■ 王彬武 秦 虹

編制實施住房發(fā)展規(guī)劃是深化住房制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是落實房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展長效機制的重要抓手。隨著我國住房政策體系逐步發(fā)展完善，各級政府先后啟動了多輪住房發(fā)展規(guī)劃編制工作，對促進住房事業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但在實踐過程中仍然存在一些問題。一是國家、省、城市三級住房發(fā)展規(guī)劃編制步調(diào)不齊、規(guī)范性連續(xù)性不足。二是多輪住房發(fā)展規(guī)劃編制的內(nèi)容和側(cè)重點規(guī)范性不足、系統(tǒng)性不強。三是規(guī)劃啟動均采用下發(fā)政策文件形式，制度建設(shè)缺位、法律效力不高。四是各地方政府住房發(fā)展規(guī)劃相關(guān)部門參與不足、執(zhí)行不到位。這些問題在一定程度上嚴(yán)重影響了住房發(fā)展規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。站在新時代的起點，需要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，加快深化住房制度改革步伐，凝聚共識，發(fā)揮住房發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，推動住房和房地產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)全體人民住有所居、住有宜居、住有樂居。

一、充分認識住房發(fā)展規(guī)劃的重要作用

一是有助于引領(lǐng)住房事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。在2017年底召開的全國住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議上，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部黨組書記、部長王蒙徽要求，把推動高質(zhì)量發(fā)展作為當(dāng)前和今后一個時期確定發(fā)展思路、制定政策措施的根本要求，推動住房城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)在實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展上不斷取得新進展。住房發(fā)展的不平衡不充分就是發(fā)展質(zhì)量不高的表現(xiàn)，主要體現(xiàn)在住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理、供需關(guān)系不平衡、住房保障不充分、建筑產(chǎn)品品質(zhì)不佳以及住宅管理服務(wù)水平不高等方面，這些問題的解決都需要編制住房發(fā)展規(guī)劃進行統(tǒng)籌引領(lǐng)。同時，高質(zhì)量發(fā)展也將倒逼房地產(chǎn)業(yè)上下游關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的同步提升，促進轉(zhuǎn)型升級，不斷提高質(zhì)量和效益。

二是有助于引導(dǎo)房地產(chǎn)市場社會預(yù)期。十八大以來，黨中央、國務(wù)院三令五申，強調(diào)要保持房地產(chǎn)市場總體平穩(wěn)運行，防止房價大起大落，防范化解房地產(chǎn)金融風(fēng)險。保持房價平穩(wěn)是房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的重要標(biāo)志，影響房價平穩(wěn)的因素有很多，從經(jīng)濟學(xué)角度來看，商品的價格由供需關(guān)系決定，供需平衡，則價格穩(wěn)定；供給大于需求，則價格下降，反之則價格上升。住房是特殊的商品，兼具消費和投資雙重屬性，雙重屬性很難找到自洽平衡點，當(dāng)投資性需求達到一定比例就會造成供需關(guān)系扭曲，進而影響住房價格。因此，需要住房發(fā)展規(guī)劃明確住房和用地供應(yīng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、時序，引導(dǎo)建立統(tǒng)一、規(guī)范、成熟、穩(wěn)定的住房供應(yīng)體系，引導(dǎo)房地產(chǎn)市場社會預(yù)期。

三是有助于引導(dǎo)住房相關(guān)資源配置。我國住房制度改革始于1980年鄧小平發(fā)表關(guān)于建筑業(yè)和住宅問題的談話，隨后開始提租補貼、出售公房；1988年開啟城市住房分配貨幣化改革；1994年住房商品房市場化進程開始加速；1998年開始完全停止實物分配，走市場化商品道路。經(jīng)過40年的改革發(fā)展，房地產(chǎn)業(yè)已成為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，與社會、經(jīng)濟、政治、生態(tài)等各方面深度融合，統(tǒng)籌配置土地、資金、建材等各類資源要素。通過編制住房發(fā)展規(guī)劃有助于各級政府提出住房發(fā)展目標(biāo)，提綱掣領(lǐng)，明確重點任務(wù)，統(tǒng)籌制定土地、金融、財政、稅收等各類政策措施，不斷完善住房政策體制機制，引領(lǐng)住房事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

表1 部分國家和地區(qū)的住房發(fā)展目標(biāo)

二、住房發(fā)展目標(biāo)的基本特征

住房發(fā)展目標(biāo)具有多層次性。住房目標(biāo)的提出要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好總體與具體、長期與短期、增量與存量、中央與地方四個層次目標(biāo)的關(guān)系，區(qū)分政府保障和市場供給的目標(biāo)，同時，還應(yīng)與其他的政府發(fā)展目標(biāo)相協(xié)調(diào)。

表2 日本住房發(fā)展目標(biāo)及設(shè)定背景

住房發(fā)展目標(biāo)具有動態(tài)性。發(fā)達國家和地區(qū)在不同社會經(jīng)濟發(fā)展階段提出過不同的住房發(fā)展目標(biāo)，并在法律中予以明確（見表1）。以日本為例，日本在城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同階段，結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展水平，先后將重點放在解決住房衛(wèi)生及安全問題、增加住房數(shù)量、改善居住環(huán)境、提高存量住房質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、立法保障住房質(zhì)量等不同方面，具有明顯的階段特征。從1966到2005年分別制定了八個《住宅建設(shè)五年計劃》，分別設(shè)定了住宅政策目標(biāo)（見表2）。大致可分為兩個時期：注重住宅供給數(shù)量時期（1966～1975）和注重住宅供給質(zhì)量時期（1976～2005）。第一時期先后提出了“一戶一宅”和“一人一室”的數(shù)量發(fā)展目標(biāo)；第二時期提出確保所有家庭達到“最低居住水準(zhǔn)”以及確保平均水平的家庭能達到“平均居住水準(zhǔn)”，進一步設(shè)定確保優(yōu)良居住環(huán)境的“居住環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”和實現(xiàn)豐富居住生活的“引導(dǎo)居住水準(zhǔn)”。2006年6月，通過《居住生活基本法》取代之前的《住宅建設(shè)計劃法》，該法是提高居民居住生活環(huán)境，制度具體目標(biāo)、政策的法律，實施時間從2006年～2015年。

住房發(fā)展目標(biāo)要注重定量化。根據(jù)發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗，當(dāng)住房數(shù)量問題得到解決后，住房發(fā)展目標(biāo)量化性指標(biāo)應(yīng)當(dāng)更加具體明確。一是更加注重存量住房居住環(huán)境的改善和利用率，如無障礙化設(shè)施覆蓋率、既有住房建筑達標(biāo)率、住房閑置率、智慧社區(qū)達標(biāo)率等。二是更加注重安全的居住環(huán)境，如消防安全措施覆蓋率、避震開放空間輻射率等。三是更加注重穩(wěn)定的住房交易市場環(huán)境，如二手房市場成交率、住房租賃平均租期等。四是更加注重解決住房困難家庭和城市新市民的居住問題，如住房保障覆蓋率、棚戶區(qū)改造比例、公共租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)規(guī)模等。五是更加注重社會多數(shù)家庭的居住水平中位數(shù)的整體上移，而非僅僅人均水平的提高，如2/3以上家庭超過平均居住水平。

三、明確重點任務(wù)是編制住房發(fā)展規(guī)劃的核心

住房發(fā)展規(guī)劃的重點任務(wù)是在一定時期內(nèi)迫切需要階段性完成的工作，通過重點任務(wù)的落實逐步深化住房制度改革。當(dāng)前，我國住房發(fā)展迫切需要解決的重要任務(wù)主要是完善住房供應(yīng)體系、優(yōu)化住房保障體系、推進既有居住小區(qū)品質(zhì)提升、形成高質(zhì)量發(fā)展機制、建立住房管理信息系統(tǒng)等。

以發(fā)展住房租賃為重點，完善住房供應(yīng)體系。按照“低端有保障、中端有支持、高端有市場”的住房供應(yīng)思路，建立以政府為主提供基本保障，以市場為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系。目前租賃市場仍然是短板，要著力補齊，促進租賃市場、新建商品住房市場和存量住房市場共同發(fā)展，實現(xiàn)統(tǒng)一、規(guī)范、成熟、穩(wěn)定的住房供應(yīng)體系。出臺細化的規(guī)范租賃住房市場的法律法規(guī)，建立住房租賃信息和交易服務(wù)平臺，保護市場主體的合法權(quán)益，在享受基本公共服務(wù)方面，實現(xiàn)租購?fù)瑱?quán)。在人口凈流入熱點城市，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，增加租賃住房供應(yīng)，發(fā)展住房租賃企業(yè)，提高住房租賃企業(yè)規(guī)?；⒓s化、專業(yè)化水平。鼓勵開發(fā)企業(yè)持有一定比例商品住房用于社會租賃，構(gòu)建國有企業(yè)和民營企業(yè)共同參與、并行發(fā)展、互為補充的良好格局。規(guī)范住房租賃機構(gòu)中介的居間服務(wù)，制定鼓勵個人出租住房的優(yōu)惠政策，通過各項政策支持，形成先租后買、梯級改善的住房消費觀念。推進住房租賃資產(chǎn)證券化，向有融資需求的住房租賃企業(yè)提供金融服務(wù)，疏通投資渠道，發(fā)展房地產(chǎn)投資信托基金、商業(yè)地產(chǎn)抵押貸款支持證券等資產(chǎn)證券化工具引導(dǎo)投資。

以滿足新市民需求為重點，優(yōu)化住房保障體系。經(jīng)過多年發(fā)展，我國城鎮(zhèn)住房保障制度逐步建立，針對本地戶籍的城鎮(zhèn)低收入和中等偏下收入住房困難家庭已基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保，海南省2016年住房保障覆蓋面高達38%。但在一些人口流入集中、供需緊張、房價高企的熱點城市，出現(xiàn)了既不符合住房保障要求又沒有能力購買商品住房的中等收入家庭。這些家庭主要是新就業(yè)大學(xué)生、外來務(wù)工人員等群體，是城市發(fā)展的生力軍，需要優(yōu)化住房保障體系，適當(dāng)擴大住房保障范圍，解決這部分“夾心層”群體的住房問題。培育市場供應(yīng)主體，因地制宜，加大共有產(chǎn)權(quán)住房的供應(yīng)規(guī)模，鼓勵國有企業(yè)利用自有用地建設(shè)保障房，鼓勵企業(yè)自持商品房作為租賃房，滿足新市民居住需求，促進職住平衡。

以老舊小區(qū)改造為重點，推進既有居住小區(qū)品質(zhì)提升。推進老舊小區(qū)有機更新重點需要解決好立法立規(guī)、理清權(quán)屬關(guān)系、明確資金渠道、后期物業(yè)管理等方面的問題。充分運用“共同締造”理念，有序推進老舊小區(qū)綜合整治，實現(xiàn)共建共治共享的社會治理格局。力爭到2020年基本完成現(xiàn)有城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造。改善既有居住小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件，促進基本公共服務(wù)均等化，完善居住功能。建立既有居住小區(qū)有機更新建管交接制度，提高居住物業(yè)管理服務(wù)水平，提升居住品質(zhì)。

以發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用為重點，形成住房高質(zhì)量發(fā)展機制。通過營造公平競爭的市場環(huán)境，落實企業(yè)主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任，強化社會監(jiān)督，加快推進社會信用體系建設(shè)，建立房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度。著力發(fā)揮市場機制引導(dǎo)住房資源優(yōu)化配置的同時，營造優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、優(yōu)勝劣汰的良好市場環(huán)境。健全住宅商品投訴渠道，保障建筑工程質(zhì)量通病得到有效管控，居民對住宅質(zhì)量問題的投訴得到快速解決，社會監(jiān)督作用得到有效發(fā)揮。從政府角度而言，更好發(fā)揮政府促進資源配置對區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的有效提升作用。城市政府應(yīng)在促進教育、醫(yī)療、旅游等資源與房地產(chǎn)業(yè)的深度融合方面發(fā)揮積極作用，出臺相應(yīng)產(chǎn)業(yè)政策和優(yōu)惠政策，避免房地產(chǎn)業(yè)在地方經(jīng)濟貢獻中一業(yè)獨大，逐步弱化住房投資屬性，回歸居住屬性。將國際先進經(jīng)驗與我國實際相結(jié)合，從經(jīng)濟效益、社會效益、資源環(huán)境等方面對住房問題進行綜合研究，形成推動住房高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)體系、政策體系、監(jiān)測體系、政績考核等系統(tǒng)性制度。

以開展住房調(diào)查為重點，建立住房管理信息系統(tǒng)。通過房屋的具體數(shù)據(jù)，為政策和規(guī)劃的制定提供客觀標(biāo)準(zhǔn)。開展方式方面，根據(jù)實際情況可以專項開展住房調(diào)查，也可以與第七次全國人口普查、第四次全國經(jīng)濟普查、不動產(chǎn)登記等工作相結(jié)合，獲取詳細住房信息。按照“試點先行、樣板引路”的原則，先行探索住房調(diào)查試點方案，設(shè)計住房調(diào)查指標(biāo)體系，豐富調(diào)查數(shù)據(jù)內(nèi)容，形成可復(fù)制可推廣行之有效的經(jīng)驗。最終通過信息化成果匯總，逐步實現(xiàn)全國住房信息的互聯(lián)互通。在具體住房調(diào)查指標(biāo)體系的設(shè)計上，綜合運用數(shù)據(jù)的定量和定性分析，評估過去住房發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行和房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的效果，為進一步制訂住房發(fā)展規(guī)劃和建立房地產(chǎn)宏觀調(diào)控長效機制提供依據(jù)。通過存量房、增量房、住房閑置率等數(shù)據(jù)的調(diào)查，評估我國住房需求及供給情況，為住房發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃提供依據(jù)。通過住房質(zhì)量、住宅成套率、人均住房建筑面積等數(shù)據(jù)的收集，評估人民居住狀況，為設(shè)定居住標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)提供依據(jù)。深入數(shù)據(jù)挖掘，不斷完善住房管理信息系統(tǒng)。