劉曉光

（河南醫(yī)學(xué)高等?？茖W(xué)校財(cái)務(wù)處，河南 鄭州 451191）

改革開放以來，我國(guó)高等教育事業(yè)獲得長(zhǎng)足發(fā)展，改革取得令人矚目的成績(jī)，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)培養(yǎng)了大批高級(jí)專門人才，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、科技進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。但是，高等院校作為高等教育的載體，在辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大展，涉及領(lǐng)域日益復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨頻繁的同時(shí)，內(nèi)部控制體系建設(shè)滯后，預(yù)算管理體制不完善，風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不強(qiáng)，資金使用效益較低，仍然存在“不顧成本、重購(gòu)輕管”等現(xiàn)象。追根溯源，這是高校內(nèi)部控制出現(xiàn)了一些問題，高校需要從主觀層面進(jìn)行分析，積極采取應(yīng)對(duì)政策予以糾正，從根源上解決高校內(nèi)部管理和預(yù)算管理的問題，不斷提高內(nèi)部管理水平。本文以H高校預(yù)算管理為例，從其預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制存在問題入手，通過分析產(chǎn)生的原因，有針對(duì)性地提出對(duì)策建議。

一、H高校存在的問題

（一）預(yù)算業(yè)務(wù)控制環(huán)境不佳

1.總會(huì)計(jì)師制度未落實(shí)。2011年，為貫徹落實(shí)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》，進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校財(cái)經(jīng)管理,完善高等學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任，規(guī)范財(cái)經(jīng)行為，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)務(wù)管理水平，教育部制定了《高等學(xué)?？倳?huì)計(jì)師管理辦法》，要求各高校建立落實(shí)總會(huì)計(jì)師制度。但是，H高校還是實(shí)行傳統(tǒng)的校長(zhǎng)代行總會(huì)計(jì)師職責(zé)主管學(xué)校財(cái)務(wù)工作，即由一名副校長(zhǎng)在管理后勤、基建、保衛(wèi)等工作的同時(shí)，兼管財(cái)務(wù)工作，這樣會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)弊端，一是校領(lǐng)導(dǎo)并非財(cái)務(wù)專業(yè)人士，缺乏對(duì)學(xué)校總體財(cái)務(wù)情況統(tǒng)籌的專業(yè)技術(shù)能力，二是難以均衡所屬部門之間事權(quán)、財(cái)權(quán)關(guān)系，容易在所屬部門間形成經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

2.決策審批權(quán)高度集中。H高校的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)為學(xué)校教職工代表大會(huì)，但是，實(shí)際執(zhí)行中，學(xué)校重大項(xiàng)目的審批、決策主要集中在學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子成員手中，教職工代表大會(huì)多數(shù)是教職工代表舉舉手，投投票，民主參與的形式化嚴(yán)重。同時(shí)，紀(jì)檢和審計(jì)等監(jiān)督評(píng)議部門也普遍存在形式化監(jiān)督，這就造成預(yù)算編制與執(zhí)行過程難以得到實(shí)質(zhì)性改善。

（二）預(yù)算控制重形式、輕執(zhí)行

預(yù)算控制既是學(xué)校內(nèi)部控制制度的基石，也是預(yù)算管理的重中之重，但H高校的預(yù)算控制可以說是存在形式主義。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

1.學(xué)校管理層對(duì)于預(yù)算控制環(huán)節(jié)可以說是形式重于實(shí)質(zhì)，將預(yù)算控制的權(quán)限與責(zé)任全部下放給財(cái)務(wù)部門。按照學(xué)校預(yù)算編報(bào)規(guī)定程序來說，學(xué)校在進(jìn)行下一年度的預(yù)算編制時(shí)，應(yīng)當(dāng)由各個(gè)處室在每年11月份，根據(jù)當(dāng)年的實(shí)際情況進(jìn)行預(yù)估進(jìn)而編報(bào)下年預(yù)算，然后遞交申請(qǐng)，在審批通過后還要再遞交給相關(guān)部門進(jìn)行復(fù)核。但在實(shí)際情況下，大多數(shù)處室在編報(bào)預(yù)算時(shí)，并沒有進(jìn)行總結(jié)和預(yù)測(cè)，僅僅依靠經(jīng)驗(yàn)感覺進(jìn)行估計(jì)，而其主管領(lǐng)導(dǎo)也沒有盡到審核的責(zé)任義務(wù)，把預(yù)算審核責(zé)任倒推給財(cái)務(wù)部門。

2.編制模式趨于刻板化，即在基數(shù)上與固定的百分比相乘。預(yù)算編制工作還不夠細(xì)化，完全是為了達(dá)成預(yù)算結(jié)果而草率得出結(jié)果，從而得出的預(yù)算并不具有科學(xué)性和適用性，與實(shí)際預(yù)算執(zhí)行過程并不相符甚至相去甚遠(yuǎn)。

3.在預(yù)算審批階段多出現(xiàn)計(jì)劃外超額情況，缺失科學(xué)的獎(jiǎng)懲手段。H高校有的部門進(jìn)行夸大預(yù)算申報(bào)，年中甚至接近年末則出現(xiàn)大量批復(fù)預(yù)算沒有用完的情況；另一種情況下有的部門又在預(yù)算申報(bào)階段進(jìn)行壓縮，通常在年中時(shí)在預(yù)算上就捉襟見肘甚至超預(yù)算支出。按照規(guī)定，部門預(yù)算超支的需要調(diào)整的必須經(jīng)由校長(zhǎng)辦公會(huì)審批，但這種狀況下通常不會(huì)受到限制和壓力，使得對(duì)申請(qǐng)預(yù)算與實(shí)際預(yù)算支出較為符合或相差甚遠(yuǎn)的部門均沒有得到相應(yīng)的的獎(jiǎng)懲。因此，學(xué)校的預(yù)算控制制度也就成了形式主義，最初“剛性預(yù)算”的口號(hào)并沒有得到實(shí)現(xiàn)。

（三）預(yù)算管理意識(shí)不強(qiáng)

學(xué)校預(yù)算決策層或者管理層，對(duì)預(yù)算管理工作的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，從根本意識(shí)上沒有對(duì)自己的定位進(jìn)行精確的認(rèn)識(shí)，預(yù)算管理意識(shí)也沒有深入其腦海之中，在學(xué)校預(yù)算編制、執(zhí)行中存在較大隨意性，同時(shí)，學(xué)校內(nèi)部也沒有形成全員參與預(yù)算管理意識(shí)。學(xué)校預(yù)算執(zhí)行者也缺乏預(yù)算意識(shí)，不能夠接受新的預(yù)算管理理念，不能將預(yù)算業(yè)務(wù)控制的職責(zé)做到層層落實(shí)，加之相關(guān)人員的積極性、主動(dòng)性不夠，也就導(dǎo)致預(yù)算業(yè)務(wù)控制不能發(fā)揮有效作用，預(yù)算控制難以得到嚴(yán)格執(zhí)行。此外，學(xué)校教學(xué)運(yùn)行管理、設(shè)備采購(gòu)、后勤管理等職能部門采取消極的態(tài)度參與學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)算管理之中，被動(dòng)接受學(xué)校規(guī)定，存在“給多少錢，干多少事”現(xiàn)象。

上述問題的存在，使得H高校在預(yù)算管理責(zé)任、分工、執(zhí)行上存在不明確、不制衡、不到位、不清晰等現(xiàn)實(shí)問題。

二、H高校問題產(chǎn)生原因分析

（一）管理層短期行為

學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)普遍實(shí)行任期制，校領(lǐng)導(dǎo)想在任期內(nèi)做出成績(jī)，取得跨越式發(fā)展成果，勢(shì)必在學(xué)校發(fā)展目標(biāo)制定上存在短期行為，這就導(dǎo)致學(xué)校管理層對(duì)預(yù)算重視不夠，對(duì)預(yù)算的管理僅僅落實(shí)在制度制定上，體現(xiàn)在文件修訂上。學(xué)校決策層的短視行為阻礙了學(xué)校中長(zhǎng)發(fā)展規(guī)劃，不僅限制了學(xué)科建設(shè)發(fā)展，制約了教師隊(duì)伍能力提高，也對(duì)預(yù)算業(yè)務(wù)控制的公平性和權(quán)威性產(chǎn)生較大影響，上行下效，最終勢(shì)必削弱教職工參與預(yù)算業(yè)務(wù)控制的積極性和主動(dòng)性，影響學(xué)校預(yù)算執(zhí)行效果。該因素也是導(dǎo)致學(xué)校各級(jí)管理者預(yù)算管理意識(shí)不強(qiáng)的主要原因。

（二）缺乏有效地激勵(lì)機(jī)制

在預(yù)算業(yè)務(wù)控制中，學(xué)校盡管建立了考評(píng)機(jī)制，但并沒有將各部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)編制、執(zhí)行與年初工作目標(biāo)以及各項(xiàng)工作任務(wù)的工作實(shí)績(jī)相掛鉤，也未落實(shí)各部門的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，且事權(quán)、財(cái)權(quán)與權(quán)責(zé)利不相統(tǒng)一。同時(shí)，對(duì)于預(yù)算經(jīng)費(fèi)節(jié)約的部門缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)于預(yù)算經(jīng)費(fèi)執(zhí)行緩慢、執(zhí)行率低下甚至預(yù)算經(jīng)費(fèi)超支的部門沒有節(jié)制和處罰措施，預(yù)算執(zhí)行的效果并沒有做到實(shí)質(zhì)性的客觀總結(jié)和科學(xué)評(píng)價(jià)，導(dǎo)致預(yù)算業(yè)務(wù)控制毫無(wú)時(shí)效、考評(píng)制度流于形式。

（三）人員因素

H高校原為成人高校的底子，2013年才由成人高等職業(yè)院校轉(zhuǎn)制為普通高等職業(yè)學(xué)校，部分教職工、中層管理者的業(yè)務(wù)水平和職業(yè)素養(yǎng)并不高，造成相關(guān)部門辦事效率較低，內(nèi)部行政運(yùn)行成本較高，預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制效果不佳。同時(shí)，相關(guān)預(yù)算執(zhí)行與控制人員業(yè)務(wù)水平有限，學(xué)校也未對(duì)相關(guān)人員組織預(yù)算業(yè)務(wù)的專業(yè)培訓(xùn)，缺乏相互交流、探討、學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，長(zhǎng)而久之，形成了在預(yù)算業(yè)務(wù)控制的關(guān)鍵崗位、重點(diǎn)環(huán)節(jié)，業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的人員面臨無(wú)人能替，業(yè)務(wù)能力弱的人員面臨無(wú)崗可聘的被動(dòng)局面，損害了預(yù)算業(yè)務(wù)控制的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，也增加了關(guān)鍵崗位、重點(diǎn)環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)。

三、預(yù)算控制對(duì)策建議

從現(xiàn)代企業(yè)的和管理實(shí)踐中我們可以學(xué)到“得控則強(qiáng)，失控則弱，無(wú)控則亂”這一理念?？茖W(xué)有效的理論指導(dǎo)體系的建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)H高校預(yù)算管理的基本途徑，也是H高校保持高效率運(yùn)轉(zhuǎn)、健康穩(wěn)步發(fā)展的關(guān)鍵，因此從對(duì)策建議上主要囊括以下幾點(diǎn)：

（一）做好事前控制，培養(yǎng)預(yù)算管理意識(shí)

良好的預(yù)算管理離不開一個(gè)高效的制度作為基礎(chǔ)保障，因此，從根源上應(yīng)該完善預(yù)算管理的相關(guān)制度，不能出了事之后再來分析問題原因，尋找解決措施，而是需要防治結(jié)合，做好事前控制。目前，H高校的預(yù)算管理環(huán)境還有待改善，管理人員水平參差不齊，仍然存在一種“前清后亂、邊清邊亂”的現(xiàn)象，特別是預(yù)算管理過程中，存在管理部門信息溝通不流暢、執(zhí)行部門管理意識(shí)淡薄等問題。因此，學(xué)校可以將預(yù)算管理意識(shí)的培養(yǎng)，主觀增加到教職工的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)中去，將這種意識(shí)的建立和培養(yǎng)作為績(jī)效考核的主要指標(biāo)，H高?？梢詫⒉块T績(jī)效考核、職工工資收入與其部門預(yù)算執(zhí)行效果率掛鉤，實(shí)行責(zé)任分?jǐn)偟絺€(gè)人的制度，這將使得預(yù)算管理的效用發(fā)揮到最大。

（二）建立落實(shí)總會(huì)計(jì)師制度

隨著高校辦學(xué)主體意識(shí)不斷加強(qiáng)，政府投入不斷加大，其財(cái)務(wù)關(guān)系也變得愈加復(fù)雜，單單依靠財(cái)務(wù)處這個(gè)職能部門來總體協(xié)調(diào)把握全校的財(cái)務(wù)工作，很難站在全局的高度，也很難調(diào)配好校內(nèi)所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的關(guān)系，某種程度上，其工作不具備全局性、權(quán)威性。并且分管財(cái)務(wù)的副校長(zhǎng)自身不具備財(cái)經(jīng)類業(yè)務(wù)能力，對(duì)學(xué)校整體的財(cái)務(wù)工作，很難進(jìn)行深入的探索，只能在行政上起到領(lǐng)導(dǎo)、指引作用，不能在業(yè)務(wù)給予真正的領(lǐng)導(dǎo)和指引。

通過總會(huì)計(jì)師崗位的設(shè)置，將學(xué)校的財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算與監(jiān)督、會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)交由總會(huì)計(jì)師管理，讓其參與學(xué)校重大項(xiàng)目、重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的分析與決策，發(fā)揮其專業(yè)特長(zhǎng)，這樣有利于優(yōu)化學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子的專業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，推動(dòng)H高校各項(xiàng)工作有序、健康發(fā)展

（三）提高預(yù)算業(yè)務(wù)控制信息化水平

建立一套以信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)的上下互動(dòng)、層層關(guān)聯(lián)的預(yù)算業(yè)務(wù)控制信息化網(wǎng)絡(luò)。高校內(nèi)部應(yīng)建立以財(cái)務(wù)處為中心，聯(lián)通預(yù)算決策層、管理層、執(zhí)行層等預(yù)算業(yè)務(wù)控制各環(huán)節(jié)所屬部門的預(yù)算控制信息化網(wǎng)路，將預(yù)算的申請(qǐng)、審批、分配、執(zhí)行、控制、監(jiān)督、分析全過程全要素置于信息系統(tǒng)的控制之下。利用高校自身現(xiàn)有的校園網(wǎng)，推行財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)、賬務(wù)處理系統(tǒng)、預(yù)算控制系統(tǒng)與學(xué)校人事管理系統(tǒng)、學(xué)生信息管理系統(tǒng)、一卡通中心等數(shù)據(jù)平臺(tái)的無(wú)縫對(duì)接實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、預(yù)算分配、財(cái)務(wù)支出申請(qǐng)、審批、支付與記賬的閉環(huán)管理，減少數(shù)據(jù)重復(fù)錄入，避免數(shù)據(jù)落地處理，提升財(cái)務(wù)管理工作效率和財(cái)務(wù)信息質(zhì)量，切實(shí)提高資金分配使用透明度，增加預(yù)算信息公開程度。

（四）加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督約束

1.進(jìn)一步明確內(nèi)部審計(jì)部門的職能。2018年年初，審計(jì)署頒布實(shí)施《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》，明確了單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限。根據(jù)規(guī)定的相關(guān)要求，高校內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)對(duì)本校發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略決策、重大措施以及年度業(yè)務(wù)計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)；對(duì)學(xué)校及所屬部門經(jīng)濟(jì)管理和效益情況進(jìn)行審計(jì)；對(duì)學(xué)校及所屬部門內(nèi)部控制及風(fēng)險(xiǎn)管理情況進(jìn)行審計(jì)。

2.審計(jì)監(jiān)督關(guān)口前置。審計(jì)部門職能不能僅僅停留在預(yù)算執(zhí)行效果考評(píng)監(jiān)督環(huán)節(jié)，應(yīng)該主動(dòng)參與預(yù)算業(yè)務(wù)控制的各個(gè)環(huán)節(jié)。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，審計(jì)部門就著手審查預(yù)算項(xiàng)目安排的科學(xué)性、預(yù)算資金分配的合理性，強(qiáng)化各級(jí)管理部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任，促進(jìn)預(yù)算編制的科學(xué)與合理。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，審計(jì)部門應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算資金的使用效益，采用科學(xué)的績(jī)效監(jiān)督方法，結(jié)合職能部門、各系部對(duì)預(yù)算資金的使用需求，對(duì)其支出行為合規(guī)性、資金使用的有效性、支出結(jié)構(gòu)的合理性進(jìn)行客觀評(píng)估，積極提出規(guī)范預(yù)算執(zhí)行的意見和建議。