劉傳俊，文習(xí)成，劉祖云

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)a.公共管理學(xué)院;b.黨委辦公室，南京 210095）

0 引言

自1993年分稅制改革以來，農(nóng)村公共品供給雖取得了長效性發(fā)展，然而農(nóng)村公共品供給的財(cái)政投入與公共品實(shí)際需求仍存在供需匹配的偏差性問題。分稅制改革以及農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消引致了基層政府財(cái)政獲取渠道的縮減，中央以及省級(jí)政府為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域間城鄉(xiāng)公共品的協(xié)調(diào)發(fā)展，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度產(chǎn)生和發(fā)展起來。但從實(shí)踐調(diào)研來看，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金分配尚未對(duì)分配主體及獲取對(duì)象的權(quán)責(zé)分工進(jìn)行確定，只不過是對(duì)農(nóng)村公共品供給的政策希冀而已。農(nóng)村公共品供給中起到關(guān)鍵作用的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但囿于其財(cái)政權(quán)力的向上斷裂，尚未形成公共財(cái)政支農(nóng)資金分配的話語權(quán)。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政資金與本應(yīng)獲得的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金之間產(chǎn)生了偏差關(guān)系，其后果是導(dǎo)致了公共品財(cái)政供給的支出失衡困境，而這對(duì)農(nóng)村公共品有效供給的外部性作用是不可控的，也加劇了農(nóng)村公共品財(cái)政供給風(fēng)險(xiǎn)。

近年來，我國政府對(duì)農(nóng)村公共品財(cái)政投入在不斷增加，但仍然有幾個(gè)因素影響著農(nóng)村公共品供給效率：一是基于中國大陸地區(qū)支農(nóng)資金比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同期的韓國和日本；二是縣級(jí)層面以上的政府能否真實(shí)反映出農(nóng)村社會(huì)公眾的公共品需求；三是支農(nóng)政策的上行制定與下行執(zhí)行存在層級(jí)偏差與真空現(xiàn)行，致使政策發(fā)展出現(xiàn)扭曲，進(jìn)而影響到了縣鄉(xiāng)政府供給公共品的行為動(dòng)機(jī)以及可行能力。從農(nóng)村公共品財(cái)政投入的實(shí)踐反饋結(jié)果來看，供給經(jīng)費(fèi)投入的主體也在發(fā)生轉(zhuǎn)型，多元化主體日益形成。本文通過梳理農(nóng)村公共品供給與財(cái)政體制的既有文獻(xiàn)，同時(shí)甑別了不同財(cái)政體制下農(nóng)村公共品供給模式的歷史演變，從而厘清公共財(cái)政體制是當(dāng)前農(nóng)村公共品保障的應(yīng)然性。此外，借助于DEA的模型，建構(gòu)了農(nóng)村公共品的財(cái)政供給效率模型，并利用大陸地區(qū)31個(gè)省份的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)測度出農(nóng)村公共品供給效率，為優(yōu)化供給路徑提供實(shí)證指導(dǎo)，旨在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共品有效供給。

1 模型建構(gòu)

本文認(rèn)為公共政策的有效性是一個(gè)綜合性的標(biāo)準(zhǔn)，它包括了公共政策供給有不同的特質(zhì)也有不同的側(cè)重面，不應(yīng)該僅限于效果和效率，而是一個(gè)立體的評(píng)價(jià)體系，“有效性”的內(nèi)涵也應(yīng)該更加寬泛。但為了更好地測度出農(nóng)村公共品供給的有效性，本文中的研究方法主要采取DEA模型，以此來實(shí)現(xiàn)這一檢驗(yàn)效果。

在農(nóng)村公共品供給過程中應(yīng)用DEA模型主要是測度供給效率，換言之，就是考察供給過程中的“投入（input）——產(chǎn)出（output）”比，因此，常常將此測度效率界定為“工具性效率”。本文嘗試應(yīng)用DEA模型來測度大陸地區(qū)31?。ㄊ校┺r(nóng)村公共品供給的效率。如在場域中存在諸多投入方式，即便多種投入(h)卻只能生產(chǎn)出單一物品。這種生產(chǎn)模型，倘若能利用這部分資源并將其產(chǎn)出最大化，則說明其行為結(jié)果是產(chǎn)生效率的。如圖1所示，通過以上簡易型經(jīng)濟(jì)模型，生產(chǎn)可能性邊界線上的點(diǎn)是有效率的。

圖1 可能生產(chǎn)的有效區(qū)域

因此，圖1中的生產(chǎn)可能集為：

但需要明確一點(diǎn)，P(f)內(nèi)部邊界點(diǎn) C在實(shí)踐過程中是不存在的，且P(f)之內(nèi)的點(diǎn)D又無法滿足 f(X)=(x，my)∈ax

P(f)y的條件，由此判定其為無效率的。此外，實(shí)現(xiàn)效率的路徑集合線在P(f)的虛線邊界。圖1中A、B則是生產(chǎn)可能集的邊界線，同時(shí)又處于MN上，因此也可將A、B劃歸為效率點(diǎn)。

倘若外部產(chǎn)出不是一種，而是有m種（m≥1），當(dāng)投入為 X=(x1，x2，…，xh)T∈時(shí)，可將集值映像定義為：

于是生產(chǎn)可能集則為：

從上文的論證過程很容易得出，用集值映象所定義出的生產(chǎn)可能集，和當(dāng) m=1時(shí)用生產(chǎn)函數(shù)定義的生產(chǎn)可能集是吻合的。所以，生產(chǎn)可能集T={(X，Y)|Y∈S(X)，X∈}，其中 S(X)={Y ∈ Em|投入X，可產(chǎn)出Y }。

那么，所能定義出的生產(chǎn)可能集T可以判定其為Pareto最優(yōu)點(diǎn)（換言之，其為Pareto解），最終其生產(chǎn)可能則為效率點(diǎn)抑或是有效點(diǎn)。

由此看出，一個(gè)決策單元是否有效率抑或是DEA有效，主要判斷依據(jù)在于此決策單元是否落入到生產(chǎn)可能集中的生產(chǎn)前沿區(qū)域。而對(duì)于生產(chǎn)前沿區(qū)域主要是依據(jù)決策單元的輸入與輸出的數(shù)據(jù)包絡(luò)分析，即為下文所應(yīng)用的C2R、BC2模型。

（1）C2R模型：規(guī)模報(bào)酬不變。

假定評(píng)價(jià)場域中存在著t個(gè)同類部分，可將這一集合體稱為決策單元（DMU）。而每個(gè)決策單元中均涵蓋了m個(gè)投入變量和n個(gè)產(chǎn)出變量。其中，xij是表示為第 j個(gè)DMU對(duì)第i種輸入的投入量，xij＞0；yrj表示第 j個(gè)DMU對(duì)第r種輸出的產(chǎn)出量，yrj＞0。此外，νi表示第i種輸入的一種度量；ur表示第 r中輸出的一種度量，i=1，2，3，…，m；r=1，2，3，…，n。 xij、yrj為已知數(shù)據(jù)，可以根據(jù)以往的歷史資料而測度，vi、ur為控制變量變量。

所以，每一個(gè)DMU都有對(duì)應(yīng)的效率評(píng)價(jià)指數(shù)：

可以適當(dāng)?shù)剡x取權(quán)重系數(shù)，使其滿足：hj≤1，j=1，2，…，t，以此來獲得TE值。

（2）BC2模型：規(guī)模報(bào)酬可變

20世紀(jì)80年代，國外學(xué)者Banker等人基于凸性、無效率、射線無限制以及最小外插這4項(xiàng)性質(zhì)公理，將其嵌入到Shepherd距離函數(shù)，最終將技術(shù)效率（TE）分解為純技術(shù)效率（PTE）和規(guī)模效率（SE），即：TE=PTE*SE 。C2R模型由于沒有剔除規(guī)模報(bào)酬的影響，所以其也可稱為綜合效率（技術(shù)效率TE），BC2模型實(shí)際上提出了規(guī)模報(bào)酬變動(dòng)的因素，因此可稱為純技術(shù)效率。通過增加對(duì)權(quán)重λ的約束條件，建立如下的規(guī)模報(bào)酬可變模型：

依據(jù)上述目標(biāo)函數(shù)求得的即是純技術(shù)效率（PTE），根據(jù)SE=TE/PTE，可以求出規(guī)模效率SE。

本文研究的是農(nóng)村公共品的財(cái)政供給效率研究，因此采用的投入指標(biāo)皆是能顯示財(cái)政投入狀況的。本文采用相應(yīng)的人均教育經(jīng)費(fèi)支出I1（元）、人均新農(nóng)合支出I2（元）、人均農(nóng)林水事務(wù)支出I3（元）、人均農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財(cái)政支出作為投入量I4（元）；采用人均受教育年限O1（年）、農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)診療人次O2（萬人）、人均農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值O3（元）、人均新增和改善灌溉面積O4（畝）作為產(chǎn)出量。

調(diào)研樣本選取我國大陸地區(qū)31個(gè)省市的Panel Data。囊括了我國31個(gè)省市較穩(wěn)定的2010—2016年數(shù)據(jù)，原始資料包括《中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國農(nóng)業(yè)年鑒》《中國財(cái)政年鑒》《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國教育年鑒》《中國衛(wèi)生年鑒》、《中國衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》等?；緮?shù)據(jù)見下頁表1。

利用Deap2.1軟件求解C2R和BC2模型，計(jì)算出農(nóng)村公共品財(cái)政供給的TE（綜合效率值）、PTE（純技術(shù)效率值）、SE（規(guī)模效率值），具體見下頁表2。

2 效率得分的評(píng)價(jià)

2.1 綜合效率（TE）評(píng)價(jià)

從表2中的TE得分來看，東部、中部、西部區(qū)域綜合效率的均值分別為0.8197、0.9513、0.8239。中部地區(qū)的TE得分均值最高，其次是西部，東部TE的均值最低，東、中、西部區(qū)域的綜合效率總體不均衡。而從單個(gè)省份維度來看，綜合效率為1.000的省份中有7個(gè)來自于東部區(qū)域，中部省份中有4個(gè)，而西部只有新疆。即便在同一區(qū)域（東、西部區(qū)域）內(nèi)各省份之間的供給效率差異性仍舊比較大，相對(duì)而言，中部區(qū)域供給效率的省份較為均衡。其中，在東部省份中，天津、河北、遼寧、福建、山東、廣東、海南7個(gè)省份的TE得分均為1.0000，足見這7個(gè)省份在綜合效率維度上是有效的；而其余省份（如浙江、江蘇、上海、北京）的TE得分偏低，綜合效率得分偏低區(qū)域主要集中在長三角區(qū)域。尤其是北京，其綜合效率得分最低，僅為0.2916。而對(duì)于全國而言，綜合效率的平均得分為0.8659，可見其歸屬為DEA的非有效。

表1 農(nóng)村公共品的投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)

本文所選取的個(gè)案以江蘇省為例，通過Deap2.1軟件，從投入主導(dǎo)型的視角下進(jìn)行測度，結(jié)果見表3。

縱觀大東部區(qū)域省（市）的綜合效率得分，江蘇地區(qū)的農(nóng)村公共品供給綜合效率得分偏低。之所以發(fā)生上述狀況的原因在于：一是數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的口徑不一致?；诮K省外來務(wù)工人員眾多，農(nóng)村公共品下設(shè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出、農(nóng)林水利氣象支出以及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出等經(jīng)費(fèi)，都不以江蘇省戶籍人口作為標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，在核算江蘇省農(nóng)村醫(yī)療診療人次時(shí)，江蘇農(nóng)村區(qū)域與城鎮(zhèn)區(qū)域的差異性較小，因而農(nóng)村區(qū)域的居民偏好于江蘇省醫(yī)療水平更高的省內(nèi)三甲醫(yī)院，最終導(dǎo)致了農(nóng)村醫(yī)療診療人次數(shù)明顯低于其他省份。二是江蘇省農(nóng)村區(qū)域發(fā)展過程中規(guī)模報(bào)酬遞減的現(xiàn)象普遍存在。在當(dāng)前供給規(guī)模下，公共品的產(chǎn)出不能視同比率的投入增加而同時(shí)增加。所以，江蘇省農(nóng)村公共品供給是低效的，甚至是無效狀態(tài)。與此同時(shí)，上海市的綜合效率（TE）較之于其他省市也表現(xiàn)出低效狀態(tài)。相連的?。ㄊ校┲g人口結(jié)構(gòu)都比較相似，故綜合效率都表現(xiàn)出低效狀態(tài)。

而中部地區(qū)的綜合效率普遍呈現(xiàn)出高效率，其中內(nèi)蒙古、河南、黑龍江以及廣西等省份的綜合效率得分都為1.0000，這說明了這部分省份的農(nóng)村公共品供給是有效率的。而縱觀西部各省份，其綜合效率得分絕大部分是低于中部區(qū)域省份的，其中新疆的綜合效率最高，得分為1.000；而西藏以及青海省的綜合效率得分較為偏低。

表2 31個(gè)?。ㄊ校┺r(nóng)村公共品供給的各效率結(jié)果

表3 江蘇省農(nóng)村公共品供給的綜合效率（TE）評(píng)價(jià)結(jié)果

2.2 純技術(shù)效率（PTE）評(píng)價(jià)

PTE衡量的前提是：規(guī)模報(bào)酬可以變化、系統(tǒng)投入不斷減少，并且剔除了系統(tǒng)內(nèi)部的規(guī)模和處置能力的影響，在技術(shù)生產(chǎn)允許的條件下所能達(dá)的效率水平。從統(tǒng)計(jì)學(xué)來看，PTE是以DEA為理論基底，在C2R模型中引入限制性條件后所能得出的B2C模型。從表2中可以看出，PTE東部＞PTE中部＞PTE西部。盡管北京和上海農(nóng)村公共品供給的綜合效率值偏低，但其純技術(shù)效率都是1.0000，這也說明了北京和上海農(nóng)村公共品供給在技術(shù)層面上是有效的。而青海與西藏兩省份的技術(shù)效率在全國范圍內(nèi)歸屬為較低層次，分別是0.7258、0.6207，客觀反映出青海與西藏兩省份的農(nóng)村公共品供給在圖1所示的“投入與產(chǎn)出”的生產(chǎn)可能性邊界的外延面上，且其差距仍舊比較大。從全國范圍的橫向維度來看，東部區(qū)域沿海省份的純技術(shù)效率都偏高，在東部區(qū)域的11個(gè)省市中多達(dá)9個(gè)省純技術(shù)效率為1.0000；中部地區(qū)的純技術(shù)效率普遍偏高，有5個(gè)省份的純技術(shù)效率為1.0000，剩余省份純技術(shù)效率都超過0.9。此外，在西部省份區(qū)域中，只有3個(gè)省的純技術(shù)效率達(dá)到1.0000，其余各省份都在同一層級(jí)上偏低于東中部省份。而全國范圍純技術(shù)效率的均值為0.9547，故認(rèn)為其為DEA的非有效性，農(nóng)村公共品供給的有效性有待加強(qiáng)。

以上的數(shù)據(jù)表明了西部區(qū)域省份純技術(shù)效率偏低，也表征出西部諸多省份對(duì)農(nóng)村公共品供給效率及公共品的支出管理效率偏低。而支出管理的效率是由政策制定與執(zhí)行水平所決定，同時(shí)也離不開行政轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村公共品的規(guī)劃支出能力的建設(shè)。由此看出，支出管理水平影響到農(nóng)村公共品資源的配置，逆向作用農(nóng)村公共品的財(cái)政供給效率。

2.3 規(guī)模效率（SE）評(píng)價(jià)

對(duì)于規(guī)模效應(yīng)（SE）而言，其效率值即綜合效率與純技術(shù)效率的比值。由此，如若規(guī)模效率低，則說明在一定純技術(shù)效率上，農(nóng)村公共品供給尚未達(dá)到最佳規(guī)模。倘若以規(guī)模效率值越趨向于1時(shí)，表明農(nóng)村公共品供給效率越接近最優(yōu)化規(guī)模；而其規(guī)模效率值不等于1，則未達(dá)到最優(yōu)規(guī)模，有可能處于規(guī)模效率遞增或遞減狀態(tài)，由此可得規(guī)模效率在[0，1]之間，同理可得出，規(guī)模效率值越接近于0時(shí)，表征出轄區(qū)內(nèi)的規(guī)模效率值越趨于不穩(wěn)定狀態(tài)，從表2中的SE數(shù)據(jù)結(jié)果來看，規(guī)模效率值為“1.0000”的省份，包括了天津、河北、遼寧、福建、山東、廣東、海南、內(nèi)蒙古、黑龍江、河南、廣西和新疆，證實(shí)了這12個(gè)省份達(dá)到了最大化產(chǎn)出規(guī)模，也表明這部分省份的農(nóng)村公共品供給的投入與產(chǎn)出是以同比例增長，最終證明了這12個(gè)省份歸屬于DEA的有效，從實(shí)踐意義來看，這部分區(qū)域省份的農(nóng)村公共品得到有效供給。

此外，其余省份則歸屬于非有效省份序列，其中的湖北、貴州、寧夏是規(guī)模遞增省份，而余下的16個(gè)省份處于規(guī)模報(bào)酬遞減階段。全國范圍的規(guī)模效率均值是0.9134＜1.0000，可以判定其尚未達(dá)到最適規(guī)模。綜合上述對(duì)規(guī)模效率的論證，可得出供給的投入規(guī)模不盡合理化，未能形成規(guī)模效應(yīng)。

3 結(jié)論與建議

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，城市偏向性的發(fā)展模式已然制約了城鄉(xiāng)共生性發(fā)展。不容質(zhì)疑，財(cái)政短缺使得農(nóng)村公共品的有效供給出現(xiàn)嚴(yán)重?cái)嗔?，而農(nóng)村公共品供給的有效性也是農(nóng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)載體。本文通過歷史制度分析法，在不同的財(cái)政體制下理順了農(nóng)村公共品供給模式，探求公共財(cái)政體制中農(nóng)村公共品有效供給的應(yīng)然性。同時(shí)，利用DEA的模型，以我國大陸地區(qū)31個(gè)省市2010—2016年的面板數(shù)據(jù)，探求了在公共財(cái)政體制下各省市農(nóng)村公共品供給效率的差異性。研究發(fā)現(xiàn)：東、中、西部區(qū)域的供給效率總體呈非均衡態(tài)勢；供給的投入規(guī)模不盡合理，未能形成規(guī)模的整合效應(yīng)；農(nóng)村公共品與公共品的財(cái)政支出管理效率偏低。

公共財(cái)政體制下農(nóng)村公共品供給有效性的現(xiàn)實(shí)命題已經(jīng)深刻影響了城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，而城鎮(zhèn)化進(jìn)程也關(guān)乎到農(nóng)民對(duì)美好生活的需求。因此，如何保障農(nóng)村公共品的有效性供給是當(dāng)前農(nóng)村治理過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在農(nóng)村生根落地、開花結(jié)果的重要抓手。具體而言：一是明晰農(nóng)村公共品供給的重點(diǎn)范圍與領(lǐng)域。確定供給范圍和項(xiàng)目領(lǐng)域的關(guān)鍵在于有效區(qū)分農(nóng)村公共品的類別與地位。因此，應(yīng)將我國的農(nóng)村公共品劃分為生產(chǎn)類與生活類，然后依據(jù)不同類別的公共品產(chǎn)品，進(jìn)行差異性的供給方式。二是強(qiáng)化農(nóng)村公共財(cái)政的供給側(cè)改革。理順中央與地方對(duì)農(nóng)村區(qū)域的財(cái)權(quán)，有效推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”供給模式，強(qiáng)化財(cái)權(quán)分配關(guān)系的清晰化，旨在進(jìn)一步對(duì)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村公共品供給所需的財(cái)政資金使用效率。與此同時(shí)，建構(gòu)出農(nóng)村可持續(xù)性公共財(cái)政體制，從而保障農(nóng)村公共品供給的可持續(xù)與長效性。均等化的農(nóng)村公共品有賴于可持續(xù)公共財(cái)政體制效應(yīng)的持續(xù)發(fā)揮。無論是農(nóng)村場域還是城市場域的公共品供給，都希冀于推動(dòng)城鄉(xiāng)公共品的均等化，而這一切都有賴于推動(dòng)公共財(cái)政體制均等化效應(yīng)的發(fā)揮。只有摒棄城市偏向性財(cái)政體制，才能推動(dòng)農(nóng)村公共品的有效供給。通過農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村教育、農(nóng)村養(yǎng)老和幼托事業(yè)的發(fā)展來解決農(nóng)村發(fā)展不平衡、不充分的問題，不斷實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)美好生活的需求。