包頭稀土高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)高新區(qū)審計局 趙翠梅

包頭稀土高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會 楊皓越

盤活財政存量資金的幾點(diǎn)思考

包頭稀土高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)高新區(qū)審計局 趙翠梅

包頭稀土高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會 楊皓越

財政體制隨著社會不斷進(jìn)步而變化，財政資金整合不足的情況也日益凸顯，沒有積極執(zhí)行財政預(yù)算，財政存量在審計中查出資金安排不當(dāng)、資金滯后、資金沉淀、暫付金額較大、沒有充分發(fā)揮資金作用、有限的資金沒有用在刀刃上，諸多問題影響了財政資金的使用效益。通過分析縣級財政存量資金的成因，探尋化解存量資金的決策，擠掉財政水分、盤活“趴窩”資金，讓積極的財政政策有效支持經(jīng)濟(jì)增長。本文針對財政存量資金進(jìn)行探討，通過各級政府對財政的管理，闡述了盤活財政存量資金的重要意義，目前存在的問題和日后的改善措施，希望通過本文的論述可以為同行業(yè)人員提供借鑒。

盤活財政 存量資金 改善措施 實(shí)施意義

所謂財政存量資金，是指政府作為財政收支主體，在其財政年度中因收入支出時間錯配而正常持有，如收入超預(yù)算增長、收入延遲劃撥而消極持有；支出計劃不完善不可執(zhí)行而被迫持有的財政資金，簡而言之，就是各級政府沉淀在各類銀行里的財政資金。

從2013年6月19日的國務(wù)院常務(wù)會到2017年3月21日國務(wù)院廉政工作會議，李克強(qiáng)總理多次提及要“盤活財政存量資金”，要加大力度清理盤活沉淀的財政資金，從體制上解決“打醬油的錢不能買醋”，確保公共資金高效安全使用。

在此背景下，2014年12月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于進(jìn)一步做好盤活存量資金工作的通知》(國辦發(fā)[2014]70號)，相關(guān)部門先后下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)地方盤活財政存量資金有關(guān)事項(xiàng)的通知》。地方審計機(jī)關(guān)根據(jù)國務(wù)院、審計署及相關(guān)文件精神的要求，為充分“盤活存量、用好增量”發(fā)揮公共資金守護(hù)者的作用，分別于2015年11月、2017年2月先后兩次開展了國家重大政策落實(shí)情況——存量資金的跟蹤審計，筆者在地方存量資金的跟蹤審計中擔(dān)任審計組長，現(xiàn)就筆者在盤活存量資金的意義、存量資金形成的原因及盤活存量資金采取措施方面談?wù)勛约旱恼J(rèn)識，具體如下。

1 盤活財政存量資金的意義

規(guī)范財政資金管理，盤活存量資金，在財政收支矛盾日益突出的情況下，能夠把有限的資金用在刀刃上，其意義更為重要與深遠(yuǎn)。盤活存量資金是適應(yīng)、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”的決勝環(huán)節(jié)之一，主要體現(xiàn)在：(1)提高財政資金使用效益的需要；(2)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的需要；(3)解決財政收支矛盾的需要；(4)倒逼財政體制與制度改革和完善的需要。

2 財政存量資金形成的原因

從總體講，財政存量資金的形成大多與尚未完全推開國庫集中支付制度及不完善的預(yù)算管理制度有關(guān)。如專項(xiàng)資金種類多，開設(shè)賬戶多，在沒有實(shí)行統(tǒng)一的國庫集中支付制度的情況下，弱化了專項(xiàng)資金的管理，而且集中使用難，影響了財政專戶資金的使用效率；在預(yù)算管理方面，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制尚未建立、預(yù)算資金使用績效不高缺乏預(yù)算支出績效評價體系。

從具體看，(1)上級與下級政府間事權(quán)和財權(quán)責(zé)任劃分不清晰，造成一些財政資金的結(jié)存。一是由于上級專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排告知下級財政不及時，造成地方財政年初編制預(yù)算時難以準(zhǔn)確掌握上級專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，導(dǎo)致同一項(xiàng)目上級與本級重復(fù)安排資金形成結(jié)余。如對教育、社保等方面的投入。二是部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)遲緩且集中在12月份的較多，當(dāng)年不能形成實(shí)際支出造成的結(jié)轉(zhuǎn)或結(jié)余。(2)部分專項(xiàng)資金管理規(guī)定與支出進(jìn)度要求不對應(yīng)形成的結(jié)轉(zhuǎn)或結(jié)余。一是根據(jù)專項(xiàng)資金管理辦法，部分專項(xiàng)需驗(yàn)收合格后方能撥付資金，二是部分政府采購項(xiàng)目須留有相應(yīng)的質(zhì)保金，三是部分政府固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目實(shí)施期間較長付款期往往在兩年以上，而上級財政安排的?？畲蟛糠质且淮涡該芨?，基層財政為了履行監(jiān)管責(zé)任，這些項(xiàng)目資金必須結(jié)轉(zhuǎn)。(3)現(xiàn)行預(yù)算編制機(jī)制缺乏科學(xué)性。一是項(xiàng)目預(yù)算安排前沒有對項(xiàng)目的合理論證，造成對部分不具備實(shí)施條件的項(xiàng)目安排了預(yù)算資金而無法執(zhí)行；二是沒有充分考慮項(xiàng)目工程進(jìn)度在一年預(yù)算中安排多年支出，按項(xiàng)目進(jìn)度當(dāng)前無需動用；三是部門單位重預(yù)算輕支出管理的思想仍然存在。在這種思想下，單位千方百計上項(xiàng)目、爭預(yù)算，項(xiàng)目越多越好，預(yù)算越大越好，由此形成了部門預(yù)算資金的結(jié)余。(4)預(yù)算管理工作缺乏系統(tǒng)性。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的快速進(jìn)步，政府部門難以進(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)算管理。財政預(yù)算內(nèi)容缺乏完整性也是當(dāng)前政府部門預(yù)算管理工作中存在的主要問題，大部分政府部門在預(yù)算過程中僅記錄其資金的支出及其收入狀況，無法完整預(yù)算財政管理部門的固定資產(chǎn)。在政府部門預(yù)算工作中，工作人員并未詳細(xì)記錄各部門的固定資產(chǎn)的損耗及其使用情況，政府部門在對其固定資產(chǎn)的預(yù)算過程中，通常會無視固定資產(chǎn)的折舊率，難以明確反映其折損價值。政府部門預(yù)算內(nèi)容缺乏完整性，不僅會降低其對于固定資產(chǎn)的監(jiān)管力度，同時也不利于政府部門預(yù)算管理水平的提高。(5)財政收入類專戶未能及時上繳國庫造成的結(jié)余。如土地出讓金、非稅收入等專戶未能及時上繳國庫。

3 盤活財政存量資金的措施

盤活存量資金，是創(chuàng)新宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容，也是財政體制改革的一項(xiàng)重要舉措，對于穩(wěn)增長、惠民生有重要意義。近年來，按照上級相關(guān)文件要求，本地區(qū)在盤活存量資金方面做了大量工作，但通過審計發(fā)現(xiàn)，依然有盤活不徹底、財政收入專戶未及時上繳國庫等問題，建議如下。

從總體講，要嚴(yán)格執(zhí)行國庫單一賬戶制度。通過新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》《中華人民共和國新預(yù)算法實(shí)施條例》，嚴(yán)格國庫單一賬戶制度，確保所有財政收入都納入國庫單一賬戶管理、所有財政支出都須從國庫單一賬戶劃撥，按照“歸并同類資金、合并重復(fù)賬戶、撤銷無效賬戶”的要求，逐步取消專項(xiàng)支出專戶，減少財政資金進(jìn)出中間環(huán)節(jié)，提升財政資金周轉(zhuǎn)效率；嚴(yán)格按照《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國發(fā)[2014]45號)的要求改進(jìn)預(yù)算管理和控制，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，進(jìn)一步完善財政預(yù)算執(zhí)行評價制度。

從具體看，(1)要嚴(yán)格按照《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國發(fā)[2014]45號)的要求，政府間嚴(yán)格劃分事權(quán)和財權(quán)責(zé)任；進(jìn)一步提高提前下達(dá)轉(zhuǎn)移支付的下達(dá)比例，要達(dá)到90%，增加資金的到位速度，增強(qiáng)地方預(yù)算編制的準(zhǔn)確性；在合理界定中央與地方財權(quán)的基礎(chǔ)上，提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比到60%，凡屬“小、散、亂”且效果不明顯的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金要堅決取消。(2)針對部分專項(xiàng)資金管理規(guī)定與支出進(jìn)度要求不對應(yīng)的問題，一是建議上級相關(guān)部門盡快出臺相關(guān)政策法規(guī)，及時清理盤活由于專項(xiàng)資金管理規(guī)定與支出進(jìn)度要求不對應(yīng)而形成的專項(xiàng)結(jié)余資金。二是建議地區(qū)財政部門要做好專項(xiàng)資金申報、使用、效益等方面的監(jiān)督管理；主管部門做好對專項(xiàng)資金項(xiàng)目可行性研究、評審、招投標(biāo)、政府采購等前期準(zhǔn)備工作及后期對項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收決算工作。(3)要進(jìn)一步完善財政預(yù)算管理制度。財政預(yù)算編制關(guān)系到資金的安全與效益，針對當(dāng)前財政預(yù)算編制存在的問題，推行“零基預(yù)算”，探索建立基本支出保障制度，加快推進(jìn)預(yù)算績效目標(biāo)管理與評價體制，盡可能地花更少的錢、辦更多的事，提高財政資金的使用效率。(4)嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國新預(yù)算法》《中華人民共和國新預(yù)算法實(shí)施條例》《政府非稅收入管理辦法》《政府性基金管理暫行辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，確保所有財政收入都納入預(yù)算管理并按規(guī)定及時、足額繳入相應(yīng)級次國庫，減少資金滯留、沉淀和流轉(zhuǎn)慢的問題，提高財政資金管理的安全性、規(guī)范性和有效性。(5)嚴(yán)格對財政存量資金的債務(wù)規(guī)模進(jìn)行控制。首先，為了能夠應(yīng)對一觸即發(fā)的融資風(fēng)險，就必須對平臺里的資金債務(wù)進(jìn)行審計和監(jiān)督，有審計部門專門負(fù)責(zé)管理，重新對所有的企業(yè)進(jìn)行歸屬分類，明確所有相應(yīng)部門的職責(zé)與功能，約束其發(fā)展和投資方向；其次，對政府平臺的所有債務(wù)進(jìn)行清點(diǎn)和處理，杜絕灰色債務(wù)，規(guī)范還款工作，并對正在執(zhí)行中的公共性建設(shè)項(xiàng)目展開事實(shí)監(jiān)督；最后，要求銀行對政府平臺的信貸資格進(jìn)行更加嚴(yán)格的審核，避免重復(fù)抵押、相互擔(dān)保貸款的情況產(chǎn)生。(6)提高政府財政存量資金管理水平。首先，隨著時代的發(fā)展，市場格局正在發(fā)生著巨大的變化，只有與時俱進(jìn)才能適應(yīng)社會的發(fā)展，才能在激烈的競爭中求得生存。對于政府融資平臺來演，需要構(gòu)建一個長期并且有效的管理機(jī)制，來提升自身的管理水平，在盡可能完善自身職能和業(yè)績考慮體系的同事，促進(jìn)公共性投資建設(shè)的發(fā)展，提高收益，縮小負(fù)債規(guī)?！，F(xiàn)在，經(jīng)濟(jì)增長已經(jīng)不再是考核政府和領(lǐng)導(dǎo)人業(yè)績的唯一標(biāo)準(zhǔn)，在經(jīng)濟(jì)增長之外，地方文化、科技、醫(yī)療和教育水平的綜合進(jìn)步，才是政府管理能力的最真實(shí)體現(xiàn)。共同發(fā)展，共同提高是大勢所趨。鑒于此，政府可以根據(jù)自身情況，構(gòu)建一個符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的財政存量資金管理系統(tǒng)，對融資渠道、投資方向、資金流情況進(jìn)行整體的管理和把控，將政府投資變得更加科學(xué)、合理并且高效。(7)強(qiáng)化政府債務(wù)的約束能力。機(jī)制中對投資方向、投資方法、給出明確的規(guī)定，并將其交由投資決策委員會統(tǒng)一管理，一旦出現(xiàn)違反制度的行為，就必須立即暫定項(xiàng)目及時處理。明確問責(zé)制度，做到專項(xiàng)專人，避免出現(xiàn)“資不抵債、無力償債”的情況時找不到相應(yīng)負(fù)責(zé)人，更杜絕了跨界債務(wù)問題的發(fā)生。這些措施可以很好地規(guī)避一些融資平臺中的管理缺陷和漏洞，強(qiáng)化政府債務(wù)的約束能力。現(xiàn)在，經(jīng)濟(jì)性預(yù)算與政府建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算已經(jīng)正式分為兩類，各級政府在向上級人大提交項(xiàng)目預(yù)算編制時需要經(jīng)過非常繁瑣的流程，為了能夠方便操作，完全可以將融資平臺植物情況歸入統(tǒng)計預(yù)算管理體系中，這樣還能夠提高債務(wù)情況的透明度，并且方便進(jìn)行集中管理和政府資源整合。(8)實(shí)行財政支出精細(xì)化管理。財政管理工作應(yīng)嚴(yán)格貫徹在財政政策制訂以及編制、執(zhí)行財政預(yù)算的整個過程，提升財政績效評價、管理工作的有效性。(9)加強(qiáng)預(yù)算合理性及規(guī)范性。中央各部門對于部門的預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到在預(yù)算編制和預(yù)算的執(zhí)行過程當(dāng)中都應(yīng)該做到規(guī)范與合理，使預(yù)算的全過程都能得到有效的監(jiān)督，從而加強(qiáng)對公共財政資金的高效利用。

4 結(jié)語

盤活存量資金是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”的重要舉措，是我國財政體制改革的一次創(chuàng)新，但是“盤活”不應(yīng)該成為“常態(tài)”，應(yīng)在盤活存量資金的同時，完善預(yù)算管理，加強(qiáng)資金監(jiān)管，建立財政資金統(tǒng)籌使用的長效機(jī)制。

[1] 齊行抗.財政存量資金清理后期的財政存款問題與探討[J].預(yù)算管理與會計,2017(10).

[2] 孫濤.盤活財政存量資金進(jìn)展?fàn)顩r及途徑分析——以甘肅為例[J].經(jīng)貿(mào)實(shí)踐,2017(17).

[3] 張立飛.淺析盤活財政存量資金的制度性障礙及對策[J].納稅,2017(24).

[4] 肖夏.關(guān)于盤活財政存量資金對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的作用[J].財經(jīng)界(學(xué)術(shù)版),2017(14).

[5] 田利民.盤活財政存量資金的路徑與對策[J].甘肅金融,2017(04).

[6] 張丹,湯勝勇,段明亮.盤活財政存量資金 提高財政資金使用績效——以湖北省英山縣為例[J].預(yù)算管理與會計,2017(01).

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