PPP(Public-Private Partnership)模式在我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用。通過PPP模式，可以充分調(diào)動社會資金參與公共設(shè)施和工程項(xiàng)目的建設(shè)，不斷提高政府資金的使用效率，實(shí)現(xiàn)地方政府花小錢辦大事，滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中所需的公共服務(wù)而惠及百姓民生?；诖?，本文通過對PPP項(xiàng)目的調(diào)查和分析后發(fā)現(xiàn)：在寧夏推廣和運(yùn)用PPP模式還普遍存在地方政府財力不足、項(xiàng)目吸引力低、前期程序繁瑣費(fèi)用高、相關(guān)人才資源匱乏等問題。對此，本文積極探尋合理有效的解決路徑，以進(jìn)一步發(fā)揮PPP模式在寧夏新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的優(yōu)勢作用。

一、PPP模式的特征

PPP是政府與社會資本合作的模式，社會資本通過與政府開展合作參與到社會基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程與公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)之中。在合作過程中，非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品服務(wù)和服務(wù)，從而使合作各方達(dá)到比單獨(dú)行動預(yù)期更為有利的效果。

PPP項(xiàng)目類型多樣，主要為城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的定價機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目，如：軌道交通、城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊等這類以“使用者付費(fèi)”為特征的經(jīng)營性項(xiàng)目。其盈利主要來源于三個方面，一是項(xiàng)目的運(yùn)營回報，也是最主要的收益來源，包括使用者付費(fèi)和工程利潤；二是補(bǔ)償項(xiàng)目投資匯報，即在項(xiàng)目收益不達(dá)預(yù)期時，給予投資者額外項(xiàng)目收益作為補(bǔ)償。三是低成本融資提高整體利潤，項(xiàng)目可以通過發(fā)行低成本的企業(yè)債達(dá)到降低融資成本的目的。

從廣義范疇看，PPP運(yùn)作模式主要包括：建設(shè)-運(yùn)營-轉(zhuǎn)移(BOT)，轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交(TOT)，改建-運(yùn)營-移交(ROT)，建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交(BOOT)等模式。其典型結(jié)構(gòu)是政府部門通過政府采購的形式與中標(biāo)單位組建的特殊目的公司簽訂特許合同(特殊目的公司一般是由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)?xiàng)目進(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司)，由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個直接協(xié)議，這個協(xié)議不是對項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保的協(xié)議，而是一個向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽訂的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)定，這個協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。采用這種融資形式的實(shí)質(zhì)是：政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及有效運(yùn)營。

綜上所述，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中運(yùn)用PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，能夠滿足建設(shè)中所需的公共服務(wù)，起到有效化解地方政府存量債務(wù)，減少地方政府增量債務(wù)的作用。

二、實(shí)證分析——以寧夏為例

(一)全區(qū)PPP項(xiàng)目總體發(fā)展情況。根據(jù)財政部PPP 中心網(wǎng)站顯示，2016年末，寧夏全區(qū)入庫PPP項(xiàng)目總量共有72個，涉及項(xiàng)目總金額1736億元。項(xiàng)目主要涉及涵蓋了交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)保、市政工程、養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域。寧夏全區(qū)PPP項(xiàng)目數(shù)量和總金額約占全國的1%左右。

(二)各地區(qū)間PPP項(xiàng)目數(shù)量差異較大。寧夏地區(qū)的銀川、吳忠、中衛(wèi)三個城市的PPP項(xiàng)目數(shù)量位居寧夏地區(qū)前列，項(xiàng)目合計60 個，占入庫項(xiàng)目總數(shù)的83.3%；項(xiàng)目總金額1461億元，占全部總投資需求的84.2%。其中：首府銀川市PPP項(xiàng)目共有36個，占入庫項(xiàng)目總量的50%，與其他四個地級市差異明顯。(見表1)

表1　寧夏地區(qū)PPP項(xiàng)目分布情況一覽表　單位：億元

(三)部分地區(qū)PPP項(xiàng)目“消化”難度大。寧夏地區(qū)72個PPP 項(xiàng)目中有50個項(xiàng)目處于識別階段，占項(xiàng)目總量的69.4%，涉及金額占全部項(xiàng)目總金額的80.6%。分地區(qū)看，部分地區(qū)識別極端項(xiàng)目數(shù)量或金額占比較大，政府可能面臨著短期內(nèi)較大的吸引社會資本壓力，有可能造成PPP項(xiàng)目“消化不良”，相較之下，固原和物種兩個地區(qū)PPP模式“消化”壓力較小。(見表1)

三、寧夏開展PPP項(xiàng)目存在的問題分析

根據(jù)上文對寧夏發(fā)展PPP模式的現(xiàn)狀可以看出，受區(qū)域發(fā)展不平衡、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、資源稟賦條件差等因素的影響，在寧夏推廣和應(yīng)用PPP 模式過程中還面臨著許多問題和困難。

(一)PPP項(xiàng)目吸引力低、落地難。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷加快的大背景下，寧夏地方政府部門對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求一直較為旺盛，但是受市場規(guī)模較小、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、金融環(huán)境基礎(chǔ)薄弱等因素影響，規(guī)模開發(fā)經(jīng)濟(jì)成本較高，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益不高，盈利空間有限，PPP項(xiàng)目對社會資本的吸引力低。而且作為西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，寧夏的公共預(yù)算收入十分有限，高度依賴于中央的轉(zhuǎn)移支付，若要保障社會資本合理收益，地方政府不得不進(jìn)行大量的財政補(bǔ)貼，加劇地方財政支出壓力。

(二)部分公共服務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)難度大。目前，全區(qū)積極推進(jìn)實(shí)施的PPP項(xiàng)目主要集中在交通、污水處理等具有收費(fèi)性質(zhì)的經(jīng)營項(xiàng)目。這些項(xiàng)目依靠使用者付費(fèi)就可以保障投資的回報，比較受社會資本的歡迎。但是，公益性項(xiàng)目中的健康養(yǎng)老、體育健身、文化設(shè)施等項(xiàng)目則因盈利能力不足，導(dǎo)致社會資本缺乏參與熱情。

(三)PPP項(xiàng)目前期工作時間長，程序繁瑣成本高。實(shí)施PPP項(xiàng)目是一個系統(tǒng)工程，其復(fù)雜程度和專業(yè)程度均特別高。按照財政部《政府與社會資本合作操作指南(試行)》，PPP 項(xiàng)目操作共5大流程、19個步驟。從項(xiàng)目識別到項(xiàng)目移交過程中，涉及諸多環(huán)節(jié)。特別是在項(xiàng)目的最初階段，需要充分考慮項(xiàng)目的可融資方式和地方財政是否有能力承擔(dān)的問題，并要評估比較傳統(tǒng)方式與PPP方式之間的效率，確定是否合適采用PPP模式。除此之外，還需要聘請專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，編制實(shí)施方案和財務(wù)模型，并組織專家對方案進(jìn)行評審論證。因此，從經(jīng)濟(jì)效益角度考量，一些擬采用PPP方式開展的市政基建項(xiàng)目，往往因?yàn)榍捌诠ぷ骱臅r長、程序繁瑣、費(fèi)用成本過高而不能上馬。

(四)觀念保守，專業(yè)人才嚴(yán)重匱乏。一方面，一些單位和部門對創(chuàng)新發(fā)展的理念認(rèn)識不足，嚴(yán)重依賴政府直接投資去干項(xiàng)目，對PPP模式認(rèn)知度不高，缺少一個清晰完整的概念，對PPP模式的操作規(guī)范和流程了解不夠透徹，缺乏更多深入細(xì)致的分析。另一方面，PPP項(xiàng)目涉及金融、會計、法律等專業(yè)知識，專業(yè)性很強(qiáng)，而且在不同領(lǐng)域和行業(yè)采用的PPP模式也多種多樣，每種模式均有其各自的特點(diǎn)，這對相關(guān)部門具體操作人員的業(yè)務(wù)能力和創(chuàng)新能力提出了很高的要求，但在實(shí)際工作中有關(guān)人員掌握和運(yùn)用政策的能力不足，缺乏主動，創(chuàng)新不夠，影響了工作的推動。

(五)缺乏履約精神，影響了PPP項(xiàng)目推進(jìn)。由于PPP項(xiàng)目投資規(guī)模相對較大，回收周期長，政府和社會資本雙方的履約精神至關(guān)重要，也是項(xiàng)目順利推進(jìn)的前提和保證。但是寧夏地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量小、財力薄弱，社會資本對政府履約精神和能力有所顧慮，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，不利于PPP模式在寧夏的應(yīng)用和發(fā)展。

(六)宣傳引導(dǎo)工作不深入。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方政府相關(guān)部門對PPP項(xiàng)目的宣傳引導(dǎo)不夠深入，對現(xiàn)有的PPP項(xiàng)目宣傳手段較為單一，缺乏主動服務(wù)意識，缺少全方位的宣傳手段，推介力度不夠，不注重宣傳形式的實(shí)際效果。同時，缺乏PPP項(xiàng)目成功經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及典型案例引導(dǎo)手冊或培訓(xùn)，供擬參與企業(yè)參考學(xué)習(xí)。

四、寧夏推動PPP項(xiàng)目健康發(fā)展的政策建議

為了進(jìn)一步推動PPP模式在寧夏地區(qū)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府與社會資本的深度融合，筆者從六個方面提出改進(jìn)和完善建議。

(一)打破思維慣性，搶抓機(jī)遇。開展PPP項(xiàng)目，作為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下一種新的項(xiàng)目投融資模式，地方政府相關(guān)部門要進(jìn)一步提高思想認(rèn)識，深入理解開展PPP項(xiàng)目的重要意義和作用，切實(shí)增強(qiáng)工作的責(zé)任感和緊迫感，主動研究PPP項(xiàng)目的特征、實(shí)施原則、合作模式等，加大培訓(xùn)學(xué)習(xí)力度，吸收掌握經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，按照積極穩(wěn)妥的原則，合理確定地方PPP項(xiàng)目，引領(lǐng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(二)抓好優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目儲備，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)發(fā)力。社會資本如果看不到投資回報，PPP項(xiàng)目就很難引起投資的興趣。因此，地方政府相關(guān)部門要精心做好PPP項(xiàng)目的前期儲備工作，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)發(fā)力。結(jié)合地區(qū)發(fā)展實(shí)際和專家指導(dǎo)，以項(xiàng)目成熟度高、可操作性強(qiáng)、投資規(guī)模大、回報區(qū)間平穩(wěn)為原則對項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格篩選，吸引社會資本的投資興趣。同時，要推動PPP項(xiàng)目與資本市場深化發(fā)展相結(jié)合，依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等方式，豐富PPP項(xiàng)目投資退出渠道，增強(qiáng)PPP項(xiàng)目的流動性，提升項(xiàng)目價值和項(xiàng)目吸引力。

(三)建立并聯(lián)機(jī)制和專項(xiàng)補(bǔ)貼基金。PPP項(xiàng)目程序復(fù)雜，可由政府牽頭，本著信息共享、多方聯(lián)動、無縫對接、合力推進(jìn)的原則，建立并聯(lián)審批機(jī)制。在遵守程序、科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)規(guī)劃選址、用地預(yù)審、環(huán)評審批、審批核準(zhǔn)等前期工作，協(xié)調(diào)落實(shí)建設(shè)條件，暢通審批綠色通道，加快項(xiàng)目前期工作。同時，建立自治區(qū)級財政專項(xiàng)基金，對重點(diǎn)PPP項(xiàng)目的前期費(fèi)用給予一定額度補(bǔ)貼。

(四)加強(qiáng)人才培養(yǎng)和引進(jìn)力度。PPP項(xiàng)目人才的嚴(yán)重匱乏已經(jīng)成為制約PPP項(xiàng)目發(fā)展的一個重要因素。因此，為了進(jìn)一步推動PPP項(xiàng)目在寧夏地區(qū)的發(fā)展，要采取“走出去”“請進(jìn)來”的方式加快相關(guān)人才的培養(yǎng)和引進(jìn)。鼓勵各類市場主體加大對相關(guān)人才的培養(yǎng)力度，探索建立政府部門、高校、企業(yè)三方聯(lián)合的人才培養(yǎng)機(jī)制，派員向東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)習(xí)PPP項(xiàng)目發(fā)展先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并高薪吸引優(yōu)秀人才向?qū)幭牡貐^(qū)流動。同時，鼓勵政府統(tǒng)籌整合社會各界專門力量，為PPP政策研究、項(xiàng)目論證、實(shí)際操作、業(yè)務(wù)培訓(xùn)提供全方位的專業(yè)支持，將PPP模式推廣工作做到“專人、專崗、專職、專業(yè)”。

(五)規(guī)范合作關(guān)系，強(qiáng)化履約精神。在PPP模式中政府、民營合作雙方的角色和責(zé)任會隨項(xiàng)目的不同而有所差異，但是政府的總體角色和責(zé)任是為大眾提供優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施與服務(wù)。因此，地方政府在合作中應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場出發(fā)，通過規(guī)范合作關(guān)系，嚴(yán)格遵守市場經(jīng)濟(jì)的契約精神，按合同辦事，保障經(jīng)營者合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)合作雙方共贏。

(六)強(qiáng)化宣傳，注重示范引領(lǐng)。一是地方政府要組織相關(guān)部門對項(xiàng)目進(jìn)行廣泛宣傳。通過會議、文件、報紙、電視等不同媒介開展宣傳活動，并通過項(xiàng)目推介會、銀企洽談會的方式推送地方優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目。二是要選取國內(nèi)其他地區(qū)一至兩個典型PPP項(xiàng)目的成功案例及時進(jìn)行成功經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和案例引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制和推廣，逐步形成以點(diǎn)帶面的示范效應(yīng)，使PPP模式在寧夏地區(qū)能夠積極、穩(wěn)妥、有序推進(jìn)，不斷發(fā)揮PPP模式在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的優(yōu)勢作用。