何小川 謝欣 張其仔

PPP模式助力縣域經(jīng)濟發(fā)展

政府和社會資本合作（PPP）模式于2014年9月經(jīng)《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）全面推廣并快速發(fā)展。2017年11月，《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）印發(fā)，劍指PPP運動化、過度泛化等問題，要求規(guī)范PPP項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，對違規(guī)PPP項目進行集中清理。2018年一季度，PPP市場迅速降溫，發(fā)展速度放緩。截至2018年3月末，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫入庫項目7420個、總投資額11.5萬億元，累計落地項目3324個、總投資額5.5萬億元，落地率44.8%，覆蓋31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆兵團和19個行業(yè)領(lǐng)域；累計清退管理庫項目1160個、清減投資額1.2萬億元。

2018年4月以來，《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（文旅旅發(fā)〔2018〕3號，以下簡稱“3號文”）、《關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（財金〔2018〕54號）等鼓勵推行PPP模式的文件相繼印發(fā)，明確強調(diào)“政府和社會資本合作模式是完善公共服務(wù)供給機制的重要方向，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容”，PPP 市場前景進一步明朗，PPP新規(guī)范時代到來。

隨著新型城鎮(zhèn)化的有序推進，縣域規(guī)模持續(xù)擴張，基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)需求快速增長。但是，縣級財政支出有限，單靠財政撥款難以支撐當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的改善，矛盾日益突出。PPP模式對于地方政府提高公共服務(wù)效率、吸引社會資本投資、降低財政支出負(fù)擔(dān)具有重要作用。

首先，從均涉及縣級政府財政支出的模式對比來看，縣級政府采用傳統(tǒng)投資模式相比于采用PPP政府付費模式或可行性缺口補助模式，前者財政支出時間相對集中，后者卻可長達30年，不僅大大平滑了縣級政府過于集中的財政支出負(fù)擔(dān)，還將投資、建設(shè)、運營、維護等各類風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了社會資本。

其次，從均不涉及縣級政府財政支出的模式對比來看，縣級政府采用傳統(tǒng)社會投資模式相比于采用PPP使用者付費模式，前者不確定性較大，完全取決于社會資本投資意愿，而后者享有多個國家政策支持，雖然一般情況下在未發(fā)生不可抗力風(fēng)險時無需縣級政府財政支出，但項目已與縣級政府綁定，對于社會資本可大大提高各項審批效率并密切與縣級政府的合作關(guān)系，對于縣級政府也可長期留下社會資本提高當(dāng)?shù)毓卜?wù)效率、創(chuàng)造更多關(guān)聯(lián)價值。

縣域商業(yè)銀行發(fā)展PPP業(yè)務(wù)面臨哪些困難

2014年以來，P PP模式快速發(fā)展， 很多PPP項目分布在縣域地區(qū)，縣域商業(yè)銀行已察覺到巨大的市場商機。但與此同時，隨著對縣域PPP項目金融服務(wù)的探索，縣域商業(yè)銀行推行PPP業(yè)務(wù)也面臨許多問題。

服務(wù)優(yōu)勢不突出，縣域商業(yè)銀行尚未找準(zhǔn)戰(zhàn)略定位。PPP項目融資特點鮮明， 資金需求大、期限長，并非所有縣域商業(yè)銀行都適合介入?？傮w來看，政策性銀行受制于分支機構(gòu)地域特點和信貸資金性質(zhì)，縣域或非政府付費模式的PPP項目并不屬于其重點支持的目標(biāo)。國有大型商業(yè)銀行雖然在縣域普遍設(shè)有分支機構(gòu)，但由于不缺乏優(yōu)質(zhì)的信貸項目，容易被自身傳統(tǒng)的體制機制束縛，難以展開對PPP項目的廣泛支持；全國性股份制商業(yè)銀行因其較少在縣域設(shè)立分支機構(gòu)，難以進行開戶、監(jiān)管等金融服務(wù)，在縣域PPP項目上不具優(yōu)勢，或?qū)⒁劳衅潇`活的體制機制在省級或省內(nèi)發(fā)達地市搶抓一批優(yōu)質(zhì)PPP項目；城商行及農(nóng)商行雖然在分支機構(gòu)布局以及與地方政府的合作關(guān)系上具有明顯優(yōu)勢，但受制于信貸規(guī)模限制，較難實現(xiàn)較大程度的金融支持。因此，縣域商業(yè)銀行在縣域PPP業(yè)務(wù)上尚未結(jié)合自身實際找準(zhǔn)戰(zhàn)略定位、突出服務(wù)優(yōu)勢。

產(chǎn)品結(jié)構(gòu)較單一，縣域商業(yè)銀行難以實現(xiàn)盈虧平衡。過去，縣域商業(yè)銀行主要以產(chǎn)業(yè)基金介入PPP項目股權(quán)融資，再以項目貸款介入PPP項目債權(quán)融資。自資管新規(guī)出臺后，產(chǎn)業(yè)基金模式不再持續(xù)。實踐中，縣域商業(yè)銀行支持PPP項目主要通過單一項目貸款模式，一方面，單一的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)使縣域商業(yè)銀行金融產(chǎn)品同質(zhì)化問題突出，拼價格、拼資源、拼期限成為主流競爭策略，金融生態(tài)環(huán)境不可持續(xù)；另一方面，單一的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)難以實現(xiàn)盈虧平衡，已不適于新常態(tài)下PPP模式的綜合金融服務(wù)要求。

風(fēng)險管控難度大，縣域商業(yè)銀行風(fēng)險識別和管理能力有待提高。縣域商業(yè)銀行支持PPP項目可能面臨著建設(shè)風(fēng)險（規(guī)定時間內(nèi)未達到可使用狀態(tài)，付費前提條件缺失）、運營風(fēng)險（項目盈利能力未達到預(yù)期水平）、增信風(fēng)險（增信措施未能有效落實）、政策風(fēng)險（政府不守信或財力出現(xiàn)問題）、社會資本風(fēng)險（社會資本因財力、資質(zhì)、信用等問題不履約）、合同風(fēng)險（合同約定不完善）、不可抗力風(fēng)險（自然災(zāi)害、社會事件等問題發(fā)生）等。以上各種風(fēng)險，其特征與傳統(tǒng)信貸不盡相同，風(fēng)險管控難度較高，但縣域商業(yè)銀行受制于人員、知識、渠道等多種限制，風(fēng)險識別和管理能力相對較低，難以匹配技術(shù)系數(shù)較高的PPP模式所對應(yīng)的風(fēng)險管理水平。

優(yōu)質(zhì)客戶較稀缺，縣域商業(yè)銀行主體準(zhǔn)入及增信要求難以落實。參與縣域PPP 項目的社會資本中，具有雄厚資金實力、技術(shù)優(yōu)勢以及建設(shè)和運營經(jīng)驗的優(yōu)質(zhì)社會資本較少，而實力較差的社會資本抵質(zhì)押物少、不穩(wěn)定因素多。隨著《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財管〔2017〕192號）的印發(fā)，央企提供增信等均較難落實，縣域商業(yè)銀行的信貸資金缺少較為充足的主體及增信保證。

介入時機不理想，縣域商業(yè)銀行難以認(rèn)同項目前期確定的結(jié)構(gòu)安排。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113 號），“融資管理”位于“談判與合同簽署”和“項目公司設(shè)立”之后。實踐中， 縣域PPP項目也多在此步驟向縣級商業(yè)銀行申請融資。然而，此時“兩評一案”以及項目合同已經(jīng)正式簽署，項目交易結(jié)構(gòu)均已確定并經(jīng)縣級政府審批通過。一些條款因前期缺少縣級商業(yè)銀行的參與，不符合各商業(yè)銀行總行制定的準(zhǔn)入要求；由于所有文件均已經(jīng)縣級政府審批通過，縣級商業(yè)銀行亦無法要求社會資本修改核心條款。因此，很多PPP項目因縣級商業(yè)銀行介入時機較晚，項目前期結(jié)構(gòu)安排不符合縣級商業(yè)銀行的準(zhǔn)入條件，只能被動擱淺。

縣域商業(yè)銀行推行PPP業(yè)務(wù)的應(yīng)對之策

在全面深化改革穩(wěn)步推進的背景下， PPP模式前景趨于樂觀，將釋放數(shù)萬億的資金需求，無法讓商業(yè)銀行坐視不理，特別是在“資產(chǎn)荒”的大背景下，更需商業(yè)銀行為自身資金尋找適當(dāng)?shù)馁Y產(chǎn)配置?？h域商業(yè)銀行參與PPP項目，不僅有利于發(fā)揮自身資金優(yōu)勢，加強政銀企合作，提升市場地位和形象，又是適應(yīng)新常態(tài)、加快結(jié)構(gòu)調(diào)整、重塑行業(yè)地位的戰(zhàn)略需要。

明確戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，既要提早布局又要防止盲目介入。現(xiàn)階段，PPP已從探索期和準(zhǔn)備期轉(zhuǎn)換到落地期和融資期?？h域商業(yè)銀行應(yīng)提早布局、統(tǒng)籌規(guī)劃，設(shè)計好產(chǎn)品、建立好機制，不要錯過這一重要的戰(zhàn)略機遇期。同時，基于縣域商業(yè)銀行對PPP模式所處的研究階段，應(yīng)避免隨波逐流、盲目介入，過度放寬審批標(biāo)準(zhǔn)和要求，或為取得優(yōu)質(zhì)項目通過特殊渠道變相支持新增縣級政府債務(wù)，為其自身經(jīng)營帶來風(fēng)險隱患。因此，縣域商業(yè)銀行應(yīng)保持清醒思維，立足自身實際，牢牢把握相關(guān)政策，做好主體的選擇和審核，穩(wěn)妥適度推進。

提早介入項目方案設(shè)計，依托綜合化金融服務(wù)平衡成本收益。縣域商業(yè)銀行應(yīng)依托自身資源，連接政府方和社會資本方，提前介入項目方案設(shè)計，幫助縣級政府做好項目前期策劃、融資方案設(shè)計、融資風(fēng)險管控、社會資本引薦等工作，充當(dāng)PPP項目的組織者和撮合商。另外，PPP 是一種綜合模式，縣域商業(yè)銀行可滲透切入的工具不應(yīng)僅僅是項目貸款，也應(yīng)包括融資顧問、財富管理、票據(jù)、債券、資產(chǎn)證券化等工具，轉(zhuǎn)變經(jīng)營策略，實現(xiàn)從信貸服務(wù)機構(gòu)向綜合服務(wù)機構(gòu)的角色轉(zhuǎn)變， 依托綜合化金融服務(wù)平衡成本收益。

及時調(diào)整現(xiàn)有信貸政策，設(shè)計全流程風(fēng)險管理體系?？h域商業(yè)銀行應(yīng)及時調(diào)整現(xiàn)有信貸政策，并結(jié)合自身特點，建立專門的綠色評審機制，進行有效的風(fēng)險識別，完善相應(yīng)的風(fēng)險防控措施，實現(xiàn)全周期的動態(tài)監(jiān)管，確保資產(chǎn)質(zhì)量的穩(wěn)定。從項目發(fā)展階段來看，在項目識別時應(yīng)進行嚴(yán)密的準(zhǔn)入論證，進入時盡可能掌握更多的主動權(quán)和擔(dān)保措施，退出時應(yīng)盡可能減少回款路徑和收益的不確定性。從相關(guān)方來看，對于政府方，應(yīng)重點關(guān)注其級別、區(qū)域、財力、規(guī)范性、履約記錄等；對于社會資本方，應(yīng)重點關(guān)注其信用、經(jīng)驗、資質(zhì)、專業(yè)能力、財務(wù)實力、安全意識等；對于雙方合作，應(yīng)重點關(guān)注其合同簽署、權(quán)力義務(wù)、資產(chǎn)質(zhì)量、違約處置等。從還款來源上看，應(yīng)嚴(yán)格落實財政支出、項目收益、資產(chǎn)抵質(zhì)押、第三方擔(dān)保等要素。

采取倒推方法，提前確定縣級政府每年財政支出的上限?！墩蜕鐣Y本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）要求“每一年度全部PPP 項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”。但實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)縣級政府PPP項目財政支出責(zé)任超出一般公共預(yù)算支出比例的10%，從而造成項目違規(guī)，為縣域商業(yè)銀行后續(xù)資金回籠帶來一定風(fēng)險隱患。因此，縣域商業(yè)銀行可提前測算縣級政府每年財政支出的上限，將擬推進的PPP項目進行推出時間、公益性、重要性等方面的排序，優(yōu)先支持推出較早、公益性較強、重要性突出的項目，確保財政支出超支風(fēng)險不波及自身支持的項目。另外，《財政部對十二屆全國人大五次會議第2587號建議的答復(fù)》（財金函〔2017〕85號）提出“10%上限控制的僅是需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任，并不包括政府從其他基金預(yù)算或以土地、無形資產(chǎn)等投入的部分”，可理解為10%上限控制的是一般公共預(yù)算支出，PPP項目在符合一定前提條件下，也可從政府性基金預(yù)算科目中提取PPP財政支出。

爭取列為財政部PPP示范項目或地方政府融資平臺存量轉(zhuǎn)型PPP項目，獲取中央及省市PPP項目獎勵資金?！蛾P(guān)于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》（財金〔2015〕158號）提出兩項獎勵措施：一是財政部PPP示范項目中的新建項目，財政部將在項目完成采購確定社會資本合作方后，對于投資規(guī)模3億元以下的項目獎勵300萬元，3億元（含3 億元）至10億元的項目獎勵500萬元，10 億元以上（含10億元）的項目獎勵800萬元；二是對符合條件、規(guī)范實施的轉(zhuǎn)型為PPP項目的地方融資平臺公司存量項目， 財政部將在擇優(yōu)評選后，按照項目轉(zhuǎn)型實際化解地方政府存量債務(wù)規(guī)模的2%給予獎勵。因此，縣域商業(yè)銀行應(yīng)積極推動縣級政府將項目做成財政部PPP示范項目或地方政府融資平臺存量轉(zhuǎn)型PPP項目，不僅可以獲得獎勵資金，也有利于吸引社會資本投資。

將經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目打包， 實現(xiàn)總體平衡。實踐中，縣級政府一般都會有一些經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目，若單一實施經(jīng)營性項目，容易使社會資本獲得暴利；若單一實施非經(jīng)營性項目，又需提供財政支出以吸引社會資本和商業(yè)銀行投資，從而增加財政負(fù)擔(dān)。因此，建議縣域商業(yè)銀行合理設(shè)計交易結(jié)構(gòu)，推動縣級政府將經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目打包， 使之成為一體化項目，由經(jīng)營性項目的收入平衡非經(jīng)營性項目的支出，使一體化項目具有償付能力。

（作者單位：中國社會科學(xué)院，交通銀行北京市分行，中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所）