方　巍

(浙江工業(yè)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，浙江杭州，310023)

一、研究背景

需要是人生存和發(fā)展的條件和基礎(chǔ)。作為人的基本權(quán)利，生存需要的滿足是社會(huì)保障的基本內(nèi)容。在當(dāng)今社會(huì)，職業(yè)是人們獲得經(jīng)濟(jì)收入、進(jìn)而贏得生存和發(fā)展保障的基本渠道。同時(shí)，職業(yè)也是個(gè)人社會(huì)分層和不平等的重要根源和直接表現(xiàn)形式。[1][2][3][4]在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，與職業(yè)相關(guān)的單位不僅決定了從業(yè)者的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，[5][6]而且也影響著社會(huì)資源的分配。[7][8]與這種制度相聯(lián)系的體制內(nèi)和體制外劃分更是塑造了改革開放之前我國(guó)社會(huì)保障的城鄉(xiāng)分割局面，[9]形成了所謂的城市制度模式和農(nóng)村剩余模式的區(qū)分。[10]然而，如果我們進(jìn)一步從蒂特馬斯關(guān)于福利冰山的比喻出發(fā)，[11]我們會(huì)發(fā)現(xiàn)中國(guó)20世紀(jì)80年代之前的社會(huì)保障體制遠(yuǎn)比城鄉(xiāng)二元?jiǎng)澐謴?fù)雜。城市居民同樣因?yàn)橛袉挝缓蜎](méi)有單位以及單位的不同，形成了社會(huì)保障水平的巨大差異。[12][13]改革開放以來(lái)，中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變革。[14]進(jìn)入到21世紀(jì)，黨的十六屆六中全會(huì)提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)，公共服務(wù)均等化成為各級(jí)政府的重要議題，各類扶貧和社會(huì)幫扶等惠民工程得到高度重視。如今，我國(guó)不僅建立了城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，而且在養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)方面也實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民制度上的全覆蓋。黨的十九大進(jìn)一步明確提出“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想”，要求努力滿足“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”。那么，面對(duì)新時(shí)代的新要求，我國(guó)的社會(huì)幫扶工作尚有哪些需要進(jìn)一步改進(jìn)之處呢？為此，我們借助浙江全省范圍的低收入人士幫扶調(diào)查，通過(guò)公眾對(duì)基本社會(huì)需要滿足的評(píng)價(jià)，從體制內(nèi)與體制外角度，考察我國(guó)的社會(huì)幫扶狀況。

二、研究問(wèn)題和方法

本研究主要包括如下三個(gè)方面的問(wèn)題：

首先，低收入人士的基本社會(huì)需要保障。具體包括收入保障、醫(yī)療保障、就業(yè)保障、住房保障和子女教育保障等五個(gè)方面，并根據(jù)公眾的態(tài)度從否定到肯定予以1～5分級(jí)賦值。綜合上述五個(gè)方面的指標(biāo)，我們構(gòu)建低收入人士基本社會(huì)需要保障加總量表(參見(jiàn)表2)。[15]嚴(yán)格講，低收入人士的基本需要保障應(yīng)該包括養(yǎng)老保障。但是由于同期實(shí)施了養(yǎng)老服務(wù)調(diào)查，為了控制電話訪談的時(shí)間，便沒(méi)有將養(yǎng)老保障作為獨(dú)立的內(nèi)容列入本問(wèn)卷。從我們組織的其他一系列研究可知，近年來(lái)公眾對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)的滿意度較高且逐年提升，[16][17]如果納入養(yǎng)老保障，低收入人士基本社會(huì)需要保障的加總量表得分將有所增加。因此，目前本研究獲得的低收入人士基本社會(huì)需要保障得分是一個(gè)偏向保守的數(shù)據(jù)。

其次，關(guān)于低收入人士的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)、社會(huì)幫扶情況的調(diào)查。對(duì)于低收入人士的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)，我們主要借助調(diào)查對(duì)象認(rèn)識(shí)的人中低收入人士的數(shù)量來(lái)衡量，并按照數(shù)量由多到少予以1～6六級(jí)評(píng)分。分?jǐn)?shù)越高，調(diào)查對(duì)象社會(huì)關(guān)系網(wǎng)中低收入人士數(shù)量越少(參見(jiàn)表8)。我們還調(diào)查了公眾關(guān)于社會(huì)對(duì)低收入人士幫扶成效以及政府在低收入人士幫扶中的作用的評(píng)價(jià)(按照1～5五級(jí)評(píng)分)。此外，本次調(diào)查還采取定類測(cè)量的方式，調(diào)查公眾對(duì)低收入者等生活困難人士社會(huì)幫扶責(zé)任的評(píng)價(jià)以及實(shí)際生活中生活困難人士對(duì)所依靠的幫扶提供者的認(rèn)識(shí)。

第三，我們分析研究調(diào)查對(duì)象的個(gè)人背景，特別是職業(yè)背景對(duì)基本社會(huì)需要保障的影響。為了從體制內(nèi)外的角度考察低收入人士社會(huì)幫扶情況的差別，我們將機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、科教文體衛(wèi)專業(yè)人員、離退休人員作為體制內(nèi)人員，而將企業(yè)從業(yè)人員、自由職業(yè)者、個(gè)體商販、農(nóng)民和失業(yè)無(wú)業(yè)人員歸類為體制外人員，將學(xué)生等其他調(diào)查對(duì)象歸類為其他人員。除了從體制內(nèi)和體制外分別比較調(diào)查對(duì)象關(guān)于低收入人士的基本社會(huì)需要保障、低收入人士社會(huì)關(guān)系空間、社會(huì)幫扶效果和責(zé)任以外，我們將基本社會(huì)需要作為潛在變量，五個(gè)方面的需要保障作為觀察變量，建立基本社會(huì)需要保障與職業(yè)的體制內(nèi)外特征變量之間的結(jié)構(gòu)方程模型，以便更為準(zhǔn)確地檢驗(yàn)體制內(nèi)外這一變量對(duì)公眾關(guān)于低收入人士基本社會(huì)需要保障的影響。

本次調(diào)查由浙江省輿情研究中心于2015年通過(guò)電話訪談的形式實(shí)施。調(diào)查借助計(jì)算機(jī)電話訪談系統(tǒng)，按照浙江全省的固定電話區(qū)段號(hào)碼，隨機(jī)產(chǎn)生訪談對(duì)象，總共獲得1500個(gè)有效樣本。調(diào)查對(duì)象的基本分布情況見(jiàn)表1。

表1浙江省公眾關(guān)于低收入人士社會(huì)幫扶調(diào)查的樣本分布情況(N=1500)

三、研究發(fā)現(xiàn)

(一)公眾充分肯定對(duì)低收入人士社會(huì)幫扶的成效

調(diào)查結(jié)果顯示，整體上浙江省公眾對(duì)于低收入人士的社會(huì)幫扶狀況做出了肯定評(píng)價(jià)。關(guān)于低收入人士基本社會(huì)需要的保障(表2)，其加總量表評(píng)分達(dá)到3.07，處于肯定性狀態(tài)。我們同期關(guān)于養(yǎng)老保障的滿意度評(píng)價(jià)調(diào)查顯示，公眾對(duì)自己老年之后生活服務(wù)保障的信心評(píng)分達(dá)到3.67。[18]如果對(duì)基本社會(huì)需要評(píng)分加以養(yǎng)老需要滿意度評(píng)分的修正，其分值將會(huì)進(jìn)一步提高。

分析比較目前構(gòu)成加總量表的五個(gè)基本社會(huì)需要發(fā)現(xiàn)，公眾對(duì)低收入人士子女教育保障的評(píng)分最高，達(dá)到3.51，顯示了具有普惠性的義務(wù)教育制度對(duì)于公眾受教育權(quán)的強(qiáng)大保障功能。評(píng)分排在第二至第四位的是住房、醫(yī)療和收入，其評(píng)分分別為3.22、3.19和3.02。相對(duì)而言，公眾對(duì)于低收入人士的就業(yè)保障評(píng)分最低，僅2.43分，這也說(shuō)明就業(yè)救助應(yīng)該成為低收入人士社會(huì)幫扶的首要議題。

表2浙江省公眾關(guān)于低收入人士社會(huì)需要保障的評(píng)價(jià)(N=1500)

與上述關(guān)于低收入人士基本社會(huì)需要保障的評(píng)分相對(duì)應(yīng)，公眾對(duì)近年來(lái)的社會(huì)幫扶成效作出積極的評(píng)價(jià)，其分值達(dá)到3.27(表6)。同時(shí)，公眾對(duì)近年來(lái)政府在低收入人士幫扶過(guò)程中的作用也予以充分肯定，其評(píng)分為3.17(表5)。

表3浙江省不同年齡群體對(duì)于低收入人士社會(huì)需要保障的評(píng)價(jià)(N=1500)

說(shuō)明：F=12.721，顯著性水平0.000，相關(guān)系數(shù)Eta=0.181。

表3和表4則從弱勢(shì)群體的視角展示了當(dāng)前低收入人士社會(huì)幫扶的成效。調(diào)查顯示，相對(duì)于年輕群體，老年群體對(duì)基本社會(huì)需要保障的評(píng)分更高，并隨著年齡增長(zhǎng)呈逐步上升走勢(shì)。在學(xué)歷分布方面也類似。相對(duì)而言，低學(xué)歷群體較高學(xué)歷群體對(duì)基本社會(huì)需要保障的評(píng)分更高。當(dāng)然，弱勢(shì)群體相對(duì)于優(yōu)勢(shì)群體的評(píng)分值更高，一定程度上可能也與年輕人和高學(xué)歷者的評(píng)價(jià)更有批判性有關(guān)。但是，我們不能由此完全否認(rèn)弱勢(shì)群體的高評(píng)分值一定程度上更真切地反映了他們對(duì)于社會(huì)幫扶的獲得感及滿足感。

表4　　浙江省不同學(xué)歷群體對(duì)于低收入人士社會(huì)需要保障的評(píng)價(jià)(N=1500)

說(shuō)明：F=6.079，顯著性水平0.014，相關(guān)系數(shù)Eta=0.064。

(二)體制外公眾社會(huì)幫扶亟待進(jìn)一步關(guān)注

盡管總體來(lái)說(shuō)近年來(lái)低收入人士的社會(huì)幫扶取得了顯著成就，但是通過(guò)對(duì)體制性因素進(jìn)一步地比較分析發(fā)現(xiàn)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留的傳統(tǒng)的體制內(nèi)外的基本保障差別仍然存在，并成為當(dāng)前低收入人士社會(huì)救助亟待突破的瓶頸。

首先，從低收入人士基本社會(huì)需要的保障方面來(lái)看，體制外人員不論是加總量表還是構(gòu)成指標(biāo)，其評(píng)分都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于體制內(nèi)人員(表2)。在基本社會(huì)需要保障方面，體制內(nèi)人員和體制外人員的評(píng)分分別是3.43和2.94。在構(gòu)成指標(biāo)方面，差距較大的是收入保障、醫(yī)療保障和子女教育保障，其體制內(nèi)外人員的評(píng)分分別為3.51和2.83、3.62和3.03、3.85和3.38；差距較小的分別是住房保障和就業(yè)保障，體制內(nèi)外人員的分值分別為3.56和3.12、2.59和2.36。

表5浙江省公眾對(duì)于政府在低收入人士生活保障方面作用的評(píng)價(jià)(N=1500)

說(shuō)明：F=44.977，顯著性水平0.000，相關(guān)系數(shù)Eta=0.238。

其次，從社會(huì)幫扶的效果方面來(lái)看，體制內(nèi)人員同樣比體制外人員具有更大的優(yōu)勢(shì)。從政府對(duì)低收入人士的幫扶作用來(lái)看，體制內(nèi)人員的評(píng)分要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出體制外人員，其分值分別為3.67和2.99(表5)。從社會(huì)對(duì)低收入人士幫扶的效果來(lái)看，同樣是體制內(nèi)人員的評(píng)價(jià)更高，其分值分別為3.62和3.14(表6)。這就說(shuō)明，不論是從低收入人士的基本社會(huì)需要保障現(xiàn)狀來(lái)看，還是從他們?cè)庥隼щy得到的幫扶成效來(lái)看，體制內(nèi)人員都遠(yuǎn)遠(yuǎn)要比體制外人員具有更大的優(yōu)勢(shì)。

表6浙江省公眾對(duì)于低收入人士社會(huì)幫扶效果的評(píng)價(jià)(N=1500)

說(shuō)明：F=24.558，顯著性水平0.000，相關(guān)系數(shù)Eta=0.178。

第三，結(jié)構(gòu)方程模型分析同樣證明，體制內(nèi)與體制外人員對(duì)基本社會(huì)需要保障的評(píng)價(jià)存在明顯的差別。我們給職業(yè)變量中的體制內(nèi)人員賦值1，體制外人員賦值0，建立基本社會(huì)需要保障與體制內(nèi)外職業(yè)人群之間的結(jié)構(gòu)方程模型(如圖1所示)。分析結(jié)果顯示，模型的CFI 值為0.945，大于0.9；RMSEA值為0.079，小于0.08，結(jié)構(gòu)方程模型適配性合理。從模型可知，職業(yè)變量與基本社會(huì)需要保障水平之間的回歸系數(shù)為0.25，顯著性水平0.000。這一結(jié)果顯示，體制內(nèi)人員與體制外人員在基本社會(huì)需要保障方面的評(píng)分確實(shí)存在差異，并且體制內(nèi)人員的評(píng)分高于體制外人員(表7)。

圖1　基本社會(huì)需要保障與職業(yè)的體制內(nèi)外之間的結(jié)構(gòu)方程模型

表7浙江省體制內(nèi)和體制外公眾與基本社會(huì)保障評(píng)價(jià)的回歸權(quán)重

(三)體制外人士社會(huì)援助渠道欠通暢

上面的分析說(shuō)明，盡管總體上來(lái)說(shuō)低收入人士的社會(huì)幫扶取得了顯著成就，但是體制內(nèi)與體制外職業(yè)人員的評(píng)價(jià)卻存在顯著的差異。這種差異，雖然是兩個(gè)職業(yè)人群基本社會(huì)需要保障水平真實(shí)差異的客觀體現(xiàn)，但也不能排除其中反映了他們主觀意愿的因素。考慮到兩個(gè)職業(yè)人群中低收入人數(shù)的比例，以及他們對(duì)生活困難者主要依靠誰(shuí)來(lái)解決困難這個(gè)問(wèn)題，我們可以下結(jié)論說(shuō)，目前的社會(huì)政策在體制內(nèi)外群體方面的救助效果并不平衡。

我們通過(guò)詢問(wèn)調(diào)查對(duì)象認(rèn)識(shí)的人中低收入人士的數(shù)量比例多少，予以1～5級(jí)評(píng)分。結(jié)果顯示，體制內(nèi)人員的評(píng)分為4.69，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于體制外人員的4.13。這說(shuō)明體制外人員的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)中，低收入人士接觸的對(duì)象仍是低收入人士的可能性更大(表8)。

表8您認(rèn)識(shí)的人中有多少是低收入人士？(N=1500)

說(shuō)明：F=19.678，顯著性水平0.000，相關(guān)系數(shù)Eta=0.160。

與這種社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)，在公眾社會(huì)援助的尋求對(duì)象方面出現(xiàn)了一個(gè)必然的趨向，那就是他們只能依靠自己來(lái)解決生活中遇到的困難，周圍具有同質(zhì)社會(huì)關(guān)系的親屬朋友并不能提供更多的社會(huì)援助。我們?cè)谡{(diào)查中的另一個(gè)發(fā)現(xiàn)是，作為現(xiàn)代社會(huì)正式援助主體的政府和非政府部門并沒(méi)有突破現(xiàn)有體制的分割，對(duì)體制外人員的幫扶作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于體制內(nèi)人員。依靠政府解決生活中遇到困難的公眾，體制內(nèi)為67.0%，體制外僅為52.7%；依靠非政府組織解決生活中遇到困難的公眾，體制內(nèi)為21.8%，體制外僅為13.2%(表9)。這是我們?cè)谶M(jìn)一步完善低收入人士社會(huì)幫扶過(guò)程中必須予以高度重視的問(wèn)題。

表9體制內(nèi)外公眾關(guān)于生活困難者主要依靠誰(shuí)解決困難的看法(最多選三項(xiàng))(%)

四、關(guān)于完善低收入人士社會(huì)幫扶制度的對(duì)策思考

通過(guò)上面的調(diào)查分析我們可以看到，從整體上來(lái)說(shuō)近年來(lái)低收入人士的社會(huì)幫扶成績(jī)顯著，尤其是對(duì)高齡和低學(xué)歷群體的幫扶表現(xiàn)突出，得到了公眾的充分肯定。但是相對(duì)而言，體制外職業(yè)群體中低收入人士的基本社會(huì)需要保障水平和社會(huì)幫扶效果不夠理想，原因如下：

首先，我們現(xiàn)有的社會(huì)救助政策對(duì)不同群體的覆蓋面存在差異，并沒(méi)有徹底突破原有的、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的人群的局限。從全國(guó)層面來(lái)說(shuō)，近年來(lái)政府不斷推進(jìn)公共服務(wù)的均等化，不同群體之間的福利差距有所縮小。[19]但是由于路徑依賴，在低收入和困難人士的救助方面我們?nèi)砸欢ǔ潭壬涎赜昧松鐣?huì)保險(xiǎn)的思路，雖然在社會(huì)保障方面起到了一定效果，但總體效果不理想。一方面，這是因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)雖然具有一定的再分配功能，但是更強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)的平等，這一特點(diǎn)造成了社會(huì)保險(xiǎn)辦法在社會(huì)救助方面的局限性；另一方面，保險(xiǎn)交得越多個(gè)人的收益越明顯，但是低收入和困難人士的繳費(fèi)能力有限。例如一些研究注意到新農(nóng)合在社會(huì)救助方面存在不足，認(rèn)為該制度對(duì)一些收入較高家庭可謂錦上添花，但是低收入農(nóng)戶依然沒(méi)有能力承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用。

其次，除了政策的覆蓋面，在政策的表現(xiàn)形式上也存在著局限性。通常社會(huì)政策可以表現(xiàn)為現(xiàn)金資助，也可以表現(xiàn)為實(shí)物、實(shí)物券和服務(wù)——形式的補(bǔ)助。[20]它們各有利弊，需要視情形靈活運(yùn)用。在我國(guó)的社會(huì)救助過(guò)程中，相對(duì)于現(xiàn)金和實(shí)物，最為短缺的是各類專業(yè)性服務(wù)，這致使諸如喪失自理能力的老年人和殘疾人等特殊群體的需要得不到保障。[21]然而，傳統(tǒng)的行政性特色決定了政府部門在社會(huì)政策的落實(shí)方面重管理而輕服務(wù)。盡管近年來(lái)政府部門加強(qiáng)了服務(wù)購(gòu)買，但是由于缺乏高水平的專業(yè)化服務(wù)人員及對(duì)這類專業(yè)化服務(wù)人員的有效吸納途徑，目前的社會(huì)服務(wù)仍然難以滿足社會(huì)的需要，特別是難以保證低收入人士在市場(chǎng)渠道以外獲得有效的社會(huì)服務(wù)。

第三，在既有政策的前提下，社會(huì)救助渠道和服務(wù)輸送存在短板?，F(xiàn)代社會(huì)的服務(wù)輸送主要依靠政府、非政府和市場(chǎng)等制度化渠道和家庭、朋友等非正式渠道。但是，政府部門的行政性取向決定了它在直接服務(wù)供給方面的不足，這使現(xiàn)有服務(wù)難以滿足低收入人士的需要。盡管近年來(lái)各地涌現(xiàn)的非政府部門在服務(wù)供給方面發(fā)揮了重要作用，但是現(xiàn)有的各種制度仍然對(duì)非政府組織的發(fā)展缺乏包容性，社會(huì)的志愿性投入又嚴(yán)重不足。[22]這就造成了大部分地區(qū)除養(yǎng)老服務(wù)以外，非政府組織很難從政府部門的服務(wù)購(gòu)買中得到發(fā)展的資金保障。加之缺乏社會(huì)的志愿性投入，各種組織不同程度地采取市場(chǎng)化的收費(fèi)手段來(lái)維持其服務(wù)，這也在一定程度上造成了低收入人士難以真正獲得有效的社會(huì)服務(wù)。特別是一些體制和政策上的邊緣性人士，因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的非政府組織的專項(xiàng)服務(wù)，更是難以突破其原有的同質(zhì)性社會(huì)關(guān)系屏障，無(wú)法得到真正有效的社會(huì)幫扶。

出于上述這些原因和背景，我們認(rèn)為，要想加強(qiáng)低收入人士的社會(huì)救助，尤其是加強(qiáng)體制外低收入人士的社會(huì)救助，首先必須加強(qiáng)制度的包容性，力求讓各個(gè)階層都享受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。為此，必須突破在傳統(tǒng)路徑依賴思路下形成的以保險(xiǎn)為核心的政策局限性，在基本保障方面實(shí)行基于公民權(quán)利的普惠性保障，尤其在基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保障方面做到全部人口的均等化。其次，要在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的前提下，充分發(fā)揮不同社會(huì)主體的獨(dú)特功能，不斷滿足不同社會(huì)階層的多樣化需要。政府在現(xiàn)代社會(huì)中承擔(dān)著基本社會(huì)保障的功能，這種作用不論從實(shí)際救助效果還是從政策制定和引導(dǎo)方面來(lái)看都是其他主體無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，應(yīng)該予以充分保證和進(jìn)一步完善。同時(shí)，我們也要區(qū)分不同社會(huì)階層的不同層次需要，引導(dǎo)市場(chǎng)和非政府部門發(fā)揮其各自的獨(dú)特作用，滿足不同階層的不同需要。特別是要促進(jìn)非政府部門的發(fā)展，強(qiáng)化志愿性資源在社會(huì)救助方面的獨(dú)特功能，從而對(duì)政府部門在基本社會(huì)保障功能方面的局限起到補(bǔ)充作用，充分保障邊緣性群體的基本社會(huì)需要的實(shí)現(xiàn)。第三，我們要對(duì)社會(huì)服務(wù)的獨(dú)特救助功能予以高度重視，充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)服務(wù)在現(xiàn)代社會(huì)救助和保障方面的作用，加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)的組織和供給，加快社會(huì)服務(wù)專業(yè)人才隊(duì)伍的發(fā)展，不斷提高社會(huì)服務(wù)的專業(yè)化水平，從而保證社會(huì)公眾基本需要和基本保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。