王軍強　　李　兵

(1 北京農(nóng)學(xué)院城鄉(xiāng)發(fā)展學(xué)院，北京，102206；2 中共北京市委黨校社會學(xué)教研部，北京，100044)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體深入研究我國人口結(jié)構(gòu)演變規(guī)律，作出一系列重要部署，明確提出要積極應(yīng)對人口老齡化，加快建立社會養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)。黨的十九大報告進一步提出，積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。近年來，我國各地區(qū)各部門加大投入、扎實行動，積極推動老齡事業(yè)發(fā)展，應(yīng)對人口老齡化工作取得了顯著成效。但養(yǎng)老服務(wù)作為一項系統(tǒng)工程在實踐中仍存在不同的制約因素，如養(yǎng)老政策措施、工作基礎(chǔ)、體制機制等還存在明顯不足，同廣大老年人過上幸福晚年生活的期盼還存在較大差距。筆者認為，基層養(yǎng)老服務(wù)政策的實踐執(zhí)行能否呼應(yīng)頂層設(shè)計不僅關(guān)乎養(yǎng)老服務(wù)政策的執(zhí)行效果，更會影響老年人養(yǎng)老服務(wù)需求的滿足程度。基于此，我們以北京市為例，對其基層養(yǎng)老服務(wù)政策的實踐現(xiàn)狀進行調(diào)查與分析，以考察政策理論與政策實踐的融合態(tài)勢，并提出相應(yīng)對策建議。

一、北京市養(yǎng)老服務(wù)政策概況

近年來，北京市老齡化程度不斷加深，自2009年北京市提出“推廣‘9064’養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展模式”以來，為了更好應(yīng)對老齡化給社會發(fā)展帶來的沖擊，北京市制定了多項養(yǎng)老服務(wù)政策。在居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老三大領(lǐng)域出臺了一系列養(yǎng)老服務(wù)政策及文件。通過對北京市民政局官網(wǎng)政策文件的梳理發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老服務(wù)的政策文件主要分為兩類：普通政策文件和規(guī)范性政策文件(見表1)，它們均對應(yīng)社會福利與老齡工作兩部分。綜合看，社會福利類政策文件占比為39.8%，老齡工作文件占比為60.2%，社會福利政策文件聚焦于機構(gòu)養(yǎng)老，而老齡工作政策文件則主要圍繞社區(qū)與居家養(yǎng)老，這表明北京市養(yǎng)老服務(wù)政策的出臺更傾向于社區(qū)與居家養(yǎng)老服務(wù)，與老年人普遍傾向于居家和社區(qū)養(yǎng)老的實際需求相吻合。

表1北京市養(yǎng)老服務(wù)政策文件類型及數(shù)量

在居家養(yǎng)老服務(wù)方面，2009年北京市出臺了《北京市市民居家養(yǎng)老(助殘)服務(wù)(“九養(yǎng)”)辦法》(以下簡稱“九養(yǎng)政策”)，此后圍繞此政策，又相繼出臺了“養(yǎng)老助殘券”“居家養(yǎng)老服務(wù)單位”“老年餐桌”“托老所”“養(yǎng)老照料中心”“養(yǎng)老驛站”等具體政策，2015年出臺的《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》進一步明確了社區(qū)居家養(yǎng)老中家庭和不同層級政府的責(zé)任。在機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)方面，出臺的政策主要有2012年的《關(guān)于推行養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)綜合責(zé)任保險的意見》、2013年的《關(guān)于養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可若干問題的通知》、2014年的《社會力量興辦非營利性社會福利機構(gòu)運營資助辦法》及2015年的《關(guān)于深化公辦養(yǎng)老機構(gòu)管理體制改革的意見》等，其圍繞“養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量星級評定”“機構(gòu)入住評估”“公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革”“養(yǎng)老照料中心建設(shè)”等主題又出臺了相關(guān)政策，對老年人機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求，從單純發(fā)展“傳統(tǒng)養(yǎng)老機構(gòu)”向發(fā)展、支持“護養(yǎng)型養(yǎng)老機構(gòu)”及“輻射居家養(yǎng)老的養(yǎng)老機構(gòu)”轉(zhuǎn)變。

社區(qū)居家養(yǎng)老與機構(gòu)養(yǎng)老政策有效滿足了不同老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，但在政策執(zhí)行過程中也存在不同的政策實踐困境。從政策框架、政策對象及其社會屬性看，養(yǎng)老服務(wù)政策屬于公共服務(wù)政策范疇。公共政策的執(zhí)行是一個極其復(fù)雜的動態(tài)過程，如果不加以嚴格規(guī)范和掌控，有可能出現(xiàn)政策結(jié)果嚴重偏離或否定原來的預(yù)期目標(biāo)而變成另外的狀態(tài)甚至轉(zhuǎn)化成對立面的現(xiàn)象。[1]

本文基于北京市中心城區(qū)(基于學(xué)術(shù)慣例，以字母A、B、C、D、E、F來指代北京市六個中心城區(qū))的調(diào)查，采用定性訪談法對主管老齡工作的基層工作人員進行面對面訪談，進而獲得養(yǎng)老服務(wù)政策基層實踐經(jīng)驗的一手資料。通過對訪談資料的梳理分析文章發(fā)現(xiàn)，北京市養(yǎng)老服務(wù)政策在實踐中存在的多維困境，亟須進行政策偏差治理。

二、北京市養(yǎng)老服務(wù)政策基層實踐的困境

(一)政策供給與實踐需求存在對接偏差

公共政策的出臺往往存在政策供需匹配問題，政府在制定政策的過程中，不僅要及時回應(yīng)社會熱點問題，更要探析社會問題的根源，從實踐中尋求政策供需的契合點。筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前北京市養(yǎng)老服務(wù)政策在實踐中存在不同的供給與需求偏差。

1.養(yǎng)老政策文本多，政策思路待理順

我國公共政策的出臺一般是自上而下的，即“中央——地方”政策框架。通過對北京A區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，市級養(yǎng)老政策出臺過于頻繁，且系統(tǒng)不強。

現(xiàn)在的政策不是解決問題而是派任務(wù)，一個文件可能上面都沒消化透，下面接到文件就是疲于應(yīng)付。(A區(qū)訪談)

自2009年北京市實施“九養(yǎng)政策”以來，各項配套的養(yǎng)老服務(wù)政策相繼出臺，但政策頻率高并不代表有效。典型的如“托老所政策”，一名民政基層工作人員表示：“托老所當(dāng)初提的建設(shè)目標(biāo)有點急，2009年底‘九養(yǎng)政策’提出后，2010年開始建設(shè)托老所，最初提出的目標(biāo)是3年內(nèi)在全市社區(qū)全覆蓋，但不久就要求各個街道社區(qū)在當(dāng)年‘五一’前實現(xiàn)全覆蓋，導(dǎo)致很多社區(qū)盲目建設(shè)托老所。為了應(yīng)付檢查，很多社區(qū)臨時找出一間房屋擺了一張床充作托老所，等檢查期一過，這些所謂的托老所又恢復(fù)了原狀，至少有一半以上社區(qū)的托老所是應(yīng)付、擺設(shè)?！盵2]

公共服務(wù)領(lǐng)域的政策出臺是一項系統(tǒng)工程，訪談表明政策出臺應(yīng)該基于長遠考慮，上級政策制定部門應(yīng)首先厘清政策思路，與基層民政部門在政策信息解讀上保持一致性，否則，依靠壓力型體制實施的政策效果必然會產(chǎn)生基層消解。

2.政策差異化考量存在不足

部分養(yǎng)老政策的實施未能充分考慮城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異問題。如建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施政策，中心城區(qū)硬件較好，提供同樣的養(yǎng)老服務(wù)所需財政支出少于京郊地區(qū)，但政策卻未區(qū)分差異性，要求統(tǒng)一建立某個養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。同樣的問題也存在于養(yǎng)老券(目前已轉(zhuǎn)為養(yǎng)老助殘卡)政策，養(yǎng)老服務(wù)商的區(qū)域數(shù)量分布不均，郊區(qū)少、中心城區(qū)多，但政策對購買服務(wù)的范圍沒有差異化指引，這使郊區(qū)老人不能有效購買服務(wù)，進而影響政策效力。

各區(qū)縣都有自己區(qū)域化的、特色化的落實養(yǎng)老服務(wù)的方式，你不能市里抓得這么死。你又想把事抓死，又想把事辦好，但其實你就辦不好。(A區(qū)訪談)

訪談表明“一刀切”的政策因未兼顧不同區(qū)域差異化政策需求必然帶來政策效力的“折扣執(zhí)行”。

3.政策標(biāo)準(zhǔn)模糊或過高給基層政策執(zhí)行帶來兩難

公共政策的實施歷來存在規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化兩面性。以托老所政策為例，E區(qū)被調(diào)查的民政工作人員表示，托老所政策自出臺以來就不規(guī)范，沒有明確的進入和退出管理辦法，相應(yīng)的托老所在注冊、場地及補貼方面存在的問題未能解決。D區(qū)被調(diào)查者表示，建設(shè)托老所如果把標(biāo)準(zhǔn)定得過高就無法生存，但若沒有標(biāo)準(zhǔn)(如消防設(shè)施、食品衛(wèi)生、房屋性質(zhì)等標(biāo)準(zhǔn))，發(fā)生事故的后果又會非常嚴重，而轄區(qū)老年人對托老所又有需求，因此就容易產(chǎn)生老人的短托供需矛盾。另一位基層民政工作人員在媒體訪談中說：“從托老所開始建設(shè)到現(xiàn)在，一直沒有相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。托老所應(yīng)該建成什么樣、多大面積，應(yīng)該符合什么樣的條件，要配備哪些設(shè)施，風(fēng)險如何防范，專業(yè)護理人員培訓(xùn)等等，都沒有明確?！盵3]據(jù)北京市民政局統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，北京市自2009年起陸續(xù)建設(shè)了2000家“托老所”，但由于是居委會、村委會負責(zé)運營，其服務(wù)內(nèi)容單一，布局不均衡，目前只有70家活下來。[4]可見托老所政策的實施效果不佳。

市民政局就是給錢讓你干活，反正審計的時候責(zé)任在我們，有事也是我們的事，但這不是一個干活科學(xué)的方法。(A區(qū)訪談)

政策標(biāo)準(zhǔn)模糊或標(biāo)準(zhǔn)過高給基層民政部門帶來政策執(zhí)行的兩難困境，前者易造成政策執(zhí)行風(fēng)險下移，后者會使基層民政部門無法有效執(zhí)行政策。

4.政策未能實現(xiàn)有效銜接

關(guān)于托老所政策，基層調(diào)查發(fā)現(xiàn)政策在銜接上出現(xiàn)明顯斷裂。正如F區(qū)被調(diào)查者所言。

2010年政策說要對托老所進行補貼，我們積極響應(yīng)，但之后兩年政策的直接補貼沒有了，轉(zhuǎn)變?yōu)椤元劥a’，但2013年后‘以獎代補’政策也取消了，托老所的人就說：“當(dāng)初你們政府說有補貼，為什么現(xiàn)在不補貼了？”吵架要補貼。2015年市里又提出建設(shè)全托型托老所，給予運營補助，2016年又提出建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)驛站，全托型運營補助也沒有了。居家養(yǎng)老這方面的政策感覺隨時在變，有的社區(qū)建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)驛站后前期投入很大，沒有補貼就不好，弄得我們?yōu)榈紫路?wù)面臨很大困難。目前的養(yǎng)老服務(wù)驛站由于沒有消防安全監(jiān)測證書，又是用小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的，所以還沒實際運行，上面要求的越嚴下面實際運營起來就越困難。(F區(qū)訪談)

正如前文案例所示，北京市托老所整體“存活率”較低，這與托老所補貼政策未能實現(xiàn)有效銜接有較大的關(guān)聯(lián)。訪談表明，托老所補貼政策的變遷未能給基層老齡部門穩(wěn)定的政策預(yù)期，政策在變化過程中并未實現(xiàn)有效過渡和銜接，這給基層老齡部門在直接面對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的過程中“有苦難辯”。北京市目前正實施養(yǎng)老服務(wù)驛站政策，但在托老所向養(yǎng)老服務(wù)驛站轉(zhuǎn)變的過程中能否將以往政策的銜接問題及時解決關(guān)系到新政策的效果。此外，自上而下的養(yǎng)老服務(wù)政策銜接不暢也會將政策風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給基層老齡部門，不利于調(diào)動基層工作的積極性。

5.政策初衷改變帶來政策性質(zhì)異化

2009年實施的“九養(yǎng)政策”規(guī)定：為80周歲及以上的老年人每人每月發(fā)放100元養(yǎng)老(助殘)券，老年人可通過養(yǎng)老(助殘)券購買社區(qū)和社會各項養(yǎng)老(助殘)服務(wù)。因在養(yǎng)老券政策實施過程中存在“找零難”“數(shù)券工作量大”等問題，自2014年12月開始，北京市開始“券轉(zhuǎn)卡”工作，但政策初衷卻逐漸改變，并帶來了政策性質(zhì)的異化。

首先，養(yǎng)老(助殘)券的政策初衷是培育養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，但券轉(zhuǎn)卡后，養(yǎng)老券(卡)的購物功能擴展了(如表2所示)，根據(jù)調(diào)查，老人們使用養(yǎng)老(助殘)卡主要用于超市購物。

其實給老年人提供服務(wù)的很多都是小商小販，比如上門理發(fā)、個體工商戶等，你讓他到銀行開個戶他就不干了；現(xiàn)在的卡應(yīng)該叫購物卡、普通儲蓄卡，不要稱養(yǎng)老卡，因為跟養(yǎng)老沒有關(guān)系，性質(zhì)變了。(F區(qū)訪談)

其次，券轉(zhuǎn)卡政策帶來區(qū)級老齡部門所培育的養(yǎng)老服務(wù)商大量流失。如一些服務(wù)商因資質(zhì)問題無法通過結(jié)算銀行審核，結(jié)果就不再提供養(yǎng)老服務(wù)。一些服務(wù)商提供服務(wù)后跟政府相關(guān)部門結(jié)算時需要扣稅，他們認為不合算便退出了養(yǎng)老服務(wù)商平臺。[5]

表2券轉(zhuǎn)卡后功能變化

6.政策靶向精準(zhǔn)度不足

對于養(yǎng)老券政策，調(diào)查中，各區(qū)民政部門反映這一優(yōu)惠政策的瞄準(zhǔn)度有待加強，100元的月補貼對于不同收入水平的老人感受不同。

錢應(yīng)該花到有需求的老人身上，如果花在不需要的人身上，其對政府的優(yōu)待性沒有什么感觸，而對有需求的人可能是杯水車薪，就比如撒胡椒面。(B區(qū)訪談)

不同職業(yè)、不同行業(yè)老年人退休后的工資待遇相差很大，比如有些行業(yè)老人是被買斷工齡的，收入并不高，一些惠老政策對他們來說邊際效益比較高，但部分老人退休后收入較高，這部分老人對100元的養(yǎng)老券就感覺不明顯，甚至這部分老人覺得政府還應(yīng)該做得更好。(D區(qū)訪談)

以上養(yǎng)老(助殘)券政策實踐表明，政府在制定惠老政策時應(yīng)進一步考慮老年人家庭及其收入的差異性，提高政策靶向的精準(zhǔn)度，否則由于高齡津貼或養(yǎng)老服務(wù)補貼等帶有剛性的特點，政策一經(jīng)出臺后要降低或取消部分受惠老人的待遇往往會引起較強烈的社會反響，[6]政府反而會遭遇福利“棘輪效應(yīng)”。

7.政策目標(biāo)與實際需求存在背反趨向

對于有機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求的老年人，近年來北京市加大了養(yǎng)老床位的建設(shè)力度，但存在政策目標(biāo)與實際需求不匹配的問題。

政府有個“折子工程”，主要是為了滿足“9064”的規(guī)劃目標(biāo)，每年都發(fā)展養(yǎng)老床位，任務(wù)很重。但存在矛盾的地方就是床位空置率問題(F區(qū)訪談)。

過去的床位數(shù)是按照老人總數(shù)來計算的，算出到“十二五”期間需要多少個床位，“十三五”期間需要多少個床位數(shù)，但是硬性建設(shè)后并沒多少人去住。城里的不夠住，城外的沒人去。(E區(qū)訪談)

訪談中的“9064”規(guī)劃、“折子工程”“五年規(guī)劃”等政策的理念及工具既體現(xiàn)了政府對老年人機構(gòu)養(yǎng)老需求的重視，但也洞悉出政府對不同區(qū)域、不同家庭狀況老年人的機構(gòu)養(yǎng)老需求調(diào)研不足，進而可能帶來“好心辦錯事”的結(jié)果。

(二)政策執(zhí)行主體存在應(yīng)然與實然的多維困境

公共政策的有效執(zhí)行離不開基層部門工作人員，具體到養(yǎng)老服務(wù)政策，既需要貫徹執(zhí)行政策的各級政府部門(如區(qū)級民政局、街道、社區(qū)等)的管理人員，更需要社區(qū)養(yǎng)老與機構(gòu)養(yǎng)老提供具體服務(wù)的各類一線專業(yè)服務(wù)人員。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老服務(wù)政策的執(zhí)行主體存在應(yīng)然與實然的多維困境。

1.政策執(zhí)行機構(gòu)性質(zhì)“偏”、職級低

根據(jù)調(diào)查，北京市養(yǎng)老服務(wù)政策區(qū)級層面的機構(gòu)主要是區(qū)老齡辦及福利科，前者主要是事業(yè)單位性質(zhì)，后者主要是行政單位性質(zhì)。負責(zé)機構(gòu)與社區(qū)居家養(yǎng)老的部門以科級單位為主，僅有一個區(qū)縣主管老齡工作的部門屬于處級單位。在我國當(dāng)前的行政體制下，公共政策執(zhí)行的過程強調(diào)自上而下的層級關(guān)系，即“條條”特征，盡管老齡工作屬于重要的民生服務(wù)工作，但北京市區(qū)級老齡辦的事業(yè)單位性質(zhì)和科級單位特征與養(yǎng)老工作的重要性并不匹配。

自2008年以來，北京市開始重視養(yǎng)老工作，2010年開始實施“九養(yǎng)政策”，現(xiàn)在實質(zhì)性工作越來越多，但機構(gòu)的問題一直都沒給解決。(F區(qū)訪談)

公共政策的實質(zhì)就是對于利益和資源的劃分，[7]不同政府部門行政職能的差異帶來所支配資源權(quán)力的不同，基層老齡部門主要是資源需求的事業(yè)單位，而各級行政部門則掌握著資源的分配供給，按照部門定義及職能劃分，事業(yè)單位是接受行政單位領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)的組織，主要從事社會公益活動。因此組織之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系決定了基層老齡部門政策執(zhí)行效果存在“先天不足”。

2.政策執(zhí)行橫向部門協(xié)調(diào)難，部門政策有待整合

公共政策的有效執(zhí)行不僅涉及縱向的“條條”關(guān)系，也關(guān)涉橫向的“塊塊”協(xié)調(diào)，即公共政策的多屬性特點。[8]養(yǎng)老服務(wù)政策的執(zhí)行同樣涉及多個橫向職能部門，如衛(wèi)生、人社、規(guī)劃、發(fā)改等行政部門，但被調(diào)查區(qū)縣民政工作人員表示，事業(yè)單位無法撬動行政單位，養(yǎng)老工作的科級部門無法有效協(xié)調(diào)科級以上部門，這給養(yǎng)老服務(wù)政策的實踐執(zhí)行帶來諸多困擾。

老齡工作委員會有那么多成員單位，他們都沒有發(fā)揮真正的作用。(B區(qū)訪談)

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，會涉及人社和醫(yī)療兩大部門，基層民政部門下設(shè)的“虛設(shè)機構(gòu)”無法撬動這兩大部門推動醫(yī)養(yǎng)融合。(A區(qū)訪談)

訪談表明，基層老齡辦“虛設(shè)機構(gòu)”的組織性質(zhì)并不具備協(xié)調(diào)多部門的能力?！搬t(yī)養(yǎng)融合”養(yǎng)老服務(wù)受限于部門工作職能，政策協(xié)同難以實現(xiàn)，分而治之的格局造成“醫(yī)療服務(wù)”和“養(yǎng)老服務(wù)”不能有效融合，形成“醫(yī)養(yǎng)分離”的結(jié)構(gòu)形態(tài)。[9]基層在執(zhí)行特定養(yǎng)老服務(wù)政策過程中面臨相互扯皮、利益紛爭及責(zé)任相互推諉的問題。橫向協(xié)調(diào)困境表明基層老齡部門面臨政策執(zhí)行的“后天缺陷”。此外，北京市“九養(yǎng)政策”涉及“配備養(yǎng)老(助殘)無障礙服務(wù)車”，但這一政策在老人需要參加社會活動時又會受制于交通部門的限號政策，因此，部門政策在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域還有待進一步整合。

3.老齡工作編制人員倒掛

政策執(zhí)行者的技能和能力是糾正決策執(zhí)行偏差、增強有效執(zhí)行的重要保障。[10]調(diào)查發(fā)現(xiàn)，老齡工作自上而下的編制人員數(shù)依次減少，而且越是基層，工作人員的兼職化越明顯。

每個街道層面沒有專門的老年科室，民政科有一個老齡干部，其實老齡干部不光管老齡，他可能還管低保等，就是兼職的，這是街道層面。每個社區(qū)或村有一個福利委員，福利委員可能管的更雜，民政的很多都得管，福利委員、計生專干等，也是一個兼職，甚至有的村或社區(qū)是協(xié)管員做這個，力量是很單薄的。(D區(qū)訪談)

一些研究者也指出，養(yǎng)老服務(wù)政策從市級層面出臺后會陸續(xù)在區(qū)、街道和居委會三個層面推行，從各個層面的人員數(shù)量與構(gòu)成來看，越到基層人員數(shù)量越少，工作量越大。[11]這不利于基層工作的切實推進。

管理組織隊伍不健全，服務(wù)一定是一塌糊涂，帶來的效果是稀里糊涂。(E區(qū)訪談)

編制倒掛在我國基層政府部門普遍存在，“上面千條線，下面一根針”是基層行政工作人員壓力的形象比喻，但基層老齡工作涉及老年人這一特殊群體的切身利益，日常工作煩瑣且細碎，編制少則無法切實做好老齡工作的宣傳、執(zhí)行及落實。

4.基層養(yǎng)老服務(wù)人員缺乏、待遇低、流動性強

養(yǎng)老護理人員在養(yǎng)老工作中是最主動的要素，但實際調(diào)查卻顯示養(yǎng)老護理員較為缺乏。據(jù)媒體調(diào)查，北京市養(yǎng)老護理員需求量約3萬人，但目前全市養(yǎng)老護理員總數(shù)僅在5000人左右，缺口巨大。[12]

咱們的護理員，真正學(xué)護理的、為老服務(wù)的沒有專門學(xué)科出來的，現(xiàn)在的護理員98%以上的都是保姆、護工，沒有什么專業(yè)的。(D區(qū)訪談)

托老所工作人員基本都是養(yǎng)老機構(gòu)淘汰人員，什么樣的人都有，沒有一家托老所說我招的是護士，沒有專門從護士學(xué)院專門招的，所以人員流動性比較大，專業(yè)水平不敢說，基本不出事，接住的老年人沒意見，這是一個最低標(biāo)準(zhǔn)。(E區(qū)訪談)

在資源市場化配置的情況下，能夠?qū)ξ肆Y源和人才流向養(yǎng)老服務(wù)業(yè)產(chǎn)生重要影響是較高的工資和較好的事業(yè)成就感，目前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)顯然無法提供這種優(yōu)勢。[13]除了養(yǎng)老護理員，養(yǎng)老助殘員在實際養(yǎng)老服務(wù)工作中也很缺乏。

養(yǎng)老助殘員是在2010年的“九養(yǎng)政策”里提出來的，是公益性崗位，剛開始以協(xié)管員名義招的，主要是“4050”人員，但能夠承擔(dān)工作的不多。后來區(qū)政府讓街道根據(jù)自己的情況招聘或自己人如果能承擔(dān)就自己承擔(dān)這項工作，部分街道招聘了，但不好招，考上來的還不好用，因為是公益性崗位，但凡文化水平高點的就考社區(qū)工作者，社工的工資都比助殘員高。(F區(qū)訪談)

以上調(diào)查表明，基層養(yǎng)老服務(wù)人員不僅缺口大，而且專業(yè)技能堪憂，待遇低、社會地位不高等都導(dǎo)致基層養(yǎng)老服務(wù)人員流動性大?！盎A(chǔ)不牢，地動山搖”，人員隊伍不穩(wěn)定、經(jīng)濟激勵未跟進、制度不完善均是基層養(yǎng)老服務(wù)有效供給的掣肘因素。因此，有必要從理論層面分析以上編制與人員問題。

(三)政府與市場在養(yǎng)老服務(wù)供給的職責(zé)邊界待厘清

養(yǎng)老服務(wù)的類公共產(chǎn)品性質(zhì)決定了其與其他公共產(chǎn)品在供給過程中會面臨相似困境，即政府與市場的邊界問題。新市場財政學(xué)主張公共部門的活動要時刻向目標(biāo)看齊，公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供方式也要服從這一目標(biāo)，即資源的配置方式可以是多元的、多樣的。[14]薩瓦斯在研究公私合作伙伴關(guān)系過程中，提出政府的角色應(yīng)該是掌舵，而不是劃槳。[15]著名學(xué)者萊斯特·薩拉蒙在其“第三方治理”理論中認為美國公共服務(wù)體系中聯(lián)邦政府扮演著資金提供者和監(jiān)管者的角色，而具體服務(wù)由第三方機構(gòu)提供，特別是非營利部門。[16]這些研究所形成的基本共識是公共服務(wù)的供給應(yīng)明確政府與市場的邊界，公共服務(wù)的有效供給取決于資源的有效配置。

2011年北京市對開展居家養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)商規(guī)定了6大類、110項居家養(yǎng)老社會服務(wù)價格標(biāo)準(zhǔn)，原則上不許收取高于該標(biāo)準(zhǔn)的費用，但各服務(wù)商本質(zhì)屬于營利性企業(yè)，并非基于公益目的的社會企業(yè)，其經(jīng)營過程基于市場需求而調(diào)整，并不屬于政府規(guī)制范疇。調(diào)查中，養(yǎng)老照料中心政策的實施就出現(xiàn)了政府與市場在服務(wù)供給上邊界模糊的現(xiàn)象。

民政部門給養(yǎng)老照料中心撥付補貼資金，但養(yǎng)老照料中心只是一個民營企業(yè)，我們老齡辦得監(jiān)管它的資金使用，但它能不能做好養(yǎng)老服務(wù)我們不知道。(B區(qū)訪談)

現(xiàn)在政府對購買服務(wù)沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、沒有一個統(tǒng)一的管理規(guī)定，沒法細致地操作；對于在工商局審批的養(yǎng)老機構(gòu)僅有業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)，而無管理權(quán)，因為缺乏法律法規(guī)依據(jù)。(D區(qū)訪談)

目前政府管得太多了，比如養(yǎng)老照料中心，讓企業(yè)來運營后馬上又出臺了“六項功能、十項服務(wù)”，這些條件加入后問題就來了，送餐的話本來一份10塊，但人家送要收2塊送餐費，一些老人就不愿意買。(F區(qū)訪談)

政府直接通過市場、通過社會企業(yè)來做這個事不就完了嗎？你干嘛把人家攬過來，你攬過來還要管著人家，那誰愿意跟你合作。(E區(qū)訪談)

養(yǎng)老照料中心政策屬于政府購買社會服務(wù)范疇，體現(xiàn)了政府與社會資本合作提供居家養(yǎng)老服務(wù)的公益目的，但同時存在案例所示的三類不同問題：

一是監(jiān)督機制存在信息不對稱。在購買服務(wù)過程中，政府對社會資本所提供公共產(chǎn)品的質(zhì)量信息存在信息盲點，無法充分有效地對具體服務(wù)執(zhí)行組織進行監(jiān)督，即會出現(xiàn)委托代理過程中的道德風(fēng)險與逆向選擇。政府越是把權(quán)利和經(jīng)費轉(zhuǎn)移到社會組織，社會組織按照自身利益和目標(biāo)操作的空間就越大，就有可能偏離政府通過購買方式希冀達成的目標(biāo)。[17]

二是購買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。養(yǎng)老服務(wù)的提供過程具有專業(yè)復(fù)雜性與被服務(wù)對象的主觀評價性，政府作為購買主體不具備養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的專業(yè)化知識，也無法制定細化的服務(wù)評價標(biāo)準(zhǔn)，這就可能造成政府對養(yǎng)老服務(wù)的管理或評價出現(xiàn)實踐性偏差。

三是政府在購買服務(wù)的過程中出現(xiàn)角色錯位。案例表明,政府在購買養(yǎng)老服務(wù)的過程中未能給市場“松綁”或在公私合作過程中干預(yù)社會資本的市場化運作，這不僅會增加政府的管理成本，也將提高企業(yè)自身的經(jīng)營成本，進而不利于公共服務(wù)供給的制度建設(shè)。政府與社會資本在公共服務(wù)的角色與功能定位如果不能明晰，就可能會擾亂正常的市場秩序，面臨“市場失靈”和“政府失靈”的雙重困境。[18]

以上訪談表明，政府與市場在養(yǎng)老服務(wù)供給的邊界尚未厘清，在養(yǎng)老服務(wù)的供給上未能明確政府與市場的角色，應(yīng)該做好監(jiān)管的卻沒有具體標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)交給市場的卻不斷干預(yù)，這就可能出現(xiàn)該管的沒管好，該放手的未放手。政府對市場的干預(yù)表面上是“公益”與“贏利”的博弈，[19]實質(zhì)是未能將市場與政府“兩只手”的作用發(fā)揮好。事實上，如果市場有需求、有盈利空間，只要沒有政策障礙，逐利性資本和追求社會價值的影響力資本，都會緊緊抓住有利的商機和社會創(chuàng)新的機會。[20]

三、對策建議

城市養(yǎng)老服務(wù)政策具有動態(tài)性、復(fù)雜性及前瞻性，不可能畢其功于一役，這要求政策從制定、實施、評估、修正等不同環(huán)節(jié)考慮政策的可持續(xù)性，并最大程度降低政策的實踐成本。

(一)理順政策框架，增強自上而下與自下而上的政策信息溝通機制

北京市養(yǎng)老服務(wù)政策框架仍應(yīng)主要圍繞社區(qū)居家養(yǎng)老與機構(gòu)養(yǎng)老來制定，但應(yīng)基于規(guī)范性、系統(tǒng)性、前瞻性原則進行政策設(shè)計，避免政策“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的臨時化傾向；市級民政部門應(yīng)提高政策出臺前的調(diào)研力度，結(jié)合區(qū)級民政部門對政策信息的前期反饋，強化政策信息的溝通與協(xié)調(diào)，避免在政策出臺后因理解差異而出現(xiàn)執(zhí)行異化。

(二)政策的制定要兼顧規(guī)范性、差異性、連續(xù)性，促進理論與實踐相結(jié)合

任何公共政策的實施效果都需要實踐檢驗。首先，同其他公共服務(wù)政策一樣，養(yǎng)老服務(wù)政策也需避免政府簡約化治理思路，自上而下的政策制定要兼顧整體全局性與區(qū)域差異性，上級政府政策制定應(yīng)以規(guī)范化、框架化為主要特征，切忌過細，在政策出臺過程中要為基層政府差異化政策執(zhí)行留有創(chuàng)新空間，增強政策實施效能；其次，政策普遍性執(zhí)行實踐中既需要結(jié)合實際，又要避免模糊性指引，防止政策執(zhí)行風(fēng)險自上而下的轉(zhuǎn)嫁；第三，在政策的演化與銜接過程中，需防止政策碎片化給基層工作帶來的執(zhí)行困境，建立上下聯(lián)動的政策過渡機制，在實踐中促進政策的連貫性與變革性；第四，建立老齡信息實時監(jiān)測系統(tǒng)，[21]加強養(yǎng)老服務(wù)政策的前瞻性預(yù)測，提高政策目標(biāo)與老年人養(yǎng)老服務(wù)需求的匹配度。

(三)強化領(lǐng)導(dǎo)，高位推動，促進養(yǎng)老服務(wù)政策的綜合協(xié)調(diào)與組織

養(yǎng)老服務(wù)政策的基層推進有賴于條塊部門的資源整合與利益協(xié)調(diào)。首先，提高區(qū)級老齡部門在政府行政系統(tǒng)的地位，宣傳老齡部門在養(yǎng)老服務(wù)中的工作與貢獻；其次，建立以主管老齡工作副區(qū)長為領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)級養(yǎng)老服務(wù)綜合協(xié)調(diào)辦公室，辦公室常務(wù)副主任以區(qū)老齡辦領(lǐng)導(dǎo)兼任，形成區(qū)級層面養(yǎng)老服務(wù)政策的高位推動；第三，不僅要強化養(yǎng)老服務(wù)政策橫向部門具體工作中的協(xié)調(diào)，也要增進部門間在共性政策出臺前的整合，防止部門在政策執(zhí)行上相悖。

(四)協(xié)調(diào)基層老齡辦工作人員數(shù)量，促進養(yǎng)老服務(wù)人員發(fā)展

當(dāng)前，我國要求政府財政供養(yǎng)的人員只減不增，在養(yǎng)老編制上下倒掛的情形下，要做好養(yǎng)老服務(wù)必須協(xié)調(diào)老齡工作人員的數(shù)量。首先，在民政部門內(nèi)部為老齡辦調(diào)劑不同職能部門(包括行政編與事業(yè)編)的工作人員以補缺口；其次，可通過購買服務(wù)的形式委托企業(yè)、社會組織等第三方組織來提供養(yǎng)老服務(wù)，同時做好事中事后有效監(jiān)管；第三，進一步提高養(yǎng)老服務(wù)人員的待遇，在收入水平、個稅減免、社會保障等方面完善養(yǎng)老服務(wù)人員保障水平，在社會聲譽方面，加強對養(yǎng)老服務(wù)人員工作意義的社會宣傳，提高基層養(yǎng)老服務(wù)人員的社會地位和社會認知。

(五)明晰政府與市場在養(yǎng)老服務(wù)供給中的邊界

從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角出發(fā)，明確養(yǎng)老服務(wù)供給中政府與市場的作用與邊界，在提供養(yǎng)老服務(wù)的過程中，首先要明確哪些是市場應(yīng)該提供并且能做好的，哪些是政府應(yīng)該管而且能管好的，不能將二者在養(yǎng)老服務(wù)中的作用相混淆。如對于失能、失智、“三無”“雙困”等特殊老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，政策層面應(yīng)以政府兜底為主，對于其他類型老年人，要根據(jù)其收入、年齡、身體狀況、家庭情況等因素綜合施策，主要以市場提供養(yǎng)老服務(wù)為主，政府做好監(jiān)管即可。要強化和界定好政府所承擔(dān)的養(yǎng)老服務(wù)職責(zé)，而不是在沒有界定清楚和履行好養(yǎng)老服務(wù)職責(zé)的情況下，就跳躍式地提出社會化養(yǎng)老計劃，把政府本應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)轉(zhuǎn)交給社會，模糊政府與社會、市場的界限。[22]