一、相關(guān)概念

PPP模式，是Public Private Partnership的英文縮寫，也叫政府和社會(huì)資本合作，指的是政府或公共部門為提高公共產(chǎn)品供給效率和服務(wù)質(zhì)量，與私人部門共同組成SPV，利用雙方各自優(yōu)勢，通過股權(quán)合作、購買服務(wù)或特許經(jīng)營等形式，形成目標(biāo)一致的伙伴合作關(guān)系，并簽訂合同來約定各方的權(quán)責(zé)，以確保項(xiàng)目的順利實(shí)施，最終實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的結(jié)果。這一模式最早是于1970年左右在英國興起的公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)模式，因這種模式融合了政府和私人組織各方在資金、技術(shù)、管理等方面的優(yōu)勢，此后在歐洲和北美地區(qū)、澳大利亞等國家不斷發(fā)展演變，并形成了目前比較成熟的發(fā)展模式。具體的講，廣義的PPP模式指的是在協(xié)作過程中，政府部門充分利用私人部門所掌握的資源、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)等方面的優(yōu)勢參與公共產(chǎn)品和服務(wù)供給而建立的各種合作關(guān)系，最終目的是為了實(shí)現(xiàn)雙贏甚至多贏。狹義PPP模式指的是政府部門與私人部門共同組建項(xiàng)目公司，憑借項(xiàng)目有效引入社會(huì)資本參與，共同設(shè)計(jì)開發(fā)，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)的最佳應(yīng)對(duì)和分擔(dān)。

PPP模式的三個(gè)重要特點(diǎn)：合作伙伴、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享。PPP模式的前提條件是參與方是擁有共同目標(biāo)的平等合作伙伴關(guān)系；同時(shí)，在項(xiàng)目執(zhí)行過程中考慮將相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)妥善分擔(dān)，即政府部門應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起如政策法律等方面的風(fēng)險(xiǎn)，私人部門則承擔(dān)相關(guān)的開發(fā)建設(shè)、運(yùn)營管理風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于一些不可抗因素，則由雙方協(xié)商共擔(dān)。通過這樣的風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分擔(dān)，合作各方承擔(dān)己方最適合也最善于應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)，保證項(xiàng)目成本的最小化。私人部門作為市場經(jīng)濟(jì)主體，總是追求利潤的最大化；而公共部門則謀求公共福利水平的最優(yōu)，介于此，PPP模式中政府部門與私人部門除了要滿足項(xiàng)目要求的社會(huì)需求外，還應(yīng)考慮到私人部門能夠擁有相對(duì)穩(wěn)定可觀的投資回報(bào)，這是不容忽視的。

二、理論依據(jù)

公共選擇理論。政府和市場是市場經(jīng)濟(jì)條件下資源配置的兩種不同手段，但是由于市場的逐利性，有時(shí)會(huì)造成失靈現(xiàn)象；反過來，作為政治市場主體的政府機(jī)構(gòu)的低效率和自我擴(kuò)張行為，有時(shí)也存在“政府失靈”現(xiàn)象。公共選擇理論對(duì)我們引入PPP做出了最好的解釋，在一定程度上，我們需要政府與市場合作，以平等、公平、利益共享的方式進(jìn)行合作，為社會(huì)大眾提供更高質(zhì)量、更有效率的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

公共產(chǎn)品理論。薩繆爾森認(rèn)為如果一個(gè)人消費(fèi)這種物品或勞務(wù)并不會(huì)影響其他人的消費(fèi)，并且不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)這種物品或勞務(wù)消費(fèi)的減少，那么它就是所謂的公共產(chǎn)品，與之相對(duì)應(yīng)的就是私人產(chǎn)品。由此可見，公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的不同主要體現(xiàn)在：消費(fèi)的非競爭性、效用的不可分割性和受益的非排他性。生活中，某些像醫(yī)療和衛(wèi)生這類私人物品并不代表只能由社會(huì)部門提供，同理，公共物品也不是說必須由政府部門生產(chǎn)，這就是我們提出PPP的意義所在，PPP項(xiàng)目涉及的公共交通、醫(yī)療教育等部分領(lǐng)域?qū)儆诠伯a(chǎn)品和服務(wù)，理論上應(yīng)該由政府提供，政府對(duì)市場失效領(lǐng)域的介入，目的是更好地服務(wù)于市場，這也是其職責(zé)所在。

委托—代理理論?，F(xiàn)代契約理論認(rèn)為在確保效用不變的前提下，給出行為約束，最大限度地減少交易費(fèi)用，從而達(dá)到效益的最大化。在PPP模式中，契約的重要性不言而喻，因?yàn)镻PP模式涉及到政府與部門私人部門的合作關(guān)系，政府作為項(xiàng)目的發(fā)起者和監(jiān)管者，通過特許經(jīng)營權(quán)等方式將一般公共服務(wù)項(xiàng)目委托給企業(yè)或社會(huì)資本，這個(gè)過程中存在一個(gè)顯著的博弈：私人部門能在保證質(zhì)量的前提下盡早完工是政府部門的不變期望，同時(shí)希望實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化；企業(yè)則是盡量壓縮成本以實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。在這個(gè)合作過程中就需要確定一個(gè)合理的利潤水平和激勵(lì)機(jī)制，來避免相關(guān)問題發(fā)生，實(shí)現(xiàn)雙贏。

物有所值(VFM)理論。VFM(Value for Money)要求PPP項(xiàng)目在滿足公共需求的前提下，充分考慮項(xiàng)目全生命周期內(nèi)不同方案的成本和風(fēng)險(xiǎn)，包括定性評(píng)估(可行性、合理性、可完成性)和定量評(píng)估(公共部門比較值)。VFM是PPP模式的核心思想且貫通于整個(gè)項(xiàng)目期，除了考慮項(xiàng)目的價(jià)格和質(zhì)量因素外，還需要結(jié)合項(xiàng)目執(zhí)行過程中各參與方對(duì)資源的利用效率高低以及整體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度如何、不確定風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)設(shè)計(jì)機(jī)制和未來運(yùn)行效果等諸多因素進(jìn)行定性分析和定量分析，才能做出項(xiàng)目的綜合評(píng)價(jià)。

三、PPP與傳統(tǒng)融資模式的區(qū)別和聯(lián)系

隨著PPP在國內(nèi)外各領(lǐng)域的演變，其內(nèi)涵也在不斷豐富。狹義的PPP模式根據(jù)其特定的性質(zhì)、類別、所有權(quán)以及私人部門參與度的不同分為 BT、BOT、BTO、BOO、DB、DBFO、PFI、TOT、ROT等子類別模式，且不同的類別模式有著不同的含義和優(yōu)缺點(diǎn)，接下來，我們著重分析比較PPP子分類下的BOT、BT、TOT三種不同模式的適用范圍和優(yōu)缺點(diǎn)：

表1　PPP模式中BOT、BT和TOT間的比較

四、PPP項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)及典型案例

PPP項(xiàng)目在實(shí)際執(zhí)行過程中面臨著諸多不確定性因素，這些因素使得項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)不容易完全規(guī)避，在操作執(zhí)行過程中有時(shí)難免會(huì)產(chǎn)生一些問題。通過分析和梳理我國近些年來PPP項(xiàng)目失敗的經(jīng)典案例，筆者對(duì)PPP項(xiàng)目存在的主要風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了歸納。

表2　我國PPP項(xiàng)目部分失敗案例及主要風(fēng)險(xiǎn)

五、相關(guān)建議和對(duì)策

PPP模式的推行，有效地促進(jìn)了政府觀念的轉(zhuǎn)變，發(fā)揮了市場的資源配置作用，有利于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革。但是，當(dāng)前我國PPP領(lǐng)域的研究還尚不成熟，缺乏經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)前文案例中出現(xiàn)的主要風(fēng)險(xiǎn)和問題，本文有以下幾點(diǎn)建議：

1.健全和完善相應(yīng)的法律和政策體系。當(dāng)前我國PPP項(xiàng)目的運(yùn)作主要依靠政府各部委下發(fā)的若干條例作為支撐，而國家法律層面的權(quán)威和系統(tǒng)支持不足，同時(shí)建議全國人大及時(shí)對(duì)現(xiàn)行涉及PPP項(xiàng)目管理的法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，使之邏輯相通。特別需要注意的是要明確PPP項(xiàng)目中各合作主體之間的職責(zé)關(guān)系和權(quán)利義務(wù)，明確標(biāo)準(zhǔn)體系，覆蓋PPP項(xiàng)目的整個(gè)過程，還應(yīng)注意的是政府部門之間(特別是財(cái)政部和發(fā)改委)應(yīng)該協(xié)調(diào)溝通，對(duì)各部門制定的相互不一致的政策文件應(yīng)該完善或直接清理，保證PPP項(xiàng)目的順利開展。

2.轉(zhuǎn)變角色定位，強(qiáng)化政府部門的契約精神。在PPP項(xiàng)目的合作關(guān)系中，私人部門的地位處于相對(duì)弱勢，政府部門的角色更應(yīng)由主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)、協(xié)作，減少在PPP項(xiàng)目中的不必要干預(yù)，以充分激發(fā)市場活力。同時(shí)，政府部門絕不能倚仗自身的公權(quán)地位，而將本應(yīng)自己承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)毫無責(zé)任地轉(zhuǎn)移給私人部門，更應(yīng)注重契約精神、合作精神；同時(shí)要保證已出臺(tái)政策法規(guī)的延續(xù)性和穩(wěn)定性，避免因政府人事?lián)Q屆而毀約失信狀況的發(fā)生，提高政府公信力，確保項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營并減少私人部門的損失。

3.努力探索科學(xué)合理的公共服務(wù)監(jiān)督監(jiān)管體系。政府推行PPP的目的之一是通過引進(jìn)私人部門在經(jīng)營管理方面的理念和技術(shù)，促進(jìn)社會(huì)公共產(chǎn)品供給質(zhì)量保證和服務(wù)水平的提升。同時(shí)，為保證長期為社會(huì)提供高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)管成為必不可少的重要環(huán)節(jié)。應(yīng)該努力探索建立包括合同約束、政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督于一體的全方位監(jiān)督體系，以監(jiān)管評(píng)價(jià)體系來倒逼公共部門服務(wù)質(zhì)量提升。

4.積極搭建融資平臺(tái)。首先要對(duì)好的PPP項(xiàng)目，政府對(duì)項(xiàng)目公司實(shí)行貼息、擔(dān)保及其他方式的融資政策支持；其次，要科學(xué)合理地拓寬投融資渠道，適當(dāng)打造區(qū)域創(chuàng)新性投融資平臺(tái)，有效吸引社會(huì)資本投入。通過建立PPP專項(xiàng)基金，加大財(cái)政專項(xiàng)資金的使用，多渠道引入資本，最大程度上降低企業(yè)投融資成本，保障PPP項(xiàng)目參與各方實(shí)現(xiàn)多贏。

5.注重風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分擔(dān)。合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)要充分考慮雙方的優(yōu)勢和偏好，建議私人部門結(jié)合自身特點(diǎn)承擔(dān)相應(yīng)的設(shè)計(jì)、建設(shè)、營運(yùn)、財(cái)務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)；政府部門主動(dòng)承擔(dān)起職責(zé)范圍內(nèi)相應(yīng)的政策法規(guī)等方面的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，政府部門在對(duì)PPP項(xiàng)目決策前，要綜合考慮項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)方面等因素，并對(duì)這些因素進(jìn)行評(píng)估，預(yù)估項(xiàng)目實(shí)施中可能存在的潛在危險(xiǎn)，并制定風(fēng)險(xiǎn)均攤體制，針對(duì)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)提供妥善的解決辦法，此外還需要對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)估值的相關(guān)方法進(jìn)行深入系統(tǒng)研究，特別是要對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定量描述，并盡可能的做出精確的成本估算和有效預(yù)測，盡量防止財(cái)政困境現(xiàn)象的出現(xiàn)；另一方面，私人部門對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)與防范也相當(dāng)重要，只有對(duì)項(xiàng)目中潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別并妥善解決，才能保證PPP項(xiàng)目成功開展。

6.成立PPP專職機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)專業(yè)化人才。我國目前的PPP項(xiàng)目主要是由掛靠在財(cái)政部下的PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)，結(jié)合PPP模式的巨大潛力，設(shè)立專門的PPP日常管理機(jī)構(gòu)將在很大程度上減少機(jī)構(gòu)間因口徑不一帶來的PPP項(xiàng)目協(xié)調(diào)困難等問題，提高PPP項(xiàng)目的運(yùn)營效率，使得項(xiàng)目運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)得到合理分擔(dān)。此外，PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施運(yùn)營還需要培養(yǎng)既懂經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)知識(shí)，還需要掌握工程技術(shù)、合同管理及其他專業(yè)技能方面的專業(yè)型人才。

(西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西西安710127)