趙建國　　王瑞娟,2

(1東北財經(jīng)大學公共管理學院，遼寧大連，116025； 2內(nèi)蒙古師范大學公共管理學院，內(nèi)蒙古呼和浩特，010022)

黨的十九大報告明確指出：我國要在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展。在我國，幼兒托育因公立幼兒園入園年齡須年滿3歲而被劃分為0～3歲和3～6歲兩個階段，本文集中關注0～3歲幼兒的托育服務問題(為便于敘述，下文簡稱為“幼托服務”)。在我國，長期以來幼兒的撫育都依賴家庭內(nèi)部解決，但在經(jīng)濟、人口、社會結構變遷的背景下，家庭對社會幼托服務的需求越發(fā)強烈，而我國的幼托服務目前卻處于無序發(fā)展的狀態(tài)。2017年9月發(fā)生的“攜程親子園虐童事件”引發(fā)了全社會對幼托問題的持續(xù)、高度關注，我國0～3歲幼兒托育服務質量與方式有待改進的現(xiàn)實以消極的方式呈現(xiàn)在公眾的視野中。政策學家約翰·W.金登認為，一些重大事件或危機事件經(jīng)常能夠導致決策者對某個問題的關注。[1]在這個時點上，研究“幼有所育”，明確誰來育、怎么育，具有重要的現(xiàn)實意義。

關于幼兒托育，國際上的研究比較充分。貝弗里奇報告于1942年正式提出由政府以子女補貼的形式對未成年子女的成長承擔部分責任，自此很多發(fā)達國家都建立起了完備的兒童福利制度，并將幼兒撫育納入公共服務體系。相關研究成果多散見于兒童福利制度和家庭政策中，發(fā)達國家主要形成了國家福利型、政府資助型、家庭撫育型和家庭責任型幼托供給理念。[2][3]我國幼兒托育問題是一個比較新的研究課題，但總體研究比較薄弱，已有成果集中在兩方面：一類是介紹發(fā)達國家和地區(qū)經(jīng)驗的研究，[4][5][6][7][8]另一類是針對我國托育服務展開的研究。其中，和建花回顧了我國3歲以下兒童幼托政策，[9]還比較了部分發(fā)達國家幼兒照看政策，認為發(fā)達國家都表現(xiàn)出了強化政府對公共幼托事業(yè)責任的發(fā)展趨勢。[10]楊菊華、杜聲紅提出建構政府主導的，以市場為主體，社會為補充，社區(qū)為依托，家庭為基礎的嬰幼兒托育服務體系。[11]李沛霖等總結出南京市0～3歲兒童托育服務市場具有“以市場為主，衛(wèi)計主管、聯(lián)席審查、市場運作、以獎代補”的特征。[12]通過上述文獻回顧本文發(fā)現(xiàn)，近年來，尤其是2017年以來，部分學者已經(jīng)開始重視我國0～3歲幼兒托育問題，但總體研究成果較少，且多為基于教育學和人口學的宏觀研究，研究尚有待豐富。因此，本文從政府責任和社會政策的視角出發(fā)，探索適合我國的幼托服務供給模式及實現(xiàn)路徑，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、問題的源起：我國幼托服務供給不足

在我國的傳統(tǒng)社會文化中，幼兒撫育通常被看作是家庭私領域的事務。中華人民共和國建立初期，出于鼓勵婦女更好地從事社會化生產(chǎn)的目的，我國借鑒蘇聯(lián)的經(jīng)驗，建立了較為全面的幼托服務網(wǎng)絡，形成了“國家-單位-集體-家庭”四者合力的幼兒撫育模式，以大集體公社(農(nóng)村)和單位、社區(qū)(城市)為基礎的集體照顧模式成為家庭幼兒撫育的有力補充。然而，隨后的市場化改革使得城市、農(nóng)村的國有和集體組織逐漸收縮功能，幼托制度也從單位-集體服務為主的體系轉變?yōu)樯鐣諡橹鞯捏w系。公辦托兒所幾近消失，公辦幼兒園因資源有限而定位于只招收3～6歲的兒童。隨著雙職工家庭、單親家庭的增多以及“全面兩孩”政策的出臺，由孩子母親和祖父母組成的傳統(tǒng)照料主體常常因為工作、自身體力等原因而無法親自撫育幼兒，而家庭結構的核心化、人口的流動性使得親、鄰社會支持網(wǎng)絡變得脆弱。由此看出，現(xiàn)代社會的多方面變遷使得家庭撫育幼兒的能力被打上了問號。

3歲以下幼兒托育的責任除了回歸核心家庭，也被推向市場。改革開放后，“重社會、重市場、輕政府”成為我國政府幼托政策的基調?！毒攀甏袊鴥和l(fā)展規(guī)劃綱要》(1992)和《關于幼兒教育改革與發(fā)展的指導意見》(2003)都提到了以“社會力量”辦園。這里所指的社會力量包括政府自身以外的其他力量，核心主體力量是市場。市場通過三種形式提供幼托服務：第一種是機構式托育，通常規(guī)模較大，收托人數(shù)較多，例如托兒所；第二種是家庭式托育，通常收托人數(shù)少，收托時間較有彈性，一般分布在住宅區(qū)周圍；第三種是家庭保姆式托育。從經(jīng)濟學視角來看，市場中有需求就會吸引服務供給者：一些失業(yè)、無業(yè)女性加入家庭式托育中；家政服務業(yè)的保姆也提供幼兒照料服務；《民辦教育促進法》(2002)頒布之后，一大批早期教育企業(yè)先后創(chuàng)立，提供機構式托育。幼托服務行業(yè)發(fā)展迅速，但也存在諸多問題：由于在具體業(yè)務方面具有監(jiān)管職責的單位多頭，但主管單位不明確，一些機構為逃避管理不進行注冊，存在無證經(jīng)營的情況；一些以“教育咨詢”為經(jīng)營范圍在工商部門注冊的早教機構，其從事全日制托育服務屬于違規(guī)經(jīng)營，隨時可能被查處停業(yè)；家庭式托育點，往往不在監(jiān)管范圍內(nèi)，可能存在衛(wèi)生、安全、消防等方面的隱患；一些保姆和機構虐待嬰兒的事件時有披露，造成了很大的負面影響，家長們不放心將幼兒交由給他們照料；幼兒發(fā)生意外事件的風險大，缺乏相應的行業(yè)保險，資本進入幼托服務產(chǎn)業(yè)的意愿有限，對早教機構的投資多聚集于0～6歲幼兒的培訓教育和3～6歲幼兒的幼兒園服務，3歲以下托育服務領域始終沒有長足發(fā)展；服務接受者(0～3歲的幼兒)沒有能力準確評價服務，信息不對稱現(xiàn)象在這個領域格外突出，有時甚至導致服務方與幼兒家長處于對立的局面，這使得潛在的市場進入者因擔心風險過大而不愿意投入此領域；市場供給的壓力都集中于具有辦學資質的托育機構，但這些機構的招生名額遠遠不足以滿足生源的需求，我國在機構式幼托資源長期存在供不應求的供需矛盾。原國家衛(wèi)計委公布的調查數(shù)據(jù)顯示，0～3歲嬰幼兒在我國各類幼托機構的入托率為4%，其中，城市3歲以下兒童的入托率不到10%。[13]根據(jù)上海市婦聯(lián)2017年初的調查，上海有88.15%的家庭需要嬰幼兒托育服務，超過10萬的2歲兒童需要托育服務，而上海市公辦系統(tǒng)與民辦系統(tǒng)在該項服務上合計招收幼兒數(shù)僅為1.4萬名，期望入托數(shù)量與實際入托數(shù)量差異較大。[14]通過這些數(shù)據(jù)，可以看出我國幼托服務市場供給嚴重不足。

二、幼托服務無序發(fā)展的成因探討——政府責任視角

研究幼托服務供給問題，基本前提是弄清幼托服務的屬性，即幼托服務是私人產(chǎn)品還是準公共產(chǎn)品抑或公共產(chǎn)品。和建花認為幼托服務具有濃厚的社會公共服務屬性。[15]本文亦認為，幼托服務具有很強的正外部性，它直接促進女性在勞動力市場的投入(量與質)、國家人口生育政策的落實以及人口素質的可持續(xù)提升。因其公益性及有限的非排他性和非競爭性，在現(xiàn)階段的中國幼托服務可定義為準公共產(chǎn)品。在政府的職能體系中，政府的作用邊界和范圍已經(jīng)大大擴展了，政府不但提供純粹的公共產(chǎn)品，而且提供準公共產(chǎn)品和保障基本人權的私人產(chǎn)品。[16]造成幼托服務發(fā)展不良的社會、經(jīng)濟影響因素眾多，其中，政府職能和責任是最根本的因素，因此本文選擇從政府責任視角展開討論。

回顧我國的幼托政策，政府責任經(jīng)歷了從完全責任到接近“隱身”的歷程，具體表現(xiàn)在以下三個方面：

1.政策環(huán)境不清晰，法律責任未實現(xiàn)。從1997年開始，我國托育服務體系逐步消解，*詳見《0～3歲兒童托育服務行業(yè)白皮書》，https://www.sohu.com/a/208949621_817001，2017-12-07?，F(xiàn)階段我國沒有完整的幼托服務政策體系。在教育和衛(wèi)生領域中偶有一些幼托相關的政策被模糊和零散地提及：《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》中提出了政府對學前教育普及負有主要責任，但實踐中政府關注的重點卻是3～6歲幼兒的學前教育問題；《中國兒童發(fā)展綱要(2011—2020年)》提及兒童與教育主要目標之一是促進0～3歲兒童早期綜合發(fā)展；為加強托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健工作，2012年原衛(wèi)生部印發(fā)了《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健工作規(guī)范》?？梢?，幼托事業(yè)的宏觀目標已經(jīng)形成，但在政策實施層面，托育機構的場地、環(huán)境、專業(yè)的安全技術標準、招生規(guī)模、師生比、評價辦法以及相關從業(yè)人員資質等均沒有系統(tǒng)的規(guī)范性文件可依照。實際上，幼托服務行業(yè)缺乏明確的行業(yè)標準和嚴格的專業(yè)人員準入制度，市場和社會主體的積極性也因政策環(huán)境上的不確定而受到影響。

2.資金投入不足，財政責任未實現(xiàn)。我國幼托服務的社會效應未得到政府足夠的重視，幼托服務未被納入國家和地方經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，反映在財政方面就是中央和大多數(shù)地方政府的公共預決算報告中基本沒有用于幼托公共服務的單項列支。目前，幼托事業(yè)被歸入學前教育體系中，但其在學前教育中的地位是邊緣的，用于學前教育的財政資源主要被投入到幼兒園階段的事業(yè)發(fā)展中。由于開辦幼托機構的沉沒成本非常高以及政府財政對此投入不足，幼托事業(yè)發(fā)展遇到很大阻礙。除了直接投入上的不足，政府在搭建幼托公共服務平臺等方面的間接支持也同樣不足。近年來，政府雖積極投入資源培育社會組織提供老年照料及醫(yī)療健康服務，但對提供幼托服務的相關社會主體缺乏支持和投入。

3.監(jiān)管乏力，管理責任未實現(xiàn)。至今，我國還沒有專門的幼托服務管理機構和管理機制，幼托行業(yè)處于教育、衛(wèi)生健康和民政部門管理的交疊區(qū)域，管理權責不清。另外，幼托服務供給者的性質尚不統(tǒng)一，實踐中，非營利性民辦學校在民政部門登記，營利性民辦學校到工商行政管理部門登記，教育機構由教育部門管理，教育咨詢類機構由工商部門管理。這里存在多頭管理的情況，而多頭管理往往是無人管理的代名詞。在教育管理體系中，不少省市甚至沒有專職的幼教干部，其職位只是由其他崗位的人員兼任，這樣的人員配置難以保證基本行政職能的履行。近期接連曝光的幼托機構丑聞，都是由家長發(fā)現(xiàn)問題后舉報和投訴的，沒有一例是監(jiān)管部門在日常管理中報告的。

三、我國幼托服務的供給模式選擇

一般認為，實現(xiàn)公共服務體系建設應該從供給系統(tǒng)啟動，澄清主要供給者之間的關系，公共服務體系建設問題就會得到解決。[17]我國幼托服務目前處于政府缺位、市場失靈、家庭全責的狀態(tài)，為了提高幼托服務的可及性，更好地滿足社會需求和公共利益的目標，亟待探索科學的供給模式。幼托服務供給模式涉及兩個層面的內(nèi)涵：一是供給主體的結構，它解決由誰來供給的問題，單個主體還是多個主體；二是提供過程，它解決如何供給的問題，包括供給主體與服務對象以及供給主體間的互動、均衡關系。

(一)政府、市場和社會多主體協(xié)同提供幼托服務

對于公共領域問題的解決，治理與元治理思想提供了基本的邏輯思維方法。治理是一個政治進程，即在某一領域，推動眾多相關利益主體的訴求或者行為一致，其實質是多元主體協(xié)同合作網(wǎng)絡的生成及均衡。元治理理論是治理理論的延伸，它以治理理論多元主體協(xié)作理念為基礎，認為政府是常見的三方主體(政府、市場和社會)結構中的主導力量，政府確立社會運行的行為準則以指導社會的行進。[18]

在世界范圍內(nèi)，幼托服務的重要性已經(jīng)形成了廣泛共識，大多數(shù)發(fā)達國家均認同幼托服務已由家庭責任轉向國家責任，并建立了社會化的幼托公共服務體系。瑞典、美國和日本建立了成熟的幼托服務體系，它們的發(fā)展均演繹出了從國家單方供給到社會協(xié)同治理的嬗變軌跡，市場、志愿組織和家庭與政府一起分擔撫育幼兒的責任，這也正是治理理論的現(xiàn)實體現(xiàn)。(社會中的)各種架構不是彼此排斥的，而是可以同時并存、共同作用的；他們常常以前后不一致、不協(xié)調的方式相互交疊。[19]

在我國，政府天然地具有服務社會的職能，但同時其自身能力是有限的，市場通常更靈活，可以及時地回應不同幼兒及家庭的需求，而政府直接提供服務則常常在異質性和經(jīng)濟效率上被詬病。但市場容易被資本綁架，政府則獨善其身且擁有大量的合法資源。志愿組織因為非營利性和慈善性而被服務對象信任，在市場與政府間充當中介。家庭永遠是幼兒撫育的最優(yōu)選擇，但并不是所有家庭在任何時候都能提供充足的自我服務。政府、市場、志愿組織和家庭這四種力量在提供服務的過程中，有時可達成某種程度的一致，有時處于競爭甚至排斥的狀態(tài)，通過法律政策明確各方的權責利，在服務供給方面各方可實現(xiàn)優(yōu)勢互補，多主體協(xié)同提供充分的幼托服務。

(二)權威-商業(yè)-志愿混合型幼托服務供給模式

在協(xié)同服務的框架中，我們?nèi)匀灰鞔_不同主體的責任邊界。瑞典、美國和日本三個國家的幼托服務供給路徑雖然存在差異，但在政府責任方面他們呈現(xiàn)出了兩個共同趨勢：其一，強調責任分擔理念，政府責任走向適度化。政府與其他主體的合作不斷增多，呈現(xiàn)出政府與市場結合、官方與民間結合的趨勢。其二，政府從監(jiān)管合一向監(jiān)督與管理適度分離轉化。

唐娟、曹富國從誰來直接組織生產(chǎn)的角度，總結出三種基本的公共服務模式：權威型模式、商業(yè)型模式和志愿型模式。[20]實踐中，三種模式往往是混合使用的，只是不同組合中各種力量的權重可能不同。例如，瑞典的幼托服務主要是由政府機構、志愿組織和市場組織提供，其中政府承擔完全責任，市場雖然參與服務供給，但其提供的服務屬于政府購買的對象，市場未完全在資源配置中起發(fā)揮作用，本文將其歸為權威-志愿混合型供給模式。美國的社會事務治理強調個體的家庭責任和市場效率，政府政策定位于補缺型，幼托服務供給主體主要是市場組織和志愿組織，發(fā)達的非政府組織是解決家庭問題的特別力量，這種模式可歸為商業(yè)-志愿混合型模式。日本的保育所屬于公辦福利機構，覆蓋率高且收費低廉，幼托服務主要由政府提供，21世紀初在日本“保教一體化”改革后，私立幼稚園逐漸成為幼托服務的供應主力，同時企業(yè)自辦附屬托兒所這種志愿方式在政府的財政支持下也發(fā)展迅速，這種模式可歸為權威-商業(yè)-志愿混合型模式。上述三個國家的服務模式實踐特征見表1。[21][22][23][24][25]

表1瑞典、美國和日本幼托服務模式比較

根據(jù)元治理理論和政府責任理論，綜合考慮家庭傳統(tǒng)、政府能力、市場完善程度、社會組織發(fā)育程度等因素，本文認為權威-商業(yè)-志愿混合型模式是基本適合于我國的幼托服務供給模式。權威*常見的幼托服務供給主體包括政府、商業(yè)組織和志愿組織。但我國的志愿組織中有一部分是有官方背景的社會團體，比如婦聯(lián)、工會、居委會等，它們可以部分的支配國家權威資源。本文將政府與這部分有官方背景的社會團體統(tǒng)稱為權威(機構)。-商業(yè)*一般來說，商業(yè)組織包括以托幼為經(jīng)營范圍的營利組織和不以托幼為經(jīng)營范圍的其他營利組織兩種類型，通常他們的營業(yè)性質和適用的政策是有區(qū)別的，其他營利組織通常只為本單位員工提供幼托服務。本文將后者歸類于志愿服務組織，此處的商業(yè)組織特指以托幼為經(jīng)營范圍的營利組織。-志愿*在大部分國家，家庭內(nèi)部撫育責任是由祖父母直接承擔的，而他們并沒有法律上的義務。出于簡便的目的，本文暫將家庭撫育歸類于志愿服務?；旌闲湍Ｊ剑润w現(xiàn)撫育幼兒的國家責任，同時又強調社會責任和家庭責任。其中的權威意味著現(xiàn)階段我國權威機構的主導責任以及與其他主體協(xié)同的法定權力方式，行為目標是提高幼托服務的可及性，滿足社會需要；商業(yè)資本被鼓勵投資幼托服務，它們是家庭以外的社會化服務的主要提供者，服務的目的是盈利；但過度市場化會沖擊幼托服務的公共效應，所以需要非政府組織、自辦幼托機構的企事業(yè)單位和家庭共同結成志愿組織應對市場失靈，其中家庭是服務的主力軍，其余兩者起到補充作用。在該模式下，政府多元責任整合結構中最關鍵的是法律和專業(yè)監(jiān)管責任，政府需要健全法律、政策體系，通過法規(guī)和政策明確幼托公共服務的地位，明確行業(yè)主管部門，統(tǒng)一幼托服務管理體制，并且對服務供給過程進行高效監(jiān)管，規(guī)范市場，營造環(huán)境，落實法律法規(guī)。而財政責任和直接實施責任是部分的，財政承擔困境兒童及單親家庭兒童的幼托費用支出及經(jīng)辦機構管理支出，建設一定比例的公立幼托機構。政府可以通過依法授權的方式將部分服務生產(chǎn)功能向非政府組織外移，通過合同的方式與商業(yè)組織和志愿組織建立功能委托、項目外包和購買服務形式的合作伙伴關系，通過PPP模式與商業(yè)組織合作建設服務設施，借助非政府組織對特殊群體提供專業(yè)服務，引入第三方志愿部門幫助強化管理。另外，在采用同一類型模式的不同國家中，各個主體的責任權重也可能不同，比如說日本有普惠的兒童津貼幫助家庭減輕經(jīng)濟負擔，我國則沒有這一項福利。

我國南京市和上海市開展的幼托服務改革試點也采用權威-商業(yè)-志愿混合型模式。當?shù)卣畯拿鞔_主管部門入手，出臺政策推進公共托幼服務體系的建立，具體措施有加強對所有服務機構的監(jiān)管、財政撥款舉辦公立服務機構、鼓勵企業(yè)自辦附屬托兒所、政府購買私營機構的服務、扶持社區(qū)和社會組織提供服務。目前看來這兩地的政策績效與試點前相比是有顯著提升的。[26]這種模式至少在我國的發(fā)達城市是具有可復制性的：政治、政策、組織上的保障容易實現(xiàn)，在財政資金方面也較容易實現(xiàn)，并且財政責任可視地方財政能力而調整。

四、實現(xiàn)權威-商業(yè)-志愿混合型幼托服務供給的路徑

多主體治理是一個動態(tài)博弈的過程，政府需要通過機制設計克服集體行動困境，協(xié)同權威-商業(yè)-志愿多方達成利益共識。法治、有效的行政管理、責任制和政治透明性被認為是有效治理的四大基本要素，[27]常用的治理工具包括“政府進入市場散步”的制度安排和“政府與社會握手”的制度安排?！罢M入市場散步”強調依法行政和市場規(guī)則健全，這使政府得以進入市場而又不妨礙市場機制運行?！罢c社會握手”強調政府與社會達成一致的社會目標。具體來說，政府通過立法營造規(guī)范的發(fā)展環(huán)境，通過理順行政體制強化管理，以財政、社會配套政策支持引導社會力量興辦幼托機構，用大數(shù)據(jù)引導產(chǎn)業(yè)資源合理配置，通過社區(qū)平臺倡議互助方式，維護和強化家庭撫育功能，從而實現(xiàn)幼托服務的整體性治理。

(一)加快建章立制，建立行政準入制度

在幼托服務領域，“政府進入市場散步”的重點在于政府有選擇地授權部分商業(yè)組織帶著投資增值的目的提供服務，在此過程中，通過法規(guī)和制度對其實現(xiàn)行為監(jiān)督和利益保護的職責。公共政策推動是發(fā)展幼托服務體系的制度保障。在建章立制的框架構想中，應做到6個明確：(1)明確幼托服務在社會事業(yè)中的意義，將幼托服務事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體規(guī)劃中，制定實施幼托服務發(fā)展的專項規(guī)劃。明確政府對幼托事業(yè)的總體責任，明確管理體制與管理機構的權責。(2)建立行政審批制度。對于高度專業(yè)化的幼托服務業(yè)，建立行政準入制度是必要的，要根據(jù)不同類型服務主體的實際能力分類制定行業(yè)和準入標準。(3)明確政府應承擔的財政責任以及政府主辦的公辦幼托機構的比例。明確規(guī)定中央和地方的財政責任的劃分，將涉及資金納入中央和地方各級財政公共服務預算。(4)明確規(guī)定幼托服務質量評價制度，確立主管部門督導制度，引入第三方評價制度，定期對服務主體進行審核。(5)引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展。明確社會、市場力量參與服務的合法權益邊界，明確社會力量興辦幼托機構的政策支持，引導高等院校培育相關專業(yè)人才。(6)構建完善兒童保護措施，明確各類主體違反法律的責任和后果。法律的示范效應是通過刑罰懲戒產(chǎn)生實效的。近期出現(xiàn)的多起幼托機構的虐童事件均以不法行為的直接實施人受刑罰而終結，其他相關責任方卻沒有受到嚴懲，違法的低成本會引致不法事件屢禁不止。

(二)增強行政管理能力：一個民政部門主管的構想

國際上，發(fā)達國家大多設有專門的兒童與家庭事務管理機構，主管部門主要包括社會福利部門、公共衛(wèi)生部門、家庭及兒童事務部門和勞動部門。我國在1980年由國務院成立了幼托工作領導小組，辦公室設在全國婦聯(lián)，至今上海市仍然由婦聯(lián)牽頭管理幼托事務。目前，我國多數(shù)地區(qū)將與教育相關的學齡前幼兒事務籠統(tǒng)地交由教委、教育局下設的學前教育科或在幼小科管理。2011年，南京市開始試點將衛(wèi)生和計劃生育部門作為3歲以下幼托組織的行政主管單位，并在計生系統(tǒng)增設嬰幼兒發(fā)展處，實現(xiàn)了專職專人負責管理。

本文提出一個構想：在管理體制上，由我國民政部門下設專門的兒童及家庭福利機構作為幼托業(yè)務主管部門，由專業(yè)人員專職負責行政事務，通過聯(lián)席會議機制整合教育、衛(wèi)生計生、人社、工商、稅務等相關系統(tǒng)的資源；由民政部門負責民辦非企業(yè)服務組織的登記管理工作，營利性幼托機構則到工商部門登記，但同時需要民政部門對其進行行政審批；明確中央與地方各層級政府之間的財權與事權；利用基層社區(qū)的交互電子平臺建設共享的和更開放的政務系統(tǒng)。其中，民政部門主管幼托事業(yè)的提法主要基于以下4點考慮：(1)國際先進的幼托體系在建立時都是“保教分離”的，即幼兒托育和幼兒教育分屬福利和教育系統(tǒng)。經(jīng)過半個世紀以上的發(fā)展和完善，在福利水平和公共服務水平提升后，發(fā)達國家(如日本)開始探索將嬰幼兒早期教育從看護向教育的拓展，這對整個服務體系的資源提出了更高的要求。我國的幼托體系尚處在規(guī)范和重建時期，將其歸于福利體系而非教育體系更具可行性。(2)之前由部分地方衛(wèi)計委主管幼托事業(yè)的方式失去了組織基礎。2018年我國政府在機構改革中，取消了國家衛(wèi)生和計劃生育委員會的命名，組建了國家衛(wèi)生健康委員會，而衛(wèi)生健康委員會的職能中沒有涉及兒童撫育內(nèi)容的表述。(3)由婦聯(lián)負責管理幼托工作存在行政能力合法性的困擾。婦聯(lián)的組織性質是社會團體，雖然如前所述，它可支配部分權威資源，但權威是受限的。(4)民政部門作為統(tǒng)籌社會福利的機構，在提供公共服務方面的專業(yè)經(jīng)驗和社會網(wǎng)絡更豐富：在社會救助的實踐中，民政部門與社區(qū)、居/村委會和婦女聯(lián)合會等這類群眾組織合作密切；在醫(yī)養(yǎng)結合的實踐中，民政部門廣泛運用政府購買形式與市場和社會組織合作，而政府購買形式恰恰是幼托服務發(fā)展的主要政策工具；根據(jù)《民辦教育促進法》，非營利性民辦學校在民政部門登記，因此由民政部門管理民辦非企業(yè)單位有業(yè)務便利。

(三)出臺財政和社會政策，激活市場和社會主體

如何激發(fā)市場和社會對參與幼托事業(yè)的積極性呢？(1)立法引導，明確商業(yè)資本投入幼托服務建設的意義和利益保障；(2)政府推動在各地建立幼托服務產(chǎn)業(yè)孵化園，并對商業(yè)組織和志愿組織給予資金、場所、專業(yè)運營技能與產(chǎn)業(yè)大數(shù)據(jù)等方面的幫助和指導；(3)通過財政補貼和稅收優(yōu)惠，鼓勵有資質有能力的商業(yè)組織和志愿組織開辦托兒所、托育中心以及提供鄰托服務，通過PPP建設模式、政府購買服務等方式發(fā)展幼托服務事業(yè)，以契約形式實現(xiàn)服務供給市場化；(4)對有條件的企業(yè)自建幼托設施給予稅收和財政政策上的支持；(5)引入社會工作，可借鑒德國“時間銀行”和美國“時間點數(shù)”的做法，由社區(qū)組織志愿服務，將志愿積分與其他社會福利資格聯(lián)系起來；(6)建立幼托機構專項意外保險，減輕幼托機構的風險，這項保險可以采用機構繳費和政府補助相結合的方式；(7)通過媒體宣傳鼓勵慈善行為。

(四)利用大數(shù)據(jù)，引導產(chǎn)業(yè)資源合理配置

企業(yè)利潤最大化的宗旨使得商業(yè)組織往往傾向于選擇具有高、中端支付能力的服務對象，而強調社會責任的權威機構和非政府組織則要更關注低、中端支付能力的家庭?，F(xiàn)實中，信息不對稱是投資和經(jīng)營決策的主要障礙。政府利用大數(shù)據(jù)分析幼托服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，引導和幫助各方服務主體進行決策。權威機構要關注并準確識別公眾的需求，并有選擇地回應，同時推進社區(qū)托管點、家庭托兒點、公立托育機構的建設，并引導市場投資高、中、低端的私立托兒所，提供全日制、半日制和計時制服務。在工業(yè)區(qū)，針對家長工作時間不同的特點，政府應通過政策大力支持建立家庭式托育，以便更好地解決職工的實際困難。在幼兒園入園兒童數(shù)量減少的地區(qū)，根據(jù)設施資源量可適當降低幼兒園兒童的入園年齡，在園內(nèi)設幼托班，接受部分滿足條件的3歲以下幼兒。

(五)政策支持社區(qū)平臺，倡議互助方式

國外幼托機構類型繁多，但以社區(qū)為依托是共同的特征。社區(qū)是解決社會問題最基本的途徑，在這里，地方政府、商業(yè)機構、志愿組織和人群的利益交匯。它具有信息充足、回應性、激勵充分、財政經(jīng)濟性等方面的突出優(yōu)勢。[28]上海市婦聯(lián)的調查顯示，有73.75%的家庭希望托管點設在社區(qū)里。[29]社區(qū)內(nèi)成員大多為鄰里，他們頻繁的信息互動和相對穩(wěn)定的成員構成有助于生成類似于鄉(xiāng)土中國的“熟人社會”約束，選擇社區(qū)作為服務的末端平臺可以一定程度上減少供需雙方間的信任危機。此外，社區(qū)是社會資源的富集之地，社區(qū)中廣泛存在具有一定官方背景的社區(qū)服務中心和居委會，志愿組織活躍。同時，社區(qū)在空間距離上接近家庭和幼兒，在這里設立幼托機構將方便社區(qū)成員。政府可通過改造原先閑置的街道辦的房產(chǎn)及空地或新建場地來為幼托服務提供場所，傳統(tǒng)的單位大院和新式社會化物業(yè)也可利用現(xiàn)成的公共場地和設施開展服務。

在社區(qū)里舉辦公立或私營幼托機構的同時，也可成立鄰里互助幼托組織，該組織屬于志愿力量，但更強調服務于需求者群體內(nèi)部及普通居民間相互的幫扶與慰藉。非全日制工作的母親可與該組織達成互助協(xié)議，工作和家庭事務較少并喜歡與孩子共處的中老年女性也可參與到互助活動中，其幫助照看幼兒可以獲得“時間點數(shù)”，“時間點數(shù)”可以用來換取社區(qū)服務。這種形式在社區(qū)養(yǎng)老和社區(qū)幼托間搭起了橋梁，使得兩個群體的社會需求同時被滿足。

(六)倡導家庭承擔首要責任，探索配套的家庭政策

發(fā)達國家政府對幼兒撫育的介入同時包含了去家庭化和再家庭化的發(fā)展思路。從宏觀層面看，“去家庭化”是現(xiàn)代社會生產(chǎn)決定的社會福利關系的總體走向，而從微觀層面上看，家庭是社會結構的基礎，“家庭化”也是解決社會問題最好的途徑。政府可運用干預程度較低的公共倡議和信息規(guī)勸方式來強化整個社會的家庭責任意識，只有當家庭成員因故不能提供充足的服務時，社會化的幼托服務才發(fā)揮作用。社會化幼托服務語境下的家庭直接撫育責任是家庭積極地選擇結果，而不是無奈之舉。

政府推出經(jīng)濟、時間和服務政策以支持家庭撫育。勞動與社會保障制度的設計應該考慮到如何促進現(xiàn)有的產(chǎn)假制度落地，應針對育齡勞動群體制定富有彈性的工作時間，應采用財政手段為幼兒家庭提供特定階段的收入補貼。從積極的勞動政策角度考慮，則可規(guī)定只有在法定監(jiān)護人進入勞動市場的情形下，該幼兒才有權利享受托育公共福利。長遠來看，提供家庭撫育津貼也是明確的發(fā)展方向，可以給脫離勞動市場的家庭撫育者提供經(jīng)濟補貼和輔助服務。