任投票；（4）大公司通過減稅獲得的利潤將被股東攫取，而不會為美國員工創(chuàng)造更多就業(yè)崗位；（5）稅改會隨著時間推移持續(xù)增加聯(lián)邦財(cái)政赤字；（6）希望大公司和富人多繳稅，希望小企業(yè)和中產(chǎn)階級的稅收負(fù)擔(dān)降低；（7）減稅不能使稅制更加公平；（8）支持限制住房貸款利息扣除額。[16]事實(shí)上，盡管公眾參與能引起政策主導(dǎo)者的重視，有助于消解政治權(quán)威、增加個人自由空間，但公眾意識在一定程度上存在認(rèn)知誤區(qū)，可能損害立法效率、降低立法質(zhì)量。同時，公眾參與對遺產(chǎn)稅、贈與稅等觸及利益集團(tuán)核心利益稅收政策的方案形成影響有限。[17]

表1 部分特殊利益集團(tuán)與稅收政策形成的關(guān)聯(lián)表

三 美國稅改政策創(chuàng)新對中國的啟示

政策導(dǎo)向立法是政策的合法化構(gòu)建，既體現(xiàn)立法主體的意志、愿望和目標(biāo)，又彰顯政策執(zhí)行的主要驅(qū)動力，直接影響到政策的實(shí)際效果。而稅收政策調(diào)整關(guān)系到每個組織和個人，政策創(chuàng)新需要系統(tǒng)設(shè)計(jì)，以法治凝聚改革共識，增強(qiáng)政策科學(xué)性和民主性，最大限度降低稅收政策所帶來的治理風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)良法善治。

（一）政府層面

人大和政府作為全面落實(shí)稅收法定原則的主導(dǎo)者、承諾者和推動者，必須把握好中國正面臨著的深刻的供給側(cè)、結(jié)構(gòu)性、體制性矛盾這一重要稅制改革內(nèi)因，在理論上作出創(chuàng)新性概括，在政策上作出前瞻性安排，積極回應(yīng)新時代下人民群眾對美好生活的向往。一是正確把握好稅收政策在整體安排與具體安排、系統(tǒng)鏈條與某一環(huán)節(jié)、頂層設(shè)計(jì)與分層對接、統(tǒng)一性與差異性、長期性與階段性方面的關(guān)系，[18]注重加減乘除并舉。在政策設(shè)計(jì)中，政府要更多地回應(yīng)企業(yè)、民眾的訴求，在多元利益群體中尋求平衡、協(xié)調(diào)與共促，如適度提高個人所得稅基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、降低制造業(yè)稅負(fù)。二是要深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，廓清稅收立法權(quán)與政策制定權(quán)的配置和歸屬，理順立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，不斷推動和完善制定稅收政策的人大、財(cái)政、稅務(wù)與海關(guān)等機(jī)構(gòu)的組織建設(shè)和人員編制，使其在法案起草、專家論證、政策評估等過程中發(fā)揮牽頭作用，提高信息獲悉的及時性、準(zhǔn)確性。[19]三是努力提高稅收政策質(zhì)量，堅(jiān)持“開門立法、民主立法、科學(xué)立法”，通過搭建立法博弈的有效平臺，破除大眾意見、民間正義與精英思想之間的意識鴻溝，促進(jìn)稅收法律、稅收管理、稅收經(jīng)濟(jì)學(xué)以及稅收政策的混合學(xué)科中多重專業(yè)觀點(diǎn)的融通。同時，要適時改革由行政部門起草稅收立法的現(xiàn)行制度，強(qiáng)化全國人大及其預(yù)算工作委員會在財(cái)稅立法過程中的主導(dǎo)性、專業(yè)性和相對超脫性。四是改變經(jīng)驗(yàn)主義、實(shí)用主義導(dǎo)向的立法策略，轉(zhuǎn)向“需要一個、成熟一個、制定一個”的政策導(dǎo)向型立法思路，著力增強(qiáng)政策制定過程中國際理論對標(biāo)和本土實(shí)踐創(chuàng)新的有效供給，不斷提升法律的前瞻性、可操作性與有效性，[20]能具體就盡量具體，能明確就盡量明確，努力使制定和修改的稅收立法立得住、行得通、切實(shí)管用。

（二）專家層面

立法過程不是一個創(chuàng)造過程，而是一個立法主體再現(xiàn)公共利益的表達(dá)過程。[21]一是要強(qiáng)調(diào)政策制定過程的公開透明，通過座談、聽證、評估等方式，特別是通過設(shè)立稅收立法咨詢委員會、聘請人大代表財(cái)稅事務(wù)助理等方式，發(fā)揮好專家學(xué)者的專業(yè)化優(yōu)勢。二是要在《立法法》總原則框架下，明確專家在立法/政策制定過程的各個階段參與的具體任務(wù)、具體權(quán)利與具體義務(wù)?！爸菐鞕C(jī)構(gòu)通過為政府決策提供多種選擇方案設(shè)計(jì)，使政府在決策之前可以廣泛吸納不同意見”，而眾多“智囊團(tuán)”針對某一社會問題提出的不同對策方案，本身就是必要的立法方案選擇過程，[22]有助于提高稅收政策質(zhì)量。三是完善稅收專家遴選機(jī)制， 注重參與專家的多元化。在一定程度上保證稅收立法專家?guī)熘袑＜业南鄬潭ㄈ温殻浜狭⒎ㄟB續(xù)性和穩(wěn)定性的需要。四是明確專家代表公眾利益訴求表達(dá)的公開監(jiān)督。專家提出的意見和建議應(yīng)向社會開放，立法機(jī)關(guān)應(yīng)對其在政策制定過程中采納專家意見的具體情況、及其對專家集中建議內(nèi)容的未采納理由向社會作出說明。與此同時，專家應(yīng)借助大眾媒體正確引導(dǎo)社會輿論，將大眾合理意見吸納進(jìn)立法草案中，擴(kuò)大改革共識。

（三）媒體層面

信息時代的大眾傳媒具有強(qiáng)大的公共話語塑造能力。某一社會現(xiàn)象，無論是否適宜予以法律規(guī)制，一旦成為媒體公眾的“熱題”，往往容易引發(fā)各級立法者追隨式的回應(yīng)，形成“媒體公眾熱議——政府被動宣傳——政策立法跟進(jìn)”的互動格局，[23]科學(xué)的立法活動被化約為應(yīng)對媒體話語沖擊的策略選擇，導(dǎo)致壓力型立法，造成立法民主、科學(xué)的雙重失落。稅收政策制定過程中應(yīng)糾偏媒體傳播，明確法律控制與社會規(guī)范等非法律控制的分工邊界。一是重視媒體信息和公眾輿論給立法決策過程帶來的新約束，在立法議程設(shè)置環(huán)節(jié)構(gòu)建制度化的公眾參與渠道，提高稅收立法機(jī)關(guān)的立法預(yù)測、立法規(guī)劃、立法創(chuàng)議階段的信息收集和分析能力。二是稅收立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)逐步增強(qiáng)自身的立法能力以有效回應(yīng)民意。在具有基礎(chǔ)性、源頭性的立法議程形成環(huán)節(jié)，通過為公眾提供制度化的參與渠道，獲得公眾有關(guān)立、改、廢、釋的立法需求信息并適時加以反饋，在既有條件約束下對特定時期社會問題所聯(lián)結(jié)的需求信息進(jìn)行甄別、篩選和排序，最終形成科學(xué)、合理的回應(yīng)策略。[24]三是深化新媒體時代官方主流媒體的運(yùn)用，針對不同層級的稅收法律規(guī)范，建立起不同程度的輿論引導(dǎo)和民意控制機(jī)制。如對重要的稅收行政法規(guī)，可準(zhǔn)用立法程序；對涉及納稅人實(shí)質(zhì)性利益的規(guī)范性文件，應(yīng)將“正當(dāng)程序”要求引入政策制定過程中。[25]

（四）利益集團(tuán)層面

在現(xiàn)代多元社會中，受制于信息條件和利益俘獲，人民的代表在稅收事項(xiàng)上并不總是能很好地代表人民。堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是妥善處理稅收政策制定過程中利益集團(tuán)參與問題的前提和根本。除擴(kuò)大和完善立法表達(dá)渠道外，可嘗試建立諸如《利益競爭法》《非盈利組織法》《利益集團(tuán)活動信息公開法》等法律對利益集團(tuán)的組成、內(nèi)部事務(wù)管理、活動情況的報告及信息公開等方面加以詳規(guī)。[26]與此同時，在現(xiàn)代的團(tuán)體論中，科學(xué)規(guī)制多元主體與利益集團(tuán)能有效實(shí)現(xiàn)政策的合法化。由于所有的觀點(diǎn)都會被利益集團(tuán)代表，故經(jīng)過國會的“思想市場”的競爭，各種沖突的利益將會達(dá)到適當(dāng)?shù)木鉅顟B(tài)，盡管在一定程度上會違反公眾的利益，但也會產(chǎn)生溫和而良好思慮的政策或法律。[27]因此，為利益集團(tuán)創(chuàng)造一個公平的博弈環(huán)境，遏制金融、能源、郵電、運(yùn)輸、基礎(chǔ)建設(shè)等領(lǐng)域的特殊利益集團(tuán)， 支持公共利益集團(tuán)參與稅收政策制定，確保多元利益均衡表達(dá)，也是依靠利益集團(tuán)互賴關(guān)系實(shí)現(xiàn)政策效果最大化的良性選擇。此外，要理順政府與利益集團(tuán)之間的關(guān)系，保持中立態(tài)度并建立協(xié)商立法體制，確保稅收政策的貫徹與執(zhí)行。

（五）公眾層面

稅收政策制定應(yīng)通過各種渠道聽取群眾意見，拓寬人民群眾參與決策的渠道，努力提高決策科學(xué)化、民主化水平，尋求一種能夠平衡轉(zhuǎn)型中國立法民主與社會秩序之間張力的有序參與模式。一是強(qiáng)化立法聽證制度，適度擴(kuò)大聽證范圍，確保立法利害關(guān)系人成為聽證會參與人員，能夠平等、充分表達(dá)其意見。論證公眾“意見”，確保有序參與稅收政策制定的公共理性意見對政策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。二是對參與立法的公眾予以必要的經(jīng)濟(jì)扶助和制度保障，免除其后顧之憂，激勵其積極主動地參與立法。[28]三是加強(qiáng)社會組織的參與權(quán)，通過組織化力量提高資源動員能力和整合能力，使公眾參與更加有序、高效。四是公開重大稅收政策調(diào)整對經(jīng)濟(jì)增長、財(cái)政預(yù)算、稅收收入等核心指標(biāo)的預(yù)測數(shù)據(jù)，強(qiáng)化公眾對政策形成的過程監(jiān)督。

注釋：

[1]斯萊姆羅德、巴基哲：《課稅于民——公眾稅收指南》，劉蓉、劉洪生譯，大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2013年，第1-3頁。

[2]參見White House，“Unified Framework for Fixing Our Broken Tax Code”，2017 年 9 月27日， https://www.whitehouse.gov/the-pressoffice/2017/09/27/unified-framework-fixing-ourbroken-tax-code，2018年5月5日；S.A.Hodge， “The Compliance Costs of IRS Regulations”，2016年6月15日， https://taxfoundation.org/compliance-costsirs-regulations/， 2018年5月5日；斯蒂格利茨：《重構(gòu)美國經(jīng)濟(jì)規(guī)則》，張昕海譯，北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2017年，第60頁。

[3]馬珺：《美國特朗普政府稅制改革：背景、焦點(diǎn)與進(jìn)程》，《地方財(cái)政研究》2017年第10期。

[4]阿特金森：《美國供給側(cè)模式啟示錄——經(jīng)濟(jì)政策的破解之道》，楊曉、魏寧譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2016年，第82頁。

[5]“Joint Statement on Tax Reform”，2017年7月27日，https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm0134，2018年5月6日。

[6]“A Fair Tax System”，https://www.hillaryclinton.com/issues/a-fair-tax-system/，2018年5月6日。

[7]喬伊斯：《美國國會預(yù)算辦公室的故事》，劉小川等譯，大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2017年，第1頁。

[8]參見 The Joint Committee on Taxation of the United States Congress，“Publications 2017”，https://www.jct.gov/publications.html?func=select&id=76，2018年5月6日。

[9]參見美國眾議院官網(wǎng)：https://www.house.gov/the-house-explained/the-legislativeprocess/bills-resolutions，2018年5月6日。

[10]House Republican Tax Reform Task Force， “A Better Way: Our Vision for a Confident America”， 2016年6月24日，https://abetterway.speaker.gov/?page=tax-reform，2018年5月6日。

[11]T.H.White，The Making of the President，1972， New York: Atheneum Publishers，1973，p.7.

[12]戴伊：《理解公共政策》，謝明譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2016年，第36頁。

[13]戴伊：《理解公共政策》，第41頁。

[14]胡藝華、田松柏：《美國公民利益集團(tuán)對政府決策的影響及評價》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2007年第5期。

[15]托克維爾：《美國的民主》上卷，董果良譯，北京：商務(wù)印書館，1988年，第316頁。

[16]Polling Report，http://www.pollingreport.com/budget.htm，2018年5月7日。

[17]斯通：《美國社會經(jīng)濟(jì)五個基本問題》，忠華譯，北京：中信出版社，2017年，第77-78頁。

[18]《習(xí)近平首提“政策五關(guān)系”加快推動全面深化改革》，2014年2月21日，http://www.xinhuanet.com/politics/2014-02/21/c_119448815.htm，2018年5月7日。

[19]劉劍文：《法治財(cái)稅論——治理現(xiàn)代化的中國進(jìn)路》，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2017年，第41-64頁。

[20]劉松山：《當(dāng)代中國處理立法與改革關(guān)系的策略》，《法學(xué)》2014年第1期。

[21]郝戰(zhàn)紅：《立法過程中專家咨詢制度的多維面相》，《法學(xué)雜志》2012年第2期。

[22]王周戶：《構(gòu)建中國特色新型智庫的立法參與模式與機(jī)制》，《中國高等教育》2015年第7期。

[23]吳元元：《傳播時代的立法泛化及其法律規(guī)則》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2016年第3期。

[24]張欣：《大眾媒體、公共事件和立法供給研究——以2003-2013年公共事件為例》，《法學(xué)評論》2016年第5期；張欣：《網(wǎng)絡(luò)集群行為參與立法變革的機(jī)制和反思——以山東問題疫苗事件為例》，《環(huán)球法律評論》2017年第1期。

[25]劉劍文:《落實(shí)稅收法定原則的現(xiàn)實(shí)路徑》，《政法論壇》2015年第3期。

[26]王保民、王炎：《當(dāng)代中國利益集團(tuán)多元利益立法表達(dá)的問題及對策》，《河北法學(xué)》2011年第2期。

[27]高誓男：《由法釋義學(xué)到政策導(dǎo)向之行政法學(xué)》，臺北：元照出版社，2018年，第313頁。

[28]宋方青、宋堯璽：《論我國公眾有序參與立法的模式與實(shí)現(xiàn)路徑》，《法制與社會發(fā)展》2012年第6期。