祁志偉

(中央民族大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100081；新疆農(nóng)業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，烏魯木齊 830052)

公共行政在理論和實(shí)際的價(jià)值觀領(lǐng)域都在經(jīng)歷著變革與挑戰(zhàn)，“在許多方面，公共行政都是實(shí)施個人、群體、社會階級或整體社會價(jià)值或偏好的工具，盡管這些價(jià)值一直在不斷發(fā)展，但是它們也常常處于競爭狀態(tài)”[1]20。社會中扮演重要角色的主體在人性化地對這些價(jià)值進(jìn)行判斷的過程中往往帶有一定的態(tài)度和行為，其最終的評價(jià)形式通常會表現(xiàn)在要么價(jià)值中立，要么價(jià)值偏頗，因此，這就從根本上對傳統(tǒng)公共行政和新公共行政價(jià)值變遷的認(rèn)同作了標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值區(qū)分和判斷，也是公共行政發(fā)展以來屢受挑戰(zhàn)的最好依據(jù)。

不論發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，公共行政部門的改革都已經(jīng)成為一種普遍的行政模式，雖然形式各異，但核心目標(biāo)卻大致相同。新公共行政改革代表了一種突破傳統(tǒng)的公共行政模式的新范式。當(dāng)今，南半球一些國家成了新公共行政部門改革的先范，特別是新西蘭和澳大利亞，其進(jìn)行了重大的公共部門變革，致力于打破公共行政官僚范式。然而，在新公共行政實(shí)踐中也已遇到新的挑戰(zhàn)，亟待探尋一種新的管理方式進(jìn)行思考和行事，某種程度上試圖解決新公共管理中預(yù)設(shè)的問題，不容置疑的是，這種做法不可能再重返到一個原來的官僚制模式，而是引發(fā)一種試圖重新定義如何思考行政部門的體系、價(jià)值理念以及經(jīng)營與管理的范式性變化。

一、理論模型對照分析：從傳統(tǒng)公共行政到新公共行政

(一)傳統(tǒng)公共行政模型對照分析

公共行政正如其他學(xué)科一樣，為了清楚地證明其發(fā)展的方向，不斷探尋出了最能有效地傳遞信息的政治理論模型，“理論模型是在合理假設(shè)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過刪減真實(shí)系統(tǒng)或?qū)嵲谙到y(tǒng)的非本質(zhì)性因素并凸顯其本質(zhì)性因素，抽象而成的一種邏輯系統(tǒng)”[2]276。與一般模型不同的是，政治領(lǐng)域所涉及的模型不能以物質(zhì)的形式體現(xiàn)出來，而是體現(xiàn)為一套完整而簡化的流程模式。從當(dāng)代公共行政的五個模型來看，傳統(tǒng)公共行政一方面屬于古典官僚模型，此類模型研究的側(cè)重點(diǎn)是其分析單位、基本特征和最大限度追求的價(jià)值，強(qiáng)調(diào)的是結(jié)構(gòu)、行政和控制原則。古典官僚模型的代表人物弗雷德里克·泰勒( Frederick Taylor)、伍德羅·威爾遜(Woodrow Wilson)等認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政的經(jīng)驗(yàn)焦點(diǎn)在于政府機(jī)構(gòu)、官僚組織和工作群體，其基本特點(diǎn)是權(quán)力比較集中，結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)等級制度，政治與行政二分。對于傳統(tǒng)公共行政這種古典官僚模型，其構(gòu)成有兩個基本要素：“一個是組織的結(jié)構(gòu)或設(shè)計(jì)，另一個是在組織設(shè)計(jì)范圍內(nèi)對人員和工作進(jìn)行管理的手段?！盵1]13就微觀層面來講，“當(dāng)管理或生產(chǎn)陷入困境時，訴諸組織再造、機(jī)器再設(shè)計(jì)、重新建構(gòu)便是官僚機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)做法”[1]14。這種模型的問題在于把組織放在一個假定的前提下管理，最終創(chuàng)造生產(chǎn)率。

另一方面，傳統(tǒng)公共行政基本與新官僚模型吻合,此類模型的經(jīng)驗(yàn)焦點(diǎn)在于公共行政問題的決策，通過邏輯實(shí)證主義和運(yùn)籌學(xué)的綜合分析，最大限度地追求理性、經(jīng)濟(jì)效率和公共行政生產(chǎn)率。在新官僚模型中，公共行政和政策問題的決策過程則成為普遍的關(guān)注焦點(diǎn)，決策便是常見的分析單位。其代表人物赫伯特·西蒙(Herbert Alexander Simon)、詹姆斯·馬奇(James G. March)等認(rèn)為新公共行政更注重通過采用邏輯分析的方法以及科學(xué)管理的目標(biāo)追求效率和經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)，同時在官僚模型設(shè)計(jì)的各個方面都具有較強(qiáng)的可操作性，因此，研究價(jià)值和應(yīng)用價(jià)值是值得肯定的。每一種模型的存在都基于一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，現(xiàn)代政策分析和生產(chǎn)率測量與新官僚模型相比較，或許缺乏的更是一種邏輯性?！叭绻f認(rèn)為等級制、集權(quán)、管理控制將會實(shí)現(xiàn)效率、經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)率的假定是錯誤的話，那么認(rèn)為政策分析將會實(shí)現(xiàn)那些目標(biāo)的假定可能也是錯誤的。而且，認(rèn)為上述兩個途徑都必然是民主控制政府或大眾控制政府的假定可能也是錯誤的。”[1]17對于新官僚模型來講，傳統(tǒng)行政一味地追求經(jīng)濟(jì)效率和效益的理性則對其自身的發(fā)展具有更大的價(jià)值意義。

(二)新公共行政模型對照分析

相對傳統(tǒng)公共行政模型來講，新公共行政模型與其既有共同之外，亦有區(qū)別之外。新公共行政不僅追求經(jīng)濟(jì)和效率生產(chǎn)率，更注重社會公平和服務(wù)質(zhì)量以及在公共行政過程中公民參與的程度決策。新公共行政從研究視角和研究價(jià)值方面奠定了其今后發(fā)展的方向和所關(guān)注的前沿領(lǐng)域，同時，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及當(dāng)今國內(nèi)腐敗現(xiàn)象等諸多問題促使新公共行政必須將公平視為其核心。從社會公平的角度看，新公共行政屬于公共選擇模型，其經(jīng)驗(yàn)焦點(diǎn)主要體現(xiàn)在組織和顧客關(guān)系、顧客群體規(guī)模和公共服務(wù)分配方面；整個模型特征是將經(jīng)濟(jì)邏輯應(yīng)用于公共服務(wù)分配問題，具有高度的分析性，追求一種公民自主選擇與平等接受服務(wù)的理念。其代表人物奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)認(rèn)為，“公共物品和公共服務(wù)的供給取決于各種不同決策者所采納的決策，而且，每一項(xiàng)集體事業(yè)的政治可行性都取決于整個時期所有基本決策結(jié)構(gòu)中是否有一個有利的決策過程；公共服務(wù)體系的完美層級安排，將會降低一個大行政系統(tǒng)回應(yīng)公民對許多不同公共物品和公共服務(wù)之各種不同偏好的能力以及應(yīng)對各種不同環(huán)境條件的能力”[1]17。在整個行政決策過程中邏輯分析的行為十分重要，與此同時，規(guī)范性研究和實(shí)證性研究也結(jié)合起來共同解決實(shí)際問題。

新公共行政更加重視組織中人際關(guān)系的培養(yǎng)，尤其是激勵的效果，因此新公共行政又與人際關(guān)系模型相匹配。社會中人的培養(yǎng)和關(guān)系的建構(gòu)對于行政決策的制定和執(zhí)行有至關(guān)重要的作用。人際關(guān)系模型的經(jīng)驗(yàn)焦點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)個人與工作群體之間的關(guān)系，溝通在組織決策過程中扮演著重要的角色，其所追求的價(jià)值便是一種集體成就感，包括員工個人各方面的成就、榮譽(yù)與尊嚴(yán)等?！懊恳粋€社會制度或行動都必須促進(jìn)每一個人的自尊，無論是弱勢的群體還是最強(qiáng)勢的群體，因?yàn)閭€人的自尊是一個公正社會的基礎(chǔ)?！盵3]根據(jù)霍桑(Hawthorn)實(shí)驗(yàn)的結(jié)論，新公共行政的價(jià)值追求也是符合人對工作的需求與產(chǎn)出的比值。人際關(guān)系模型主要在群體動力學(xué)以及組織發(fā)展方面反映了其價(jià)值基礎(chǔ)：“決策中的員工和顧客參與、地位分化的減少、人際競爭的減少以及對開放、真誠、自我實(shí)現(xiàn)和普通員工滿足感的強(qiáng)調(diào)。”[1]16新公共行政代表人物道格拉斯·麥格雷戈認(rèn)為，“人必須通過一種新的意識，釋放情緒的力量以及開發(fā)允許開放、誠實(shí)和可靠的新結(jié)構(gòu)、人際關(guān)系來戰(zhàn)勝他們的制度”[1]17。新公共行政在人際關(guān)系模型中所追求的價(jià)值值得肯定，人際關(guān)系和成就感作為一項(xiàng)重要的軟指標(biāo)在新公共行政的定位勢必在未來社會的發(fā)展中迎來新公共行政的新曙光。

二、公共行政理論價(jià)值比較檢視

經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展導(dǎo)致當(dāng)代規(guī)范體系的混亂、原有的價(jià)值規(guī)范喪失權(quán)威，新的價(jià)值規(guī)范系統(tǒng)的建立正是對現(xiàn)代人價(jià)值實(shí)現(xiàn)的最好選擇。隨著社會面臨的種種變化，處于一定階段的政府的確已經(jīng)無法采用傳統(tǒng)的管理模式控制局勢和解決問題，傳統(tǒng)科學(xué)屬于行政理論的實(shí)證科學(xué)的產(chǎn)物，在一定程度上無法指導(dǎo)行政實(shí)際和現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的各種危機(jī)，新公共行政正是在對傳統(tǒng)公共行政“效率至上”價(jià)值的批評和改進(jìn)的基礎(chǔ)上提出的。就其核心價(jià)值比較來看，傳統(tǒng)公共行政與新公共行政在目標(biāo)追求和管理模式方面存在很大區(qū)別，可以說新公共行政是對傳統(tǒng)公共行政的超越和突破。

(一)公共價(jià)值中立化

公共行政理論方面的研究，不論是對傳統(tǒng)公共行政還是新公共行政來講，都更強(qiáng)調(diào)把靜態(tài)層面的體制管理和動態(tài)層面的運(yùn)作結(jié)合起來，也就是說不能僅僅把關(guān)注的焦點(diǎn)集中于學(xué)術(shù)理論、思辨和技巧方法方面，而應(yīng)把基本理論放置于社會環(huán)境、公共政策、政府官員等相關(guān)方面來協(xié)同研究。

傳統(tǒng)公共行政的研究領(lǐng)域相對來講比較單一，集中于經(jīng)驗(yàn)理論的回顧與研究，主張公共行政的價(jià)值中立。在體制研究方面主要與馬克斯·韋伯(Max Weber)的官僚制管理模式密切相關(guān)，側(cè)重于組織內(nèi)部管理，也可以說研究領(lǐng)域涉及的主要是管理學(xué)和行政學(xué)方面，對于公共行政與公共政策、社會以及政治之間的關(guān)系研究幾乎沒有。而新公共行政的研究領(lǐng)域在傳統(tǒng)公共行政的基礎(chǔ)上擴(kuò)展了其研究范圍和對象，不僅在技術(shù)理性、基本理論與組織制度層面進(jìn)行研究，同時融入了現(xiàn)代化視角進(jìn)行研究，更能把社會公平這個大角色視為研究的主體內(nèi)容，側(cè)重將現(xiàn)代公民對政府以及政策的影響介入進(jìn)來，集中一切思維構(gòu)建高效的服務(wù)型政府。在政府轉(zhuǎn)型過程中，主要突出研究政府行政管理的“公共”職能，在國內(nèi)地方政府治理創(chuàng)新和府際關(guān)系形式不斷發(fā)生變化的背景下，理性預(yù)測政府未來的發(fā)展模式究竟是“大社會、小社會”還是“小社會、大政府”。從理論價(jià)值和研究學(xué)科領(lǐng)域看來，新公共行政研究追求的是政府公共職能，強(qiáng)調(diào)政府公共責(zé)任，研究視野從基本的政治學(xué)、行政學(xué)延伸到哲學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)以及生態(tài)學(xué)等。

圖1　介于法律和社會公平與效率間的交界面

(二)協(xié)同價(jià)值目標(biāo)差異化

“效率”一詞通常在企業(yè)中出現(xiàn)，體現(xiàn)的是追求一種速度和效益，因此，既十分重要又頗具歧義。傳統(tǒng)公共行政所追求的是一個經(jīng)濟(jì)的、有效的和協(xié)調(diào)的行政系統(tǒng)。從傳統(tǒng)公共行政模式來看，其固有的機(jī)械模式強(qiáng)調(diào)的是以最少的投入獲得最大的產(chǎn)出，把利用有限的資源提供更多更好服務(wù)的“效率”和“經(jīng)濟(jì)”視為公共行政的兩個基本目標(biāo)。從傳統(tǒng)的視角來講，經(jīng)濟(jì)和效率則是其公共行政的出發(fā)點(diǎn)和終極目標(biāo)，雖然這兩者是其價(jià)值所在，但卻不是所謂的核心價(jià)值。傳統(tǒng)公共行政機(jī)構(gòu)在執(zhí)行和提出計(jì)劃方面常常以犧牲社會公平或忽視社會性效率來強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)和效率，與其說它照顧一般利益，倒不如說在照顧特殊利益，很難體現(xiàn)社會的全面性和整體的公平性，公共部門行政行為模式的固態(tài)化甚至導(dǎo)致行政尋租成為常態(tài)，行政部門和人員游離于法律的標(biāo)準(zhǔn)，處于社會公平和效率之間的“擦邊球”之際，但不可否認(rèn)的是，傳統(tǒng)公共行政更加偏向于通過“經(jīng)濟(jì)視角”來實(shí)現(xiàn)法律、社會公平與效率之間的交界關(guān)系。

與傳統(tǒng)公共行政不同的是，新公共行政不僅追求經(jīng)濟(jì)和效率，更是將社會公平和服務(wù)放在首要的位置，致力于“法治”理念的融入與范式的構(gòu)建，宏觀層面上逐步實(shí)現(xiàn)社會治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。當(dāng)法律能夠以其固有的行為邏輯作為促進(jìn)社會公平、提高社會效率的標(biāo)準(zhǔn)時，新公共行政的公共價(jià)值則不僅體現(xiàn)在對傳統(tǒng)范式的肯定，更是對其內(nèi)容憧憬的構(gòu)思和拓展。然而，社會發(fā)展過程中對經(jīng)濟(jì)和效率的一味追求，則是一種畸形的發(fā)展，而要把軟指標(biāo)因素結(jié)合起來才是最有效的途徑。新公共行政強(qiáng)調(diào)民主行政下的有效溝通和意識形態(tài)的解放，關(guān)注于對意義和價(jià)值的選擇，倡導(dǎo)界定“公共”的范圍和意義。基于社會公平原則，新公共行政在減少層級節(jié)制、參與、民主行政以及法律等方面作出積極回應(yīng)以及面對面溝通等觀念和主張，在公共服務(wù)的平等分配、利益與價(jià)值代表的多元化、參與觀念的增強(qiáng)、內(nèi)省倫理意識的建立等方面都有重大影響。經(jīng)濟(jì)和效率是公共選擇和公共行政服務(wù)的前提，從傳統(tǒng)公共行政的角度來看，經(jīng)濟(jì)和效率的過分追求易于造成組織的剛性和人性的不自由。而新公共行政則在原有的基礎(chǔ)上，將目光集中于社會公平，正如沃爾多指出的：“政府行動的目標(biāo)在很大程度上也一直都在于實(shí)現(xiàn)公平，奇怪的是，確保同化和一致的行動有時還具有遲鈍和強(qiáng)制的色彩，因此，公平對于理解近期和當(dāng)代的公共行政至關(guān)重要?！盵4]新公共行政所努力追求的就是社會公平與社會服務(wù)，通過在理論與現(xiàn)實(shí)中對公平和正義的強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)公共行政的目標(biāo)。從傳統(tǒng)公共行政中釋放出社會公平與正義的結(jié)晶，不只是新公共行政投射的社會公共價(jià)值的變遷過程，更多是讓一種學(xué)科、社會制度從一種“隱性”模式逐漸過渡到“顯性”模式，而這種過渡媒介在任何發(fā)展階段均來源于公共行政部分，逐漸形成了“公共價(jià)值”與“行政行為”并舉的雙要素驅(qū)動力。公平是現(xiàn)代社會和諧發(fā)展的首要因素，也是縮小一個國家內(nèi)部貧富差距的軟指標(biāo)。“中國夢”、“一帶一路”倡議、“脫貧攻堅(jiān)”治理以及“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的提出既是在我國社會悠久歷史文化傳統(tǒng)基礎(chǔ)之上提出的新理念，也是我國走復(fù)興之路與奔向小康社會的必然選擇；新理念的實(shí)質(zhì)中暗含了人民不僅要追求社會中的物質(zhì)文明，更重要的是追求精神文明，在一定階段之內(nèi)要將個人對社會的情感和認(rèn)同同國家的使命結(jié)合在一起，不斷實(shí)現(xiàn)政策公平的可持續(xù)目標(biāo)，在此過程中，人人共享改革的成果，倡導(dǎo)社會的公平性，讓人民的權(quán)利在陽光下得到充分保障。

圖2　驅(qū)動社會公平的雙要素

(三)公共效益最大化

盡管傳統(tǒng)公共行政與新公共行政過程都離不開管理，且管理在整個行政過程中占據(jù)核心地位，而新公共行政更重視對人的管理，尤其是讓行政主體以外的人員參與進(jìn)來顯得愈加重要，前者采用封閉式的管理模式，后者采用開放式的管理模式。從傳統(tǒng)公共行政管理的視角來看，行政管理過程中的管理者都處于一個封閉圈內(nèi)，與外界幾乎是隔絕的狀態(tài)。美國行政學(xué)家伍德羅·威爾遜(Woodrow Wilson)認(rèn)為公民參與日常行政管理活動會產(chǎn)生一定的危險(xiǎn)性，“對政府日常工作細(xì)節(jié)的監(jiān)督和政府日常管理措施的選擇直接施加公眾批評，這無疑是一種愚蠢的妨害”[5]。在早期的許多傳統(tǒng)公共行政學(xué)家看來，“公共行政如果不能在第一時間盡可能地隔絕各種政治干擾，那么，它就不能有效地發(fā)揮應(yīng)有的功能，更不能很好地建立清晰的職業(yè)認(rèn)同”[6]12。由于傳統(tǒng)公共行政的組織結(jié)構(gòu)模式采用官僚制體制，其典型特征就是具有較大的剛性，運(yùn)作起來強(qiáng)調(diào)工作流程的生搬硬套，關(guān)注于組織內(nèi)部的人事和組織的安排及調(diào)整，很少關(guān)注影響政府組織運(yùn)作的外在環(huán)境；可以說傳統(tǒng)公共行政一直以來把研究的重點(diǎn)置于一個封閉圈內(nèi)，專門研究組織自身內(nèi)部的管理，研究的視野極其狹窄和空洞。

新公共行政最大的特征就是：從一種全新的角度闡釋其管理模式，采用開放式與互動式的結(jié)合模式，把公民參與視為重要的行政指標(biāo)因素。參與和社會互動對于社會公平概念的發(fā)展至關(guān)重要?！肮駞⑴c和鄰里控制的確導(dǎo)致了公民所需服務(wù)之管理定義主導(dǎo)地位的瓦解。公民參與和鄰里控制看起來似乎導(dǎo)致了一種妥協(xié)和調(diào)節(jié)的模式，這種妥協(xié)和調(diào)節(jié)的模式可以將顧客需要的管理定義調(diào)節(jié)得與顧客需要的公民定義相適應(yīng)?！盵7]似乎公民參與在新公共行政過程中產(chǎn)生了難以抵制的發(fā)展趨勢，這便是新公共行政的選擇與思考。最大限度地考慮納入將公民參與行政活動的執(zhí)行中，其不僅能夠有效強(qiáng)化新公共行政的監(jiān)督功能，更能將新公共行政的行政制度公開化和透明化。公民參與可以促進(jìn)公共管理者工作的有效性和決策的有效性，大大提高公民對決策的接受性，從而促進(jìn)行政決策的順利進(jìn)行；新公共行政學(xué)派認(rèn)為公民參與在提高公民自主性的同時，會大幅度增強(qiáng)公民對當(dāng)今政府行為的理解，從而減輕人們對政府機(jī)構(gòu)的批評，改善官僚遭到圍攻的困境。新公共行政在組織運(yùn)作方面遠(yuǎn)離傳統(tǒng)官僚制的模式，而是采取組織內(nèi)部和外部的彈性化管理，也即柔性管理，把外在客觀環(huán)境充分考慮到組織的管理中來，建立靈活的、動態(tài)的管理模式?？傊駞⑴c的方式是新公共行政實(shí)現(xiàn)其民主價(jià)值的基本手段之一，其帶來的最重要的回報(bào)是它對于民主價(jià)值的發(fā)揮和創(chuàng)造。在民主社會的基礎(chǔ)之上，新型的公民參與模式帶來的就是一個有責(zé)任心、服務(wù)心的政府，也是一個能充分體現(xiàn)社會公平和正義的政府。

(四)政治影響多元化

“公共行政領(lǐng)域從未令人滿意地接納過參與‘政治’和政策制定的理論蘊(yùn)涵，政治、行政二分法缺乏經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，因?yàn)樾姓藛T顯而易見既執(zhí)行政策，又制定政策?！盵8]在傳統(tǒng)的公共行政模式中，“盡管政治與行政分離理論二分法是傳統(tǒng)行政模式的主要組成部分，但是長久以來，它被廣泛地認(rèn)為是一種神話，尤其是被認(rèn)為對規(guī)避責(zé)任特別有用。雖然那種認(rèn)為可以將政治官員與行政人員分離開來的假定是一種神話，但是，官僚制結(jié)構(gòu)的構(gòu)成似乎使這一神話變成了現(xiàn)實(shí)?！盵9]30傳統(tǒng)公共行政模式有漫長的發(fā)展歷史，從政治與行政二分理論到政黨分贓制度的出現(xiàn)，從一種行政權(quán)力的無限擴(kuò)大到行政機(jī)構(gòu)的非人格化，這些都在印證傳統(tǒng)公共行政存在的一個問題：政治控制問題和官僚制問題。政治和行政的分離使得政治官員和政府組織的關(guān)系變得更為復(fù)雜，政治腐敗的問題也由此滋生?！皞鹘y(tǒng)公共行政模式完全無法反映出現(xiàn)代公共部門所承擔(dān)的廣泛的、管理的以及制定政策的角色。它造就了一種消極的控制形式，不是致力于提供積極性激勵以提高效率，而是致力于避免犯一些尷尬的錯誤?！盵10]傳統(tǒng)公共行政的發(fā)展政治上陷入的困境不止于腐敗問題，政治與行政的分離盡管也是一種選擇，但貪污腐化時常發(fā)生，其體制被淘汰只是遲早的問題。公共行政理論要求將政治與行政分離，這一點(diǎn)從來都是不現(xiàn)實(shí)的，并且隨著公共服務(wù)范圍與規(guī)模的擴(kuò)張，其現(xiàn)實(shí)成分就微乎其微了。

相對于傳統(tǒng)公共行政，新公共行政將更關(guān)注結(jié)果而非過程，更重視政治責(zé)任而非規(guī)避責(zé)任，更關(guān)心管理而非行政。更多的社會公平和公共服務(wù)就是對公共目標(biāo)的管理，而公共目標(biāo)是由公民通過政治過程表達(dá)出來的意愿決定。公共服務(wù)的好壞直接關(guān)系到公共行政的價(jià)值能否實(shí)現(xiàn)，也關(guān)系到能否更好地體現(xiàn)當(dāng)前社會的公平性。

三、公共行政理論發(fā)展的現(xiàn)實(shí)啟示

(一)學(xué)理性啟示

從宏觀層面來講，我國的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制以及與政府相關(guān)的行政管理方面的相關(guān)改革歷來在不斷變革，也有學(xué)者曾將這些改革看作一種“摸著石頭過河”的過程。當(dāng)前在公共管理領(lǐng)域內(nèi)所研究的重點(diǎn)之一就是行政管理改革問題，其所涉及的焦點(diǎn)問題在于如何實(shí)現(xiàn)國內(nèi)各個地方政府及府際關(guān)系中政府角色的充分發(fā)揮。新一輪的行政管理改革需要把中國特色的國家治理模式和發(fā)展需要結(jié)合起來，整個改革過程中最重要的是一個先決條件：良好的法律環(huán)境。法律的存在和實(shí)施是一個國家合法性的基礎(chǔ)所在，也是國家進(jìn)行體制改革的必備條件。從前面論述的結(jié)果來看，新公共行政在傳統(tǒng)公共行政的基礎(chǔ)上更加重視社會公平和正義，而從法的來源角度可以看出，法律一開始就注重社會的公平與正義，因此，在公平的法律客觀環(huán)境的前提下，行政改革才能更好地從觀念、體制和行政行為等各方面進(jìn)行改革。

從政府職能的角度來看，政府的基本職能是政治統(tǒng)治職能和公共管理職能。我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府的職能大部分體現(xiàn)為高度集中的政治統(tǒng)治職能，隨著20世紀(jì)90年代初計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變這一契機(jī)，政府的政治統(tǒng)治職能開始逐漸弱化，公共管理職能開始逐漸加強(qiáng)，而公共管理職能最大的特點(diǎn)就是管理人性化、服務(wù)均等化、保障公平化。按照目前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，“大社會”與“小政府”形式可能是成為一種社會發(fā)展形式，也即：政府基本職能在逐漸減少，由原來的“劃槳型”逐步轉(zhuǎn)向“掌舵型”，主要依靠市場這只“無形之手”和政府“有形之手”協(xié)同治理整個社會。亞當(dāng)·斯密(Adam Smith)于1776年在《國富論》一書中指出，政府要在很大程度上弱化其角色，其無疑設(shè)想有一個相對于當(dāng)時政府而言所扮演角色更小的政府，盡可能地遠(yuǎn)離市場經(jīng)濟(jì)活動，此理念與新公共行政所倡導(dǎo)的彈性化和開放式管理思想相一致。政府的角色歷來頗受關(guān)注，也產(chǎn)生了不少政治領(lǐng)域的博弈，但就我國目前轉(zhuǎn)型期政府改革而言，地方政府在創(chuàng)新社會管理過程中呈現(xiàn)出水平的高低層次化，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模相對于中部和西部地區(qū)較為領(lǐng)先，主要體現(xiàn)在政府改革和地方治理創(chuàng)新方面。政府改革的主要方面除了體現(xiàn)在原有體制和機(jī)制方面，更主要體現(xiàn)在構(gòu)建一種新型的公共服務(wù)型政府，“政府能夠提供不同層次和不同類別的服務(wù)，以便使公民能夠選擇他們將想要從政府那里得到的服務(wù)(或者他們打算為政府做什么樣的事情)”[11]13。從我國近年來的實(shí)踐可以看出，政府改革中更多程度上把社會公平和以人為本的原則放在首位，“以人為本”或“以人民為中心”的觀點(diǎn)在歷次黨代會中被提及。例如，社區(qū)作為一個基本的管理單位，在我國政府管理社會中的角色十分典型。社區(qū)除了自身的發(fā)展之外，政府會向社會組織購買基本公共服務(wù)，整個過程中扮演公共物品的提供者、生產(chǎn)者和出資者，與社會組織間構(gòu)成一種協(xié)調(diào)的市場機(jī)制關(guān)系，與消費(fèi)者之間形成一種經(jīng)常性的政府分配行為關(guān)系，但最終目的都是通過實(shí)質(zhì)性的服務(wù)實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部、社區(qū)之間、社區(qū)與政府之間的公平有效，體現(xiàn)高質(zhì)量的政府效率精神。

(二)實(shí)踐性啟示

傳統(tǒng)公共行政向新公共行政轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生了兩大重要影響，即價(jià)值變遷與核心目標(biāo)，二者對于解析我國當(dāng)前社會新矛盾，描述公共治理領(lǐng)域的系列政策，闡釋黨的十九大以來政府機(jī)構(gòu)第八次改革的內(nèi)涵等均有一定的實(shí)踐性啟示。從我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)來看，“中國特色社會主義已經(jīng)進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”[12]。新時代，解決新矛盾亟待新方法，而公共行政轉(zhuǎn)型帶來的價(jià)值變遷對此有所啟示。當(dāng)前，社會矛盾表現(xiàn)出的不平衡性與不充分性，一方面，聚焦于跨區(qū)域間、區(qū)域內(nèi)部不同主體間發(fā)展的不平衡；另一方面，人們對于不同層次領(lǐng)域追求的社會目標(biāo)有所不平衡，諸如物質(zhì)與精神層次，這些不平衡內(nèi)容又具有資源供給與需求、公共服務(wù)、城鄉(xiāng)一體化等諸多領(lǐng)域的不充分性，這些實(shí)踐中的矛盾現(xiàn)象的實(shí)質(zhì)就是社會公平失范的表現(xiàn)。面對這些挑戰(zhàn)，我國實(shí)施了全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的奮斗目標(biāo)，提出了“鄉(xiāng)村振興”的戰(zhàn)略以及反腐敗“零容忍”態(tài)勢，這些舉措正是公共行政價(jià)值變遷所強(qiáng)調(diào)的“價(jià)值與公平”要義，未來圍繞推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的公共治理還需以價(jià)值變遷為作為基本標(biāo)準(zhǔn)。

公共行政帶來的時代價(jià)值主要表現(xiàn)在理念更新與職能優(yōu)化方面，這是我國歷次(新中國成立以來)政府機(jī)構(gòu)改革中表現(xiàn)出的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。新公共行政發(fā)展強(qiáng)調(diào)“公民參與”與“開放發(fā)展”的管理理念，亦包含了部分法治管理的理念。黨的十七大明確提出了國家治理中“社會參與”的多元格局，黨的十八屆三中、四中全會又相繼提出含有“社會參與”“依法治理”與“法治保障”的多元社會治理體制；“開放發(fā)展”理念也是我國正在踐行并將長期堅(jiān)持的一條主線，從“開放”理念的提出貫穿至“中國開放的大門不會關(guān)閉，只會越開越大”[13]。黨的十九大以來，我國政府進(jìn)行了第八次機(jī)構(gòu)改革，在諸多方面有了顯著變化：部門職能整合、大部制組建、部門新建、職能優(yōu)化等，這些行政部門的改革突出了公共行政的價(jià)值理念與管理目標(biāo)，適應(yīng)了新時代的發(fā)展趨勢，這就充分說明，我國的行政改革體制始終需要公共行政的新思想和新理念。

四、結(jié)束語

隨著公共行政的不斷改進(jìn)和發(fā)展，傳統(tǒng)公共行政所追求的機(jī)械性核心價(jià)值、經(jīng)濟(jì)和效率已經(jīng)不是當(dāng)今社會的發(fā)展模式的最佳選擇，進(jìn)而取而代之的就是新公共行政，特別是新公共行政所秉承的社會公平與開放有序的核心價(jià)值觀。公共價(jià)值的概念越來越受到社會和學(xué)界的認(rèn)可，本文的主要目的在于在比較和分析視角下審視公共行政新范式，厘清介于傳統(tǒng)公共行政與新公共行政之間的公共價(jià)值邊緣的爭論，可以說，新公共行政在追求效率和公共價(jià)值的角度是一個進(jìn)步性的范式轉(zhuǎn)變。然而，這種范式的變化將重新定義公共行政部門和管理者在公共領(lǐng)域的角色，同時對公共行政領(lǐng)域現(xiàn)有的模式和治理能力提出新的挑戰(zhàn)，二者要想很好地駕馭該種復(fù)雜的變化，則需重點(diǎn)掌握價(jià)值變遷過程中新技能與新理念。社會發(fā)展的和諧發(fā)展不僅需要管理的創(chuàng)新，更需要關(guān)注行政管理過程中的每一個參與者及其權(quán)利，關(guān)注社會中更多的弱勢群體以及財(cái)富的分配均勻問題，讓制度在公平的原則下運(yùn)行，讓人民在公平的社會環(huán)境中不斷創(chuàng)造價(jià)值,實(shí)現(xiàn)多元主體參與的協(xié)同治理目標(biāo)。當(dāng)前我國行政管理的重點(diǎn)也正在被賦予新的活力和內(nèi)涵，朝著具有中國特色的管理模式邁進(jìn)，從我國的基本國情來看，政府改革和制度創(chuàng)新是一項(xiàng)任重而道遠(yuǎn)的任務(wù)，在處理好府際關(guān)系與治理的基礎(chǔ)上，“協(xié)同治理”和“多中心治理”的管理方式始終要在倡導(dǎo)社會的和諧、公平與正義的前提下實(shí)現(xiàn)其他目標(biāo)。