張 睿

（太原市排水管理處，山西 太原 030006）

隨著太原市城市的快速化發(fā)展，城市人口的迅速增加，污水排放量的增長速度迅猛，污水處理在城市的發(fā)展建設(shè)中起著越來越舉足輕重的作用，目前越來越多的污水廠采取BOT、TOT或委托運營等特許經(jīng)營的模式加入污水處理行業(yè)中來。

一、太原市特許經(jīng)營污水廠項目概況

太原市城市污水處理事業(yè)起步較早，但是隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國家對污水處理目標(biāo)要求的提高，原有城市污水處理廠的處理規(guī)模和出水標(biāo)準(zhǔn)都存在一定的差距。為貫徹落實國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施等環(huán)境公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求，進(jìn)一步加快太原市城市污水處理設(shè)施建設(shè)步伐，推動污水處理行業(yè)的改革與發(fā)展，自2008年起太原市政府采取PPP模式，通過引入社會資本，分別對河西北中部污水處理廠改擴(kuò)建、楊家堡污水處理廠升級改造和城南污水處理廠新建、北郊污水處理廠、晉陽污水處理廠新建等一批污水處理重點項目進(jìn)行融資建設(shè)，在全省范圍內(nèi)，首次將特許經(jīng)營模式運用于公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。特別是河西北中部污水處理廠和楊家堡污水處理廠在項目實施過程中，通過以原廠存量資產(chǎn)入股，剩余資產(chǎn)由項目公司回購上繳財政，盤活了污水處理廠的存量資產(chǎn)，為污水處理事業(yè)的發(fā)展引入了新的機(jī)制。

二、特許經(jīng)營項目實施要點

（一）嚴(yán)格界定準(zhǔn)入條件

積極組織人力對國內(nèi)實施特許經(jīng)營的污水處理項目廣泛深入調(diào)研，結(jié)合太原市實際情況，對社會投資企業(yè)的項目運作能力進(jìn)行了認(rèn)真審核，合理設(shè)置準(zhǔn)入門檻，擇優(yōu)選擇了投融資能力強(qiáng)、既往業(yè)績好、技術(shù)路線先進(jìn)的社會投資企業(yè)。

（二）規(guī)范項目操作流程

圍繞項目論證、框架協(xié)議簽署、實施方案編制及報批、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估、合資合作談判、項目公司組建、相關(guān)協(xié)議簽訂等各個環(huán)節(jié)，進(jìn)行整體結(jié)構(gòu)設(shè)計和具體實施條件落實，使商業(yè)行為與法律緊密結(jié)合，確保特許經(jīng)營項目各階段工作的順利承接及法律文本的科學(xué)性和規(guī)范性。

（三）實施多部門聯(lián)動考核

由太原市城鄉(xiāng)管委、太原市財政局和太原市環(huán)保局三個部門共同制定出臺《太原市城市污水處理特許經(jīng)營項目的運營考核制度及付費辦法》。具體考核及付費方式為：每月由太原市環(huán)保局提供污水處理廠的水質(zhì)水量監(jiān)測數(shù)據(jù)，太原市城鄉(xiāng)管委負(fù)責(zé)對項目公司的運營情況進(jìn)行監(jiān)管考核，太原市財政局根據(jù)考核結(jié)果直接撥付給項目公司污水處理服務(wù)費。

三、特許經(jīng)營項目取得的成效

太原市污水處理特許經(jīng)營項目的順利實施取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，從2009年開始，污水處理特許經(jīng)營項目引入社會資本累計約20億元。隨著項目的建成投產(chǎn)，太原市污水處理能力大幅提升，污水廠的設(shè)計處理能力由2008年的23萬噸增加到72萬噸，占市級污水處理廠處理能力的90%左右，出水水質(zhì)均達(dá)到國家一級A標(biāo)準(zhǔn)。城市水環(huán)境得到明顯改善，為太原市經(jīng)濟(jì)社會的健康和諧、可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

（一）盤活國有存量資產(chǎn)，緩解財政資金壓力

以河西廠為例污水處理廠股權(quán)比例基本為：社會投資人占80%股權(quán)，以現(xiàn)金方式出資；政府占20%股權(quán)，以污水廠實物資產(chǎn)出資。在項目投資過程中，由項目公司以現(xiàn)金逐步收購政府方20%股權(quán)出資以外的污水廠現(xiàn)有存量資產(chǎn)，雙方股權(quán)比例保持不變。該項資產(chǎn)變現(xiàn)資金由太原市政府專項用于城市其他污水處理設(shè)施及管網(wǎng)和泵站建設(shè)。有效解決了我市城鎮(zhèn)化融資需求這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，切實減輕了財政支出的壓力。

（二）科學(xué)測算項目收益，實現(xiàn)雙方合作共贏

借助專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，測算項目投資和運營成本，參照行業(yè)平均利潤率、同期銀行利率等，合理確定企業(yè)內(nèi)部收益率、財務(wù)成本以及運營費用等關(guān)鍵指標(biāo)，并經(jīng)政府方與社會投資人協(xié)商后最終確認(rèn)。雙方按照實際出資額比例享有公司的股權(quán)，風(fēng)險共擔(dān)，利益共享。通過資本運作方式，開啟了多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，并由項目公司負(fù)擔(dān)特許經(jīng)營期內(nèi)污水處理設(shè)施的重置更新等一系列后續(xù)資金投入。不僅加強(qiáng)了政府和社會資本的風(fēng)險分擔(dān)與權(quán)益融合，還提升了財政資金使用效率，以股權(quán)形式增加了政府收益。

（三）建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度，兼顧多方利益

項目公司生產(chǎn)運營主要人員仍由污水廠原有職工組成，人員事業(yè)身份保持不變，實行企業(yè)化薪酬管理，職工工資由項目公司發(fā)放。項目公司內(nèi)部施行工作監(jiān)督和獎勵機(jī)制，講求公平與效益。這種人事管理辦法兼顧了多方利益，激發(fā)了職工工作的積極性，減輕了政府人事負(fù)擔(dān)。

（四）明確界定雙方權(quán)利義務(wù)，合理分配風(fēng)險

通過簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，詳細(xì)約定政府與企業(yè)在項目準(zhǔn)備階段、建設(shè)階段、運營階段和移交階段的風(fēng)險分配方式、降低風(fēng)險應(yīng)采取的措施以及違約責(zé)任。由公司制企業(yè)負(fù)責(zé)污水廠的運營管理，可理順政企關(guān)系，政府可更好的發(fā)揮監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)等行政職能。企業(yè)化運作最大限度地降低了綜合管理成本，能夠充分發(fā)揮企業(yè)的管理和技術(shù)優(yōu)勢。運營管理更加嚴(yán)格，成本核算更加精細(xì)。

四、運作存在的主要問題及對策分析

（一）各級財政資金投入力度較小

PPP融資模式以財政資金為杠桿撬動更多社會資本參與過去由政府包攬的基礎(chǔ)設(shè)施工程。財政對特許經(jīng)營項目的投資比例，決定了政府對于項目運作的統(tǒng)籌能力。如果政府持股比例不合理，一方面會在一定程度上阻礙政府資金的引導(dǎo)性作用發(fā)揮；另一方面，會對項目社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的實現(xiàn)造成影響。在項目實施過程中，保障中央和地方財政的資金投入力度，增加政府的持股比例，更加有利于項目推進(jìn)。同時，建立完善的財政補(bǔ)貼及監(jiān)督機(jī)制，使社會投資人獲取合理收益而不致謀求暴利，以實現(xiàn)公共利益的最大化。

（二）特許經(jīng)營專項法律缺失

目前在國家層面上，還沒有出臺關(guān)于特許經(jīng)營管理的專項法律?，F(xiàn)在特許經(jīng)營雙方在很多事項上的協(xié)調(diào)主要依靠簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議，沒有法律作為支撐，這就給雙方討價還價留下余地，不利于項目的規(guī)范化運作。2014年起，國家發(fā)改委、財政部等部委相繼出臺了一系列PPP政策，建議省市在認(rèn)真總結(jié)市政公用行業(yè)改革的前期經(jīng)驗和問題基礎(chǔ)上，緊扣國家最新政策精神，結(jié)合地方特許經(jīng)營實踐，進(jìn)一步完善特許經(jīng)營政策法規(guī)。

（三）項目公司稅費負(fù)擔(dān)較重

依據(jù)我國現(xiàn)行稅法，污水處理企業(yè)可享受“三免三減半”等稅收優(yōu)惠政策，但此外還需承擔(dān)城市房產(chǎn)稅、土地使用稅等稅費；此外，電費在污水廠運行中屬于主要支出之一，現(xiàn)存在用電價格偏高的現(xiàn)象。這些費用最終會加大財政對污水處理服務(wù)費的支付壓力。建議省市有關(guān)部門盡快出臺專項政策，將運營企業(yè)的相關(guān)稅費進(jìn)行適當(dāng)減免，切實降低政府的服務(wù)費支付壓力，有效控制服務(wù)價格。

（四）收取的污水處理費偏低

根據(jù)2008年《關(guān)于調(diào)整太原市自來水價格和污水處理費標(biāo)準(zhǔn)的通知》，居民生活、行政事業(yè)用水的污水處理費僅為0.5元/立方米，而污水廠的實際噸水處理成本平均在1元以上，隨著污水處理廠運營維護(hù)費用逐年提高，按此標(biāo)準(zhǔn)收取的污水處理費根本不足以支付污水處理成本。未來需要利用價格扛桿促進(jìn)全社會節(jié)約用水，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。

（五）促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

促使政府部門全面提升法制意識、契約意識和市場意識，更好地履行公共職能。特許經(jīng)營項目的成功運作，必然建立在政府與企業(yè)互信互利的基礎(chǔ)上，雙方須秉承公正公平的契約精神，自覺遵守協(xié)議約定，嚴(yán)格履行權(quán)利義務(wù)，真正形成合力，才能實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的共贏。