楊弘毅

在防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)成為中國(guó)三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首的大環(huán)境下，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)格外引人關(guān)注，控制不斷擴(kuò)張的PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，已然成為了中國(guó)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的重要組成部分。其中，由政府承擔(dān)支出責(zé)任的預(yù)算管理已經(jīng)成為確保PPP項(xiàng)目正常運(yùn)作、管控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要方法。

預(yù)算管理緣何重要

預(yù)算管理制度是控制PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的重要工具。通常來(lái)說(shuō)，借助推行PPP模式來(lái)吸引社會(huì)資本加入到公共產(chǎn)品供給之中，能夠極大地節(jié)省財(cái)政投資，減少財(cái)政負(fù)擔(dān)。然而，由于PPP項(xiàng)目本身具有公益性特點(diǎn)，對(duì)種類各不相同的PPP項(xiàng)目，政府需擔(dān)負(fù)著各式各樣的支出責(zé)任。例如，某些項(xiàng)目要求政府能在項(xiàng)目公司中占部分股份，產(chǎn)生資本金支出；某些項(xiàng)目由政府給予其可行性缺口補(bǔ)貼，在某個(gè)時(shí)間段，政府給PPP項(xiàng)目稅收減免之類的優(yōu)惠政策等。如此一來(lái)，在整個(gè)PPP項(xiàng)目構(gòu)建、運(yùn)作進(jìn)程中，就產(chǎn)生了政府財(cái)政的支出責(zé)任，極大地影響著正常財(cái)政收支，可能影響財(cái)政收支平衡。所以，應(yīng)把此類支出責(zé)任控制在政府財(cái)政能夠承擔(dān)的范疇之中。此外，關(guān)于預(yù)算管理方面，對(duì)PPP項(xiàng)目不同時(shí)間段的支付責(zé)任，只有構(gòu)建起明確的控制紅線，才能將能夠合理高效地管控支出進(jìn)度與過(guò)程，避免財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

中期預(yù)算管理能夠降低PPP項(xiàng)目的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目通常周期長(zhǎng)、利益涉及廣、不確定因素多，在項(xiàng)目的進(jìn)行過(guò)程中會(huì)發(fā)生眾多難以預(yù)估的變動(dòng)，增加財(cái)政預(yù)算管理的難度。現(xiàn)階段，我國(guó)中期財(cái)政預(yù)算改革正穩(wěn)健開(kāi)展，應(yīng)充分切合現(xiàn)代財(cái)政制度及現(xiàn)代化國(guó)家治理理念，把PPP項(xiàng)目財(cái)政支出作為中期預(yù)算管控的重點(diǎn)，考查項(xiàng)目在將來(lái)各年度對(duì)預(yù)算資金的需求狀況，借助滾動(dòng)預(yù)算編制，保證每項(xiàng)財(cái)政資金都能夠按時(shí)、充分到位，提升規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的前瞻性，切實(shí)保障財(cái)政資金的安全。

當(dāng)前制度有哪些短板

PPP項(xiàng)目物有所值論證對(duì)財(cái)政預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)控制有限。依照財(cái)政部相關(guān)政策的要求，PPP項(xiàng)目必須要符合物有所值論證，才可以步入采購(gòu)、運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)，政府的支出才可以歸入到預(yù)算管理中。在此過(guò)程中，如果物有所值論證不夠嚴(yán)謹(jǐn)，那么將會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目的預(yù)算管理造成不良影響。首先，在制度層面，財(cái)政部要求當(dāng)前物有所值論證以定性評(píng)價(jià)為重點(diǎn)，定量評(píng)價(jià)作為項(xiàng)目全生命周期內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)分配、成本測(cè)算和數(shù)據(jù)收集的重要手段，并為項(xiàng)目決策和績(jī)效評(píng)價(jià)提供參考依據(jù)。在全生命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與收益分配等方面，主觀因素較多，打分彈性頗大，難以準(zhǔn)確評(píng)價(jià)該項(xiàng)目。其次，在具體實(shí)行層面，存在有把PPP項(xiàng)目當(dāng)作政績(jī)工程的現(xiàn)象，使得物有所值論證缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性，評(píng)價(jià)過(guò)程浮于形式。所以，現(xiàn)階段的物有所值論證，還無(wú)法合理高效地規(guī)避PPP項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)。

PPP項(xiàng)目政府預(yù)算管理制度有待健全和改進(jìn)。隨著PPP項(xiàng)目的不斷發(fā)展，目前所采用的政府預(yù)算管理制度已經(jīng)無(wú)法充分滿足其管理要求。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，PPP項(xiàng)目的預(yù)算管理還需要進(jìn)一步健全和完善，提高其正確性和可靠性。因?yàn)楸滑F(xiàn)行預(yù)算管理體制和各級(jí)人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)預(yù)算時(shí)間的限制，各地區(qū)在年初編制預(yù)算與審核PPP項(xiàng)目規(guī)模的過(guò)程中，還無(wú)法有效的明確政府一般債券資金支出的金額和上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的金額，在實(shí)際執(zhí)行的過(guò)程中，該部分支出通常都是通過(guò)預(yù)算調(diào)整手段進(jìn)行管理的。如此一來(lái)，就會(huì)對(duì)政府明確當(dāng)年P(guān)PP項(xiàng)目的規(guī)模帶來(lái)一定的影響。第二，在PPP項(xiàng)目預(yù)算實(shí)施的過(guò)程中，預(yù)算資金不能實(shí)時(shí)到位，一些地方政府沒(méi)有嚴(yán)格根據(jù)合同的規(guī)定與預(yù)算的安排來(lái)?yè)芨敦?cái)政補(bǔ)貼或相關(guān)費(fèi)用，甚至隨意侵占、挪用該項(xiàng)資金，這樣不僅會(huì)使社會(huì)資本的利益受到損失，還會(huì)損害政府信用。如果由于預(yù)算資金問(wèn)題導(dǎo)致項(xiàng)目公司破產(chǎn)倒閉，當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境將受到嚴(yán)重影響。第三，從現(xiàn)階段政府預(yù)算、決算的信息公開(kāi)與披露來(lái)看，PPP項(xiàng)目的投資、補(bǔ)貼等內(nèi)容公開(kāi)程度較低，公眾無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)督，社會(huì)資本也無(wú)法準(zhǔn)確、全面地了解政府財(cái)政信息，增加了投資顧慮，影響了投資熱情。

如何完善

構(gòu)建完善的中長(zhǎng)期政府預(yù)算管理制度。政府可以借助編制、實(shí)施中期預(yù)算，把本級(jí)政府承諾的PPP項(xiàng)目支出計(jì)入中期預(yù)算管理，和年度預(yù)算進(jìn)行對(duì)接，滾動(dòng)編制。在資金安排上，以安全性為導(dǎo)向，將政府承諾的PPP項(xiàng)目支出放在首位，切實(shí)保證資金及時(shí)撥付，履行合同義務(wù)?？尚行匀笨谘a(bǔ)貼可借鑒以前年度經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)適當(dāng)?shù)谋嚷收郜F(xiàn)計(jì)入當(dāng)年預(yù)算支出，并配以相應(yīng)說(shuō)明。此外，還應(yīng)充分發(fā)揮中期預(yù)算的預(yù)警功能。政府可以在進(jìn)行中期預(yù)算的編制及實(shí)施時(shí)，合理預(yù)估未來(lái)三年的財(cái)政收支規(guī)模，以便及時(shí)準(zhǔn)確地針對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)狀況作出適當(dāng)調(diào)整。

規(guī)范政府預(yù)算資金使用的信息披露。無(wú)論是PPP項(xiàng)目的構(gòu)建運(yùn)作管理，還是政府預(yù)算收支管理，政府均應(yīng)該把PPP項(xiàng)目中政府承諾支出的詳細(xì)信息向社會(huì)公眾披露，以便社會(huì)公眾和企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督。其一，在各級(jí)政府年度預(yù)算、決算報(bào)告中，應(yīng)明確詳盡地公開(kāi)本級(jí)政府本年度PPP項(xiàng)目運(yùn)作狀況及支出安排。此外，還應(yīng)披露可行性缺口補(bǔ)貼的總額，自覺(jué)、積極地接受社會(huì)公眾監(jiān)督，合理管控政府承諾支出的規(guī)模與增速。其二，通過(guò)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告來(lái)真實(shí)體現(xiàn)PPP項(xiàng)目的整體運(yùn)作狀況和政府財(cái)政支出情況，明確項(xiàng)目架構(gòu)中政府的職責(zé)范圍，有效保障社會(huì)資本的利益不受損害。

健全PPP項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。政府需要進(jìn)一步健全和完善PPP項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。首先，完善PPP項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算管理的相關(guān)法規(guī)。明確PPP財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，擬定詳細(xì)執(zhí)行方案。其次，構(gòu)建獨(dú)立、科學(xué)、有效的PPP項(xiàng)目預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)制度?？梢越柚鷺?gòu)建PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)級(jí)指標(biāo)體系，合理選用項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)方法。最后，合理運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論，將其作為整改、優(yōu)化項(xiàng)目管理的依據(jù)，為中期規(guī)劃和預(yù)算調(diào)整提供數(shù)據(jù)支持，同時(shí)建立相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)，統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果，為后期政府選擇項(xiàng)目合作方提供參考。PPP項(xiàng)目政府承諾支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，應(yīng)該以第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)為主，以政府內(nèi)部評(píng)價(jià)為輔，公開(kāi)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，接受公眾監(jiān)督。

預(yù)算管理與資金管理相結(jié)合。預(yù)算管理的規(guī)范性是確保項(xiàng)目開(kāi)展的主要前提，資金管理的安全性是推動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)行的重要保障。因此，要想做好PPP項(xiàng)目，就必須重視預(yù)算管理和資金管理的結(jié)合。參與各方應(yīng)該建立以預(yù)算管理為重點(diǎn)， 以資金管理為中心的內(nèi)控制度，將資金管理和預(yù)算管理聯(lián)系起來(lái)。首先，要強(qiáng)化結(jié)余資金管理。根據(jù)PPP項(xiàng)目資金的長(zhǎng)期性與波動(dòng)性特征，可以設(shè)立項(xiàng)目穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，填補(bǔ)預(yù)算資金可能出現(xiàn)的漏洞。其次，要明確資金用途，嚴(yán)格依照專項(xiàng)資金或一般預(yù)算資金進(jìn)行集中撥付，確保?？顚Ｓ茫瑖?yán)格根據(jù)預(yù)算安排，合理調(diào)度資金，確保PPP項(xiàng)目高質(zhì)量完成。

（作者單位：華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司）

宏觀經(jīng)濟(jì)月度資訊

中國(guó)海關(guān)發(fā)布進(jìn)出口數(shù)據(jù)，整體順差規(guī)模環(huán)比小幅下降

6月8日，中國(guó)海關(guān)發(fā)布5月進(jìn)出口數(shù)據(jù)。5月整體順差規(guī)模環(huán)比小幅下降，對(duì)日本、澳大利亞逆差擴(kuò)大；對(duì)歐盟、美國(guó)、東盟等主要市場(chǎng)進(jìn)出口均有增長(zhǎng)，對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家進(jìn)出口增速高于整體。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布CPI、PPI數(shù)據(jù)，物價(jià)總體形勢(shì)平穩(wěn)

6月9日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布5月份全國(guó)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（CPI）和工業(yè)生產(chǎn)者出廠價(jià)格指數(shù)（PPI）。數(shù)據(jù)顯示，CPI環(huán)比下降0.2%，同比上漲1.8%；PPI環(huán)比上漲0.4%，同比上漲4.1%。

央行公布金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，社會(huì)融資數(shù)據(jù)大幅下跌

6月12日，央行公布5月金融數(shù)據(jù)。5月M2達(dá)到174.31萬(wàn)億元，同比增速持平于8.3%。社會(huì)融資數(shù)據(jù)大幅下跌，同比大降3022億元。社會(huì)融資存量182.14萬(wàn)億元，增速降至10.3%。

李克強(qiáng)主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，多管齊下增強(qiáng)小微信貸供給

6月20日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，支持銀行開(kāi)拓小微企業(yè)市場(chǎng)，運(yùn)用定向降準(zhǔn)等貨幣政策工具，增強(qiáng)小微信貸供給能力，加快已簽約債轉(zhuǎn)股項(xiàng)目落地。

財(cái)政部公布國(guó)企運(yùn)行情況，償債能力和盈利均有所提升

6月23日，財(cái)政部公布2018年1～5月全國(guó)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，全國(guó)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)良好，償債能力和盈利能力比上年同期均有所提升。

七部委聯(lián)合治理房地產(chǎn)市場(chǎng)亂象，嚴(yán)格打擊操縱房?jī)r(jià)房租

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6月27日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布工業(yè)企業(yè)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)顯示，2018年1～5月，全國(guó)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)同比增長(zhǎng)16.5%，增速比1～4月份加快1.5個(gè)百分點(diǎn)。其中，采礦業(yè)利潤(rùn)增幅最大，制造業(yè)創(chuàng)造利潤(rùn)總額最高。