馬國星 武晨輝 王宇佳

（山西大學(xué)，山西 太原 030000）

一、當(dāng)前扶貧工作在項目精準(zhǔn)方面出現(xiàn)的困局

習(xí)總書記對扶貧工作提出的四個精準(zhǔn)：精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核。關(guān)于第一個精準(zhǔn)，現(xiàn)在各縣建檔立卡貧困人口的資料已經(jīng)比較完善，都在集中力量進行后三個方面工作。而要實現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，切入點就是精準(zhǔn)地選擇扶貧項目。當(dāng)前，在扶貧項目的選定方面存在一定困局。

困局一：跑步前進（跑“部”“前”進）現(xiàn)象還一定程度存在。跑“部”“前”進是指過去一些地方密集在北京設(shè)立辦事處，以利于向國家部委申請項目和資金，形容一種不正常爭取項目資金方式。一般的貧困縣，扶貧格局基本是財政部門管資金，扶貧部門管項目，職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體實施項目，脫貧領(lǐng)導(dǎo)組抓協(xié)調(diào)。受過去跑“部”“錢”進做法影響，部分村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或職能部門還會向扶貧、財政、發(fā)改等職能部門通過一些非正常的途徑爭取項目，這有可能會引發(fā)不正之風(fēng)問題。

困局二：領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋決策。有的領(lǐng)導(dǎo)僅通過一次調(diào)研就提出扶貧項目安排要求，至于群眾是否認(rèn)可置于腦后。群眾對“拍腦袋決策、拍胸脯保證”現(xiàn)象十分反感。

困局三：多頭申報。由于縣級各部門存在職能交錯，比如打井，不僅水利局有這方面項目，縣農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦、移民辦、扶貧辦、發(fā)改局等部門都可以安排這方面的項目。一部分村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了爭取項目，抱著試試看的心態(tài)把相同的資金申請報告送往不同部門，往往造成項目重復(fù)安排。

困局四：項目進展緩慢。對縣級層面的扶貧工作，上級各類檢查、督導(dǎo)比較頻繁，通過了解各類監(jiān)察督導(dǎo)提出的問題，在管理角度較為普遍就是扶貧項目進展緩慢，扶貧成效難以顯現(xiàn)。項目進展慢的原因是多方面的，但關(guān)鍵原因是項目安排遲緩和項目不符合實際甚至無法實施。

困局五：資金撥付緩慢。財政部門撥付資金一般是按項目中標(biāo)合同的金額撥付資金，項目進展慢導(dǎo)致財政資金遲遲難以撥付；另一方面，項目責(zé)任單位需要根據(jù)合同或?qū)徲嫿Y(jié)果撥付資金，造成扶貧資金在項目單位形成二次滯留（也就是常說的資金在賬上睡覺，不能發(fā)揮作用），不能按照規(guī)定的時間形成實際支出。

二、項目不精準(zhǔn)的原因和后果

（一）原因分析

1.經(jīng)驗不足。脫貧攻堅任務(wù)艱巨，對貧困縣而言，中央財力下傾和項目決定權(quán)下放后，貧困縣從未遇如此龐大的資金規(guī)模（平均每個縣都有2億元以上的資金）和項目安排任務(wù)（平均項目在200個以上），經(jīng)驗不足，缺乏有效的機制。

2.思維陳舊。地方主要領(lǐng)導(dǎo)思維尚未完全轉(zhuǎn)變，（過分看重權(quán)力），舍不得放下“資金”和“項目”這兩個指揮棒，不愿意給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組或職能部門放權(quán)，調(diào)動不起基層的積極性。項目失去基層群眾的充分參與，很難實現(xiàn)精準(zhǔn)。

3.配合不力。職能部門缺乏全局觀念，過分強調(diào)部門利益，導(dǎo)致各掃門前雪，在扶貧項目精準(zhǔn)性方面考慮不周全，沒有形成整體合力。

4.活力不足。扶貧一線的干部每天要應(yīng)對各類檢查、督導(dǎo)，頭緒多（如要面對領(lǐng)導(dǎo)視察、駐村督查、審計檢查、人大督導(dǎo)、政協(xié)督辦、紀(jì)檢調(diào)查、民主黨派調(diào)研、組織巡察等等），精力上無暇顧及項目安排，部分干部思想上有不愿擔(dān)當(dāng)?shù)奈冯y情緒。

（二）扶貧項目不精準(zhǔn)的后果

1.效益不好，群眾滿意度不高。比如村邊修一條路，解決了村與村之間路網(wǎng)的連接問題，但是群眾最關(guān)切的是進村入戶的路。

2.項目不切實際，實施中困難重重。比如玉露香梨這一產(chǎn)業(yè)項目，盡管這種水果口味非常好，但是不耐儲藏、運輸，前景不被看好，群眾意愿不強。

3.項目布局不合理，造成資金浪費。比如某個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有14各村，每個村都是貧困村，各個村都申報要建設(shè)果品交易大棚和冷庫，造成資源和資金的浪費。其實相鄰的幾個村可共用一個交易大棚和冷庫，可以資源共享。

4.缺乏有效項目確立機制。項目庫建設(shè)滯后，項目推進慢，資金撥付速度慢。

5.駐村幫扶工作隊和基層干部面臨追責(zé)風(fēng)險。在縣一級，扶貧管理工作主要體現(xiàn)在兩個方面，一個是駐村幫扶，一個是項目推進。駐村幫扶更體現(xiàn)政治責(zé)任和人為情懷，幫扶隊員經(jīng)常要走村串戶，了解民情，拉近干部與群眾的距離。項目推進主要依靠是依靠經(jīng)濟手段，改變貧困村的生產(chǎn)生活條件。這兩個方面相互交融，相互促進。扶貧考核非常嚴(yán)格，因為扶貧項目績效不高帶來責(zé)任追究案例不勝枚舉。

對老百姓和貧困戶而言，最期盼的還是經(jīng)濟上的實惠和生活方面的改善，如果某一個項目能夠給貧困戶帶來持續(xù)的股息分紅或者工資性收入，貧困戶何樂而不為呢！所以扶貧項目的精準(zhǔn)非常重要。作為政府部門或者幫扶工作隊而言，更對項目精準(zhǔn)寄予厚望，希望通過項目帶動貧困戶持續(xù)的增收，實現(xiàn)扶真貧、真扶貧。

三、解決項目精準(zhǔn)問題的方法途徑

（一）項目精準(zhǔn)的體現(xiàn)

第一，項目針對性明確。也就是這個項目實施主要要解決哪幾個貧困村或者貧困戶的哪些方面的問題。

第二，效益目標(biāo)明確。項目實施后，社會效益明顯，經(jīng)濟效益可以實現(xiàn)量化。

第三，項目實施時間明確。如立項時間、評審時間、招標(biāo)時間、啟動時間、驗收時間、審計時間、工程款結(jié)算時間等都應(yīng)該明確。

第四，責(zé)任明確。項目由誰實施、由誰審批、由誰監(jiān)管、由誰維護等等都應(yīng)當(dāng)明確。

第五，項目設(shè)計或者方案切實可行。資金有著落，符合整體規(guī)劃，預(yù)期目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)。

（二）解決項目精準(zhǔn)問題的基礎(chǔ)性工作——因素法分配財力

因素法分配財政扶貧資金的必要性。因素法分配扶貧資金，是根據(jù)縣級扶貧總財力、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況以及脫貧攻堅規(guī)劃分配資金的方式，其必要性如下：第一，實現(xiàn)事權(quán)和財權(quán)匹配的需要。采用因素法分配資金有利于調(diào)動基層積極性。第二，避免債務(wù)風(fēng)險的需要。防范風(fēng)險、脫貧攻堅和環(huán)保治理是黨的十九大確定的三大重點戰(zhàn)役。因素法分配財力，堅持量入為出，可以有效防范政府債務(wù)風(fēng)險。第三，實現(xiàn)精細(xì)化管理的需要。劃定財力范圍，能夠使基層集中精力、集中時間，及早謀劃群眾最迫切需要的項目，使扶貧項目達到精準(zhǔn)。

（三）因素法分配財政扶貧資金模型

我們提出因素法分配資金，即按鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況分配資金。就是讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)明確：有多少錢辦多少事。

1.劃分財力。我們把一個縣的扶貧總財力分為兩部分，把60%左右（各地可根據(jù)具體情況確定占比）分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)留總額，用H表示，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)在此財力范圍內(nèi)申報項目；另一部分由縣統(tǒng)籌安排，用于全局性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目（如交通項目）或其他重點項目。前一部分是為了激發(fā)基層活力，后一部分是為了強化政府的宏觀指導(dǎo)。

2.設(shè)立相關(guān)系數(shù)。第一，設(shè)立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模系數(shù)”（用A表示）：1+（該鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口數(shù)/全縣農(nóng)業(yè)人口數(shù)）；第二，設(shè)立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然條件系數(shù)”（用 B 表示）：全縣共分三個等次（假設(shè)）：1；1.2；1.4。其中 1適合條件一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；1.2適合偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；1.4適合偏遠(yuǎn)而且耕地等自然條件較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；第三，設(shè)立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困系數(shù)”（用C表示）：該鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困人口/全縣總貧困人口。

3.設(shè)置公式。某鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)分配資金額度用D表示，其和上述三個系數(shù)正相關(guān)，即D=H*A*B*C

如：某縣農(nóng)業(yè)總?cè)丝?0萬人，貧困人口30000人，其中某鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口2萬人，貧困人口3000人，全縣扶貧總財力20000萬元，假設(shè)該鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然條件系數(shù)1.4，那么公式中

H=20000*0.6=12000（萬元）

A=1+（2/20）=1.1

C=3000/30000=0.1

D=H*A*B*C=12000*1.1*1.4*0.1=1848(萬元)

在1848萬元資金限額內(nèi)，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)會審慎選擇扶貧項目，有利于提高項目的精準(zhǔn)性。

（四）因素法分配財政扶貧資金的拓展運用

上述因素法分配實際上是針對一個特定區(qū)域即某一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如果細(xì)分至不同產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，就可以根據(jù)全縣脫貧總體規(guī)劃中的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧、旅游扶貧、電商扶貧等等工作目標(biāo)，進一步細(xì)化財力分配。例如，上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可用財力為1848萬元，根據(jù)總體規(guī)劃，如果全縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧投入要達到總投入30%的要求，那么該鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)年安排農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)方面的項目資金應(yīng)該達到1848*30%=554.4萬元。以此類推，其他產(chǎn)業(yè)方面的投入都可以測算出來。這樣，匯總以后各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧項目建設(shè)內(nèi)容將會高度吻合扶貧總體規(guī)劃，所需資金得到足額保障，最主要的是扶貧項目的精準(zhǔn)性得到保證。

四、項目的預(yù)期效益

當(dāng)前縣一級脫貧攻堅任務(wù)十分艱巨。扶貧辦（或其他扶貧牽頭部門）作為脫貧攻堅總協(xié)調(diào)機構(gòu)，應(yīng)從以前具體實施項目的角色轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝У墓芾碚?。運用上述模型，加之其它配套舉措，各級、各部門都能做到有的放矢。

第一，提高扶貧項目的精準(zhǔn)性。有利于發(fā)揮扶貧資金使用效益，避免許多無效勞動。

第二，提高牽頭抓總的引領(lǐng)力。有利于增強脫貧攻堅牽頭部門的組織協(xié)調(diào)能力和工作效率。

第三，提高扶貧工作凝聚力。有利于把政府的宏觀指導(dǎo)與激發(fā)基層內(nèi)生動力相融合，形成上下一盤棋的扶貧格局。

五、項目的配套措施

因素法分配財政資金對實現(xiàn)項目精準(zhǔn)起關(guān)鍵作用，但不是萬能的，必須再配合其他舉措。

（一）按程序申報制度

項目申報由下到上：分為村民討論、鄉(xiāng)鎮(zhèn)初審、縣職能部門審核、縣扶貧辦匯總審定、縣脫貧領(lǐng)導(dǎo)組會議審批五個環(huán)節(jié)。其中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是職能部門審核：這是本著專業(yè)的人做專業(yè)的事的原則，水利項目由水利局審核，綠化項目由林業(yè)局審核等等，能有效杜絕重復(fù)和盲目申報問題。

（二）上下聯(lián)動制度

一是保證信息暢通，諸如貧困村、貧困戶、貧困人口、脫貧規(guī)劃、政策要求等信息資料在各部門之間實現(xiàn)共享，便于精準(zhǔn)施策；二是對社保補助、教育資助等涉及范圍廣的扶貧項目，需要上下合力澄清基本數(shù)據(jù)，統(tǒng)一補助標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一補助方式；三是交通、環(huán)保治理等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，需要縣里統(tǒng)一實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合；四是扶貧辦要根據(jù)反饋信息對扶貧項目庫及時進行動態(tài)調(diào)整，使資金分配更加合理，項目內(nèi)容更加精準(zhǔn)。

（三）集體研判制度

對扶貧項目在層層把關(guān)的基礎(chǔ)上實行民主議事和集體研究決策，防止扶貧項目一言堂。對扶貧項目實施進展中遇到的問題，及時協(xié)調(diào)解決，使項目早日竣工，使扶貧資金早日發(fā)揮應(yīng)有效益。

（四）六項基礎(chǔ)工作

落實上述三項制度，具體要做好以下六項基礎(chǔ)工作：

1.科學(xué)測算財力。應(yīng)在當(dāng)年11月份開始測算下年扶貧資金總額，最遲在次年2月份完成項目庫建設(shè)。

2.依據(jù)財力規(guī)劃。根據(jù)全縣脫貧任務(wù)和扶貧資金總額，合理劃分各類產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的扶貧資金規(guī)模。

3.按照規(guī)劃布局。把扶貧項目按職能部門細(xì)化，測算安排給水利、林業(yè)、文化、教育等領(lǐng)域的扶貧資金額度，這也將成各部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)所報項目進行篩選審核的依據(jù)。

4.適度劃分權(quán)重。就是要根據(jù)全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困程度、區(qū)位、面積、人口規(guī)模等合理確定資金傾斜系數(shù)（傾斜力度）。

5.集體研究項目。就是防止扶貧項目一言堂，激發(fā)村民民主議事，倡導(dǎo)集體研究決策，防止扶貧項目選定當(dāng)中的不正之風(fēng)。

6.夯實扶貧項目。首先通過扶貧項目自下而上層層把關(guān)，保證扶貧項目真正是群眾之所需，確保其效益最大化；其次是所有進入項目庫的扶貧項目都得經(jīng)過科學(xué)設(shè)計和財政投資評審，夯實資金需求，便于全縣項目統(tǒng)一調(diào)度和統(tǒng)籌安排資金。

六、項目精準(zhǔn)機制的意義

上述機制的建立，對貧困縣有以下作用：第一，決策層可以有的放矢，在項目安排方面做到心中有數(shù)；第二，扶貧資金主要通過因素法分配，有利于凈化社會風(fēng)氣；第三，可以節(jié)省時間和精力，提高脫貧工作效率；第四，實現(xiàn)縣域脫貧攻堅一盤棋格局；第五，有利于提高扶貧資金使用效益；第六，可以充分調(diào)動鄉(xiāng)、村兩級干部和群眾的積極性。

一筆5000元的扶助資金，圓了一個貧困大學(xué)生的入學(xué)夢想；一個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園建設(shè)項目，讓農(nóng)村孩子一入學(xué)就基本可以和城里孩子站在同一起跑線；一個旅游開發(fā)項目，帶動貧困戶開起農(nóng)家樂，當(dāng)年就擺脫貧窮。項目建設(shè)與老百姓的生活息息相關(guān)。習(xí)總書記講過，“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)”，我們要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，在脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興、村集體經(jīng)發(fā)展中等工作中進一步健全項目精準(zhǔn)機制，讓項目發(fā)揮最大效益，不斷改善人民群眾的生產(chǎn)生活條件，為建設(shè)美麗中國做出新一代大學(xué)生應(yīng)有的貢獻！