高廣春

2018年5月30日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)袂出爐住房公積金2017年年報(bào)，這也是三部門自2015年恢復(fù)住房公積金年報(bào)發(fā)布以來連續(xù)第三年公開披露住房公積金相關(guān)主要信息。筆者據(jù)此以及以往年報(bào)信息理出三題，同大家分享。如無特別說明，圖表所涉數(shù)據(jù)為依據(jù)歷年住房公積金年報(bào)和Wind 資訊相關(guān)數(shù)據(jù)整理而得。

有多少人可享受住房公積金制度紅利？

住房公積金制度設(shè)立的初衷在于幫助國民特別是中低收入者圓得住房夢。因此，能否讓越來越多的國民特別是中低收入者有機(jī)會(huì)參與其中，是觀察住房公積金運(yùn)行效果的一個(gè)重要視角，此即住房公積金的普惠性或公平性問題。進(jìn)一步地，可從兩個(gè)細(xì)分視角切入：一是住房公積金收繳的普惠性，一個(gè)重要指標(biāo)是住房公積金收繳覆蓋率，由實(shí)際收繳人數(shù)除以就業(yè)人數(shù)而得；二是住房公積金運(yùn)用的普惠性，主要指標(biāo)是個(gè)貸戶率，由使用住房公積金貸款的戶數(shù)除以住房公積金繳納戶數(shù)而得。

住房公積金收繳覆蓋率

2017年，按城鎮(zhèn)單位就業(yè)人口計(jì)算的住房公積金收繳覆蓋率較2016年略有提升，達(dá)到41.05%。這是自1991年從新加坡引進(jìn)住房公積金制度以來的最高值，但距過半水平依舊相差較遠(yuǎn)。目前，住房公積金在收繳環(huán)節(jié)惠及人群依然有限，近60%的單位職工沒有分享到該制度的紅利。若按城鎮(zhèn)所有就業(yè)人口（城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員加上城鎮(zhèn)個(gè)體就業(yè)人員）計(jì)算，其惠及范圍進(jìn)一步縮水超過10個(gè)百分點(diǎn)，近70%的城鎮(zhèn)就業(yè)人口并沒有機(jī)會(huì)參與其中。（見圖1）

按照現(xiàn)行住房公積金管理?xiàng)l例，住房公積金適用對(duì)象為城鎮(zhèn)單位人口，包括國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等。在統(tǒng)計(jì)細(xì)分上，包括國有單位、集體單位、股份合作單位、聯(lián)營單位、有限責(zé)任公司、股份有限公司、私營企業(yè)、港澳臺(tái)商投資單位、外商投資單位等。城鎮(zhèn)個(gè)體戶不在住房公積金條例適用范圍。被排除在住房公積金制度適用范圍之外的城鎮(zhèn)個(gè)體人口逐年提升，2017年約為9000萬人，約占當(dāng)年全部就業(yè)人口的21%（見圖2）。將個(gè)體就業(yè)人員排除于住房公積金制度之外本質(zhì)上是一種制度歧視，有悖公平或普惠原則。

從城鎮(zhèn)不同類型單位住房公積金繳存覆蓋率的差異看，住房公積金收繳覆蓋率的普惠性同樣依然存在硬傷。城鎮(zhèn)國有或集體單位繳存覆蓋率早已實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，外商投資企業(yè)住房公積金繳存覆蓋率也迅速提升，2017年接近100%。而城鎮(zhèn)非國有或集體單位，包括城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等，繳存覆蓋率升幅過慢，2017年僅為22.91%。（見表1）

需要說明的是，城鎮(zhèn)國有或集體單位住房公積金的繳存人口大于就業(yè)人口（見表2），其中的原因之一可能是機(jī)構(gòu)改革特別是國有或集體企業(yè)改制導(dǎo)致單位就業(yè)人口的重新歸類和統(tǒng)計(jì)出現(xiàn)誤差。對(duì)此，本文將超過的部分歸入城鎮(zhèn)非國有或集體單位， 表1中城鎮(zhèn)國有或集體單位繳存覆蓋率和城鎮(zhèn)非國有或集體單位（外商投資單位除外）繳存覆蓋率就是據(jù)此計(jì)算出來的。即便如此，城鎮(zhèn)非國有和集體單位的住房公積金繳存覆蓋率依然很低， 僅有約兩成職工享受到住房公積金制度的紅利。

住房公積金個(gè)貸戶率

該指標(biāo)反映的是住房公積金在使用環(huán)節(jié)對(duì)繳存住房公積金者的覆蓋程度。住房公積金貸款戶數(shù)累計(jì)總額與住房公積金繳存戶數(shù)累計(jì)總額之比，即住房公積金的總個(gè)貸戶率，在2015年突破四成以后連續(xù)三年持續(xù)上升，2017年升至近45%。這個(gè)比例依然意味著，約有55%繳納了住房公積金的家庭并沒有實(shí)際使用住房公積金貸款。此外，從變化趨勢看，個(gè)貸戶率的年度同比在2015年達(dá)到階段性高點(diǎn)后連續(xù)兩年下跌，2017年僅為3.71%。住房公積金使用環(huán)節(jié)的普惠程度在2015年越過40%一線后上行乏力，同比指標(biāo)在2017年相對(duì)2015年下跌近6個(gè)百分點(diǎn)。住房公積金覆蓋程度仍然較低，且近兩年提升緩慢。（見圖3）

住房公積金運(yùn)行近三十年，交出這樣的普惠成績單顯然無法令人滿意。未來成績的有效突破需要刷新三個(gè)路標(biāo)：一是住房公積金制度改革，以擴(kuò)展其普惠空間；二是財(cái)政支持，助力中低收入者“買票上車”；三是細(xì)分監(jiān)管場景，壓縮機(jī)構(gòu)特別是非城鎮(zhèn)國有或集體單位的惡意逃繳空間。

住房公積金運(yùn)用效率是否提升？

個(gè)貸率和提取率是觀察住房公積金運(yùn)用效率的兩個(gè)主要指標(biāo)。個(gè)貸率為貸款額與繳存額之比，其中總額之比稱為總額個(gè)貸率，余額之比為余額個(gè)貸率，年度額之比為年個(gè)貸率。提取率為提取額與繳存額之比，本文采用年提取率，即年提取額與年繳存額之比。其他指標(biāo)還有資金沉淀率、住房公積金繳存人繳存資金的回報(bào)率、住房公積金增值率等。

2017年，住房公積金個(gè)貸率和提取率全面走低。年個(gè)貸率下降幅度超過25個(gè)百分點(diǎn)，僅為50.92%，這就意味著繳存的住房公積金轉(zhuǎn)化為住房公積金貸款的比例剛剛過半。（見圖4）

從省間差異看，2017年住房公積金年個(gè)貸率出現(xiàn)大面積下滑。32家省市自治區(qū)（包括新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)）中，只有4家年個(gè)貸率維持了小幅上漲，28家年個(gè)貸率出現(xiàn)了不同程度的下降。其中，年個(gè)貸率差在10個(gè)百分點(diǎn)以上的有22家，相對(duì)降幅在20 個(gè)百分點(diǎn)以上的有12家，相對(duì)降幅在40個(gè)百分點(diǎn)以上的有5家。天津降幅最大，相對(duì)降幅超過100%。從分布集中度看，降幅大的省份全部為東中部省份，一線城市北京和上海相對(duì)降幅均超過40%。相比之下，相對(duì)降幅較小和微增的省份多為西部和東北部省份。（見圖5）

值得關(guān)注的是，2017年東中部省份年個(gè)貸率的大幅降溫恰好與一二線城市的房市降溫同步，而西部和東北部省份個(gè)貸率的小幅升溫則與三線城市房價(jià)的走高吻合（見圖6）。這樣的組合自然引發(fā)一個(gè)疑問：住房公積金真的是保障了剛需嗎？

從年報(bào)披露的相關(guān)數(shù)據(jù)中，似乎可以看出一些端倪。中低收入者住房公積金貸款占比和首套房公積金貸款占比均很高，但住房公積金貸款用于90～144平米的購房比例同樣也很高。如此奇怪的數(shù)據(jù)組合的確令人費(fèi)解。2017年，全國城鎮(zhèn)居民人均住房面積約為37平米，據(jù)此推估，中低收入人群的人均住房面積約為30 平米，按照家均人口為3估計(jì)，家均面積約為90平米。以此對(duì)照表3中的數(shù)據(jù)組合，的確令人難以相信住房公積金貸款主要是支持了中低收入者購房和首套房需求，而與住房投機(jī)無關(guān)。

僅僅沿著年個(gè)貸率的分析路徑就足以判斷，住房公積金運(yùn)用效率問題依然待解。進(jìn)一步求解的重心在于，對(duì)既有住房公積金運(yùn)作體系進(jìn)行顛覆性變革。

住房公積金管理中心的機(jī)構(gòu)性質(zhì)究竟如何定位？

經(jīng)2002年修訂的住房公積金管理?xiàng)l例規(guī)定，直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市以及其他設(shè)區(qū)的市（地、州、盟）按照精簡、效能的原則，設(shè)立一個(gè)住房公積金管理中心，負(fù)責(zé)住房公積金的管理運(yùn)作。其機(jī)構(gòu)性質(zhì)為直屬城市人民政府的不以營利為目的的獨(dú)立事業(yè)單位，其管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)則由省、自治區(qū)、直轄市人民政府建設(shè)行政主管部門會(huì)同同級(jí)財(cái)政部門按照略高于國家規(guī)定的事業(yè)單位費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)制定。

那么，在實(shí)際運(yùn)行中，住房公積金管理中心究竟是一個(gè)什么性質(zhì)的機(jī)構(gòu)？可以量化觀察的一個(gè)重要指標(biāo)即在職人員平均工資收入。住房公積金管理中心在職人員特別是在編人員，年平均工資收入明顯高于同類單位（公共管理和社會(huì)組織），近兩年甚至超過了金融業(yè)，2017年更是高出金融業(yè)近12000元（見表4）。從工資收入看，住房公積金管理中心的機(jī)構(gòu)性質(zhì)更像是經(jīng)營業(yè)績頗好的金融機(jī)構(gòu)而不是事業(yè)單位。

但從其履行的職責(zé)看，住房公積金管理中心不是一類金融機(jī)構(gòu)而是事業(yè)單位。住房公積金管理?xiàng)l例明示的七條職責(zé)具體包括：職責(zé)編制、執(zhí)行住房公積金的歸集、使用計(jì)劃；負(fù)責(zé)記載職工住房公積金的繳存、提取、使用等情況；負(fù)責(zé)住房公積金的核算；審批住房公積金的提取、使用；負(fù)責(zé)住房公積金的保值和歸還；編制住房公積金歸集、使用計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告；承辦住房公積金管理委員會(huì)決定的其他事項(xiàng)。這些顯然不像是古今中外任何一類金融機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的職責(zé)。

由此，住房公積金管理中心的機(jī)構(gòu)性質(zhì)究竟如何定位，的確是一個(gè)亟待理清的問題。要么修訂住房公積金管理?xiàng)l例，重新定位住房公積金管理中心的機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職責(zé)范圍及薪資標(biāo)準(zhǔn)；要么調(diào)降住房公積金管理中心人員薪資以門當(dāng)戶對(duì)。如此改變的路徑似乎并不復(fù)雜，但同樣是一場巨變，焦點(diǎn)在于求得利益和靈魂之間的平衡。

（作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院）