■ 王艷飛 李婷婷

特色化是小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要方向。文章解析了小城鎮(zhèn)特色化發(fā)展的科學內(nèi)涵；依據(jù)小城鎮(zhèn)在資源環(huán)境、歷史文化、經(jīng)濟基礎、區(qū)位條件和制度上的要素供給差異，提出內(nèi)生型和外生型兩種特色化發(fā)展方向；從理念創(chuàng)新、社會參與、協(xié)同發(fā)展、資金籌措和保障機制五方面提出小城鎮(zhèn)特色化發(fā)展的對策建議。

黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略，小城鎮(zhèn)作為聯(lián)系城鄉(xiāng)的重要節(jié)點和實現(xiàn)就地就近城鎮(zhèn)化的空間平臺，對促進鄉(xiāng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型具有重要意義。2016年國家特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設試點以來，特色小城鎮(zhèn)建設成為推動小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要舉措，也將特色培育、特色化提到引領小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要地位。本文從我國小城鎮(zhèn)實際出發(fā)，提出小城鎮(zhèn)特色化發(fā)展的科學內(nèi)涵、方向選擇和實現(xiàn)機制，為提升小城鎮(zhèn)發(fā)展能力、有序推進特色小城鎮(zhèn)建設提供建議。

一、特色化是我國小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要方向

我國學術界對小城鎮(zhèn)主導還是大城市主導的城鎮(zhèn)化道路進行了長期探討和爭論。而隨著城鎮(zhèn)化的深入推進，我國城鎮(zhèn)體系的兩極化現(xiàn)象日益凸顯，大及以上規(guī)模城市快速發(fā)展，而小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢。小城鎮(zhèn)占城鎮(zhèn)人口的比重已從2000年36．2%下降到2015年20．9%，而鎮(zhèn)區(qū)平均人口僅由2005年8352人增加到2015年的10728人。大多數(shù)小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨產(chǎn)業(yè)競爭力不強、基礎設施和公共服務水平低、人口集聚能力弱等問題。為推動小城鎮(zhèn)發(fā)展、發(fā)揮小城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村的帶動作用，我國在上世紀九十年代末就提出了“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”，開始有重點地支持小城鎮(zhèn)發(fā)展。隨后相關部委認定了重點鎮(zhèn)、歷史文化名鎮(zhèn)、生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、旅游特色景觀旅游名鎮(zhèn)、綠色低碳重點小城鎮(zhèn)等多種形態(tài)的小城鎮(zhèn)，并給予一定的政策支持。地方政府也提出了系列加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的支持計劃，實踐中除了培育重點鎮(zhèn)之外，也注重支持以特色為指引的特色鎮(zhèn)、專業(yè)鎮(zhèn)建設。

我國小城鎮(zhèn)管理層級低、缺乏土地、財稅等的有效支撐，也缺乏規(guī)模經(jīng)濟和集聚經(jīng)濟的優(yōu)勢，使得強調(diào)經(jīng)濟規(guī)模和綜合實力導向的發(fā)展模式僅適用于少數(shù)地區(qū)。實際上，我國約73%的小城鎮(zhèn)人口小于1萬人，僅有4%的小城鎮(zhèn)人口超過3萬人，且人口大于3萬人小城鎮(zhèn)集中分布在廣東、浙江、江蘇、山東等東部發(fā)展省份及中西部人口密集區(qū)。我國新型城鎮(zhèn)化強調(diào)以綠色、科技、創(chuàng)新、人本為導向，強調(diào)規(guī)模擴張向品質(zhì)提升、高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。2017年底我國城鎮(zhèn)化率達到58．52%，綠色發(fā)展、消費升級和城鄉(xiāng)空間重構成為必然趨勢，這為小城鎮(zhèn)由以經(jīng)濟規(guī)模導向轉(zhuǎn)向特色化發(fā)展提供了契機。特色化發(fā)展強調(diào)以特色來引領，挖掘當?shù)刭Y源、培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢、傳承地方文化等，形成地方的比較優(yōu)勢和品牌價值，通過差異化發(fā)展進而提高本地獲取超額收益的能力。

小城鎮(zhèn)通過特色培育形成發(fā)展優(yōu)勢，既體現(xiàn)在經(jīng)濟層面，也體現(xiàn)在宜居的生活和宜人的生態(tài)等方面。經(jīng)濟層面特色化發(fā)展強調(diào)專業(yè)化和差異化，如基于產(chǎn)業(yè)鏈的某個環(huán)節(jié)或具有競爭優(yōu)勢的某個產(chǎn)品，充分利用小城鎮(zhèn)的區(qū)位、政策及創(chuàng)新優(yōu)勢，細分行業(yè)或產(chǎn)品；或是依托資源環(huán)境形成地理標識產(chǎn)品和旅游目的地。生活層面的特色化強調(diào)小城鎮(zhèn)適宜的空間尺度、街區(qū)格局、建筑形態(tài)、文化特色以及鄰里關系。生態(tài)層面的特色化強調(diào)優(yōu)美的山水生態(tài)景觀和優(yōu)良的環(huán)境品質(zhì)，秉持綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念。因而，小城鎮(zhèn)特色化發(fā)展是生產(chǎn)、生活和生態(tài)多層面的特色化，生活、生態(tài)上的獨特性也會改善發(fā)展環(huán)境、增強吸引力，進而轉(zhuǎn)化為市場價值。

二、小城鎮(zhèn)特色化培育方向的選擇

特色是特色化發(fā)展的結果，小城鎮(zhèn)特色既包括自然風光、歷史文化、民族聚落、地方特產(chǎn)等，也包括互聯(lián)網(wǎng)、健康、時尚、高端制造等高新產(chǎn)業(yè)。小城鎮(zhèn)特色形成往往根植于當?shù)刈匀坏乩憝h(huán)境、歷史文化、產(chǎn)業(yè)基礎、區(qū)位條件，由于這些要素供給數(shù)量和組合結構的地區(qū)差異，不同地區(qū)小城鎮(zhèn)特色化發(fā)展方向必然存在很大不同。隨著技術進步、制度調(diào)整和社會新需求的出現(xiàn)，創(chuàng)新創(chuàng)意為小城鎮(zhèn)特色化添加了新元素，特別是利用互聯(lián)網(wǎng)、信息平臺將本地資源與外部需求緊密對接，探索出“互聯(lián)網(wǎng)+”“+旅游”“+藝術”等新形式和新業(yè)態(tài)，產(chǎn)業(yè)融合和產(chǎn)城融合成為特色化發(fā)展的重要方式。

依據(jù)小城鎮(zhèn)特色形成受本地因素影響的強弱，將依托地理環(huán)境、歷史文化、地方品牌等本地性要素而形成的發(fā)展特色歸為內(nèi)生型小城鎮(zhèn)特色；而基于城市消費、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、外部投資等形成的特色歸為外生型小城鎮(zhèn)特色。這種是否以本地化要素為主的內(nèi)生型和外生型劃分，有助于小城鎮(zhèn)特色培育方向的確定。

內(nèi)生型小城鎮(zhèn)依托本地獨特的自然風貌、歷史文化、建筑形態(tài)、民族聚居等，這類小城鎮(zhèn)特色化發(fā)展方向包括自然景觀主導、歷史文化主導、民族聚居主導等路徑。如我國越城黃酒小鎮(zhèn)、龍泉青瓷小鎮(zhèn)、湖州絲綢小鎮(zhèn)、湘西邊城小鎮(zhèn)、平遙古城等形成以典型的歷史文化為引領的特色化發(fā)展路徑。其中，湘西邊城小鎮(zhèn)依托沈從文《邊城》的原型地—邊城茶洞，依托明清古建筑群、苗族文化、清水江等資源，通過完善小鎮(zhèn)旅游服務配套基礎設施，形成了集風情體驗、古鎮(zhèn)休閑、親水感受、文化體驗于一體的特色小城鎮(zhèn)。顯然，內(nèi)生型小城鎮(zhèn)易于依托本地資源文化特色發(fā)展觀光、休閑、體驗等旅游經(jīng)濟以及文化、藝術創(chuàng)作等現(xiàn)代服務經(jīng)濟。此外，一些小城鎮(zhèn)特定的溫度、降雨、海拔、光照甚至土壤條件和水質(zhì)條件，形成依托產(chǎn)品產(chǎn)地的地理標識和產(chǎn)品品牌，如祁門紅茶等。

外生型小城鎮(zhèn)以外部市場需求、外部投資、大型企業(yè)和知名機構為支撐，通過產(chǎn)業(yè)鏈某個環(huán)節(jié)或某個產(chǎn)品生產(chǎn)成為有競爭優(yōu)勢的專業(yè)生產(chǎn)和服務地區(qū)。這類小城鎮(zhèn)往往具有區(qū)位、市場、創(chuàng)新、政策等方面的優(yōu)勢，其特色化發(fā)展路徑包括，一是小城鎮(zhèn)利用大城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、消費需求外溢，通過產(chǎn)業(yè)培育和環(huán)境營建形成具有鮮明特色的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。一些小鎮(zhèn)形成專業(yè)化的工業(yè)生產(chǎn)、商貿(mào)物流、創(chuàng)客空間，一些小鎮(zhèn)則集商貿(mào)物流、文化展示、休閑旅游于一體，還有小鎮(zhèn)通過環(huán)境營造滿足城市居民對宜居環(huán)境、鄉(xiāng)村景觀和文化的體驗需求。二是本地產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。我國很多小城鎮(zhèn)都具有一定的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)和服務功能，通過引進一些新的技術、創(chuàng)新經(jīng)營方式，促使傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級改造，從而形成新的發(fā)展優(yōu)勢。三是與某些當?shù)氐囊兀ㄈ缒稠椆に?、某些資源、文化）結合形成。一些以某些農(nóng)產(chǎn)品加工、手工品生產(chǎn)、機械加工等為主的小鎮(zhèn)最為明顯，形成具有產(chǎn)品品牌的特色小城鎮(zhèn)。

比較幾種類型的小城鎮(zhèn)，其特色化發(fā)展面臨困難和培育重點也存在很大差異。以自然資源為基礎的小城鎮(zhèn)，受到地形地貌的影響既遠離城市地區(qū)、交通不方便，也面臨旅游設施不完善、城鄉(xiāng)建設、管理服務滯后問題。盡管資源豐富、景觀獨特，開發(fā)潛力大，但旅游產(chǎn)業(yè)仍然處于初級階段，需要改善區(qū)域可達性、提升市場知名度和服務管理水平。以人文景觀為特色的小鎮(zhèn)，區(qū)位條件好于自然資源主導的小鎮(zhèn)，既有文化底蘊、歷史特色、建筑形態(tài)，也有較大規(guī)模的消費人口，這類小城鎮(zhèn)通過古建筑修復、文化習俗展示、文物展覽及當?shù)鼐用裆畹捏w驗等方式滿足旅游發(fā)展的需求。外生型小城鎮(zhèn)對區(qū)位、交通條件、經(jīng)濟基礎等有較高的要求，其中位于城市周邊的小城鎮(zhèn)，可基于產(chǎn)業(yè)基礎和分工形成專業(yè)化生產(chǎn)區(qū)域，也可在消費需求的帶動下形成短期居住、慢生活、農(nóng)耕體驗、文化學習等體驗型區(qū)域。顯然，我國東部發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)因在經(jīng)濟基礎、區(qū)位條件和服務管理上的優(yōu)勢，既容易形成內(nèi)生型特色化發(fā)展，也容易形成外生型特色發(fā)展。而中西部地區(qū)則更容易在內(nèi)生型的特色化發(fā)展上取得成功。

三、小城鎮(zhèn)特色化發(fā)展的實現(xiàn)機制

小城鎮(zhèn)特色化發(fā)展是創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要方式。在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、消費需求升級、生態(tài)文明建設及鄉(xiāng)村振興背景下，小城鎮(zhèn)特色化發(fā)展?jié)摿薮?。應從發(fā)展理念、社會參與、區(qū)域協(xié)同、資金籌集、保障機制等方面助推小城鎮(zhèn)特色化發(fā)展，從而提高小城鎮(zhèn)的自我發(fā)展能力。

（一）創(chuàng)新小城鎮(zhèn)特色化發(fā)展理念

小城鎮(zhèn)特色化發(fā)展首先要在理念上進行創(chuàng)新，突破以規(guī)模生產(chǎn)為導向的發(fā)展模式，強調(diào)特色引領和專業(yè)化生產(chǎn)，注重生產(chǎn)、生活、生態(tài)的復合功能，在推動有競爭力的經(jīng)濟功能形成的同時，也注重提升基礎設施和服務水平形成完善的社會生活功能，通過保護山水資源形成良好的生態(tài)功能。小城鎮(zhèn)特色化發(fā)展無論以本地資源為主還是以外在需求和投資為主，都要根據(jù)小城鎮(zhèn)發(fā)展實際，因地制宜確定特色產(chǎn)業(yè)和發(fā)展方向，并以市場需求為引導，創(chuàng)新當?shù)匾毓┙o，建立相應的配套服務體系。外生型小城鎮(zhèn)引進科研院所、社會資本和外來企業(yè)對原有產(chǎn)業(yè)、空間進行提升改造，增加生活和娛樂等功能設施。內(nèi)生型小城鎮(zhèn)借助當?shù)仫L景優(yōu)美和文化濃厚的優(yōu)勢，改造已有的建筑物、設施，將其建設成為新的空間，提升青山綠水、傳統(tǒng)建筑、古代村落、特色文化等資源價值和村鎮(zhèn)空間價值。

（二）重視社會資本和當?shù)鼐用駞⑴c

小城鎮(zhèn)規(guī)劃、投資、建設和經(jīng)營等環(huán)節(jié)離不開市場主體和社會資本的廣泛參與，應建立當?shù)卣?、本地居民、外來投資者、企業(yè)家和消費者的共同參與機制。首先，明確政府與市場的合理分工。發(fā)揮政府在規(guī)劃編制、發(fā)展指導、基礎設施和公共服務上的主導作用；而將產(chǎn)業(yè)發(fā)展、投融資與項目運營交給由產(chǎn)業(yè)企業(yè)、投資機構等構成的市場主體，避免政府自導自演、加大地方債務風險。其次，根據(jù)小城鎮(zhèn)發(fā)展能力，引導有實力的大型國有或民營企業(yè)搭建的產(chǎn)業(yè)平臺，為小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)孵化、專業(yè)化運營提供支撐。再次，重視當?shù)鼐用裨谛〕擎?zhèn)規(guī)劃、建設中的參與。當?shù)鼐用袷切〕擎?zhèn)建設主體和文化傳承者，小城鎮(zhèn)特別是內(nèi)生型小城鎮(zhèn)建設和改造要充分吸納當?shù)鼐用竦囊庖?，為當?shù)鼐用駞⑴c小城鎮(zhèn)建設創(chuàng)造機會和收益，共同保留當?shù)氐奈幕途坝^特色。

（三）建立特色化發(fā)展的區(qū)域協(xié)同機制

小城鎮(zhèn)作為區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展的一部分，其特色化離不開區(qū)域環(huán)境的支撐，探索構建中心城市-小城鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)-小城鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)-鄉(xiāng)村的多種協(xié)同機制。首先，主動融入?yún)^(qū)域發(fā)展體系。積極利用周邊大城市、特大城市的產(chǎn)業(yè)配套、消費需求或是外部市場、技術來發(fā)展本地產(chǎn)業(yè)，形成優(yōu)勢互補的但差異化發(fā)展態(tài)勢。其次，小城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村協(xié)同發(fā)展。小城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村地區(qū)同根同源，在鄉(xiāng)村振興和產(chǎn)城融合發(fā)展戰(zhàn)略下，依托鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、田園景觀、人文特色，構建鄉(xiāng)村振興的空間平臺，提升小城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村發(fā)展的協(xié)同性。再次，與景區(qū)園區(qū)等相結合。結合全域旅游、田園綜合體建設的推進，強化與周邊其他類型小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村聚落、各類景區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的聯(lián)系，提升管理和社會服務水平，營建區(qū)域整體化的發(fā)展模式。

（四）健全小城鎮(zhèn)特色化發(fā)展的投融資機制

小城鎮(zhèn)特色化發(fā)展在基礎設施、產(chǎn)業(yè)平臺、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上均需要大量資金，應針對不同的建設發(fā)展環(huán)節(jié)制定相應的支持政策，吸納社會資金進入。首先，需要政府科學編制規(guī)劃，使小城鎮(zhèn)開發(fā)規(guī)劃和節(jié)奏與投資能力和社會需求相匹配，形成清晰的投資收益框架。其次，發(fā)揮政府投資在小城鎮(zhèn)基礎設施、公共服務上的杠桿作用，通過資本金投入、設立引導基金、產(chǎn)業(yè)基金、PPP等投資方式，吸納社會資金進入。再次，建立小城鎮(zhèn)特色化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)項目庫，引導社會資本的投向，使資本集中投向有發(fā)展?jié)摿Α⒊晒Ω怕矢叩男〕擎?zhèn)。政府制定特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展在土地、稅收優(yōu)惠、金融支持政策，吸引社會資本投資特色產(chǎn)業(yè)，鼓勵企業(yè)、社會組織和市民參與小鎮(zhèn)投資、建設和運營。

（五）創(chuàng)新小城鎮(zhèn)發(fā)展體制機制

制度性約束是阻礙小城鎮(zhèn)特色化發(fā)展的重要原因，以小城鎮(zhèn)改革試點、放管服改革、特色?。ǔ牵╂?zhèn)試點為契機，創(chuàng)新小城鎮(zhèn)發(fā)展的制度供給。首先，在小鎮(zhèn)定位和規(guī)劃中應以新理念、新思維、新方法來應對，尊重經(jīng)濟增長和城鎮(zhèn)化的規(guī)律，堅持市場化方向培育小城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)，改善小城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務水平。其次，改革小城鎮(zhèn)要素供給制度。建立省級小城鎮(zhèn)項目庫，加大對重點企業(yè)和項目的土地指標支持；加大對小城鎮(zhèn)的稅收返還比重，提升小城鎮(zhèn)在基礎設施和公共服務供給上的自主性；完善小城鎮(zhèn)教育和醫(yī)療服務體系；解決小城鎮(zhèn)中城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民身份差異帶來的社會服務差異。再次，提高小城鎮(zhèn)綜合管理能力。結合“放管服”、簡化審批環(huán)節(jié)等的改革，強化小城鎮(zhèn)在財權、人事權等方面的保障，提高小城鎮(zhèn)現(xiàn)代化治理能力，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好的管理服務環(huán)境。