龐慧 內(nèi)蒙古錫林郭勒盟財(cái)政局

營(yíng)改增是推動(dòng)結(jié)構(gòu)性改革特別是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大舉措，使行業(yè)間的抵扣鏈條被良好打通，避免了重復(fù)征稅現(xiàn)象的發(fā)生，使企業(yè)負(fù)擔(dān)得到了有效降低，將市場(chǎng)活力充分激發(fā)了起來(lái)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于各地因地制宜發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)地方財(cái)政“造血”功能，培植新稅源。我國(guó)國(guó)務(wù)院于2016年5月1日作出決定：于建筑行業(yè)、金融行業(yè)、房地產(chǎn)行業(yè)與生活服務(wù)行業(yè)當(dāng)中全面推行營(yíng)改增改革制度，并將以往所實(shí)行的增值稅分享比例75（中央）：25（地方）調(diào)整為目前的50（中央）：50（地方）。錫林郭勒盟也同步實(shí)施營(yíng)改增改革，通過(guò)改革全部打通貨物和勞務(wù)增值稅抵扣鏈條，征管銜接到位，社會(huì)面反映良好，改革運(yùn)行平穩(wěn)，改革目標(biāo)漸行漸好。

但是短期內(nèi)，營(yíng)改增也對(duì)地方財(cái)政收入造成了一定的沖擊，例如地方稅收收入下滑、缺乏地方主體稅種、地方財(cái)源結(jié)構(gòu)單一，財(cái)政收支矛盾加劇等等問(wèn)題。怎樣才能使地方稅體系在營(yíng)改增改革實(shí)施過(guò)程中獲得逐步完善，加強(qiáng)地方財(cái)源建設(shè)，是值得探討的課題。

一、營(yíng)改增改革政策實(shí)施后地方稅體系顯露出的不足

（一）地方稅稅源單一

稅種劃分不科學(xué)。在具體劃分中央稅稅種與地方稅稅種時(shí)，需以我國(guó)中央政府與各地方政府所分別承擔(dān)的具體政府職能為依據(jù)，將其與具體地域、行業(yè)及行為方式有機(jī)結(jié)合起來(lái)。現(xiàn)如今，我國(guó)并未有效統(tǒng)一地方稅稅種的劃分標(biāo)準(zhǔn)，其中具有較多的特別性規(guī)定。從形式方面來(lái)說(shuō)，有很多稅種均劃分給了地方稅，但其并未較大程度的影響地方稅體系，這是因?yàn)檫@些稅種通常具有稅基小、零星分散、較難征收的特點(diǎn)。而共享稅則會(huì)在很大程度上影響地方稅體系，此種劃分權(quán)屬類型較為特殊，多為企業(yè)所得稅等較大稅種。就目前來(lái)看，我國(guó)一些征收管理工作比較簡(jiǎn)單便利、稅源比較穩(wěn)定充足、具有較大增長(zhǎng)潛力的稅種大多均為中央稅或中央與地方、自治區(qū)與地方共享稅種。以錫林郭勒盟為例，營(yíng)改增以前共享稅中地方稅收的分成比例是營(yíng)業(yè)稅90%、增值稅17.5%、所得稅30%、資源稅35%，2015年這幾項(xiàng)稅收地方分成部分共完成31.9億元，占錫林郭勒盟一般公共預(yù)算稅收收入的48%。2016年?duì)I改增后，這幾項(xiàng)稅收地方分成部分共完成22.6億元，占錫林郭勒盟一般公共預(yù)算稅收收入的34%，收入比2015年減少9.3億元，減少41%，與之前相比具有14個(gè)百分點(diǎn)的下降幅度。當(dāng)然，這個(gè)減收幅度也包含工業(yè)經(jīng)濟(jì)增速放緩、市場(chǎng)低迷等宏觀經(jīng)濟(jì)因素影響。盡管如此，營(yíng)改增因素對(duì)地方稅體系的影響也是不容小覷的。

（二）因地方稅收入規(guī)模不大所造成的事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配問(wèn)題

在國(guó)家公共服務(wù)與公共事務(wù)當(dāng)中，國(guó)家各級(jí)政府需承擔(dān)的具體責(zé)任即為事權(quán)，包括管理權(quán)、控制權(quán)與使用權(quán)等內(nèi)容的國(guó)家政府以一國(guó)財(cái)政體制相關(guān)規(guī)定為依據(jù)而擁有的對(duì)財(cái)政收入進(jìn)行籌集與支配的權(quán)利則為財(cái)權(quán)。當(dāng)前，稅收收入是我國(guó)政府財(cái)政的最主要收入來(lái)源，只有相對(duì)充足的財(cái)政收入才能作為政府得以正常運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)支撐。而所謂分稅制的核心即為：參照政府事權(quán)對(duì)各級(jí)政府的財(cái)權(quán)進(jìn)行細(xì)致劃分，確保各級(jí)政府均能獲取足夠的可支配財(cái)政收入，以對(duì)政府職能的正常行使進(jìn)行保證。自1994年開(kāi)始，我國(guó)進(jìn)行了分稅制財(cái)政體制改革，我國(guó)中央政府在地方政府當(dāng)中下放了事權(quán)，但卻沒(méi)有下放與之相應(yīng)的財(cái)權(quán)，此種情況直接造成了我國(guó)地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配問(wèn)題。只有地方政府擁有充足、穩(wěn)定的地方稅收收入才能將其政府職能充分發(fā)揮出來(lái)，使地方區(qū)域內(nèi)的社會(huì)居民在公共服務(wù)方面的需求得到良好滿足，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的促進(jìn)作用。在營(yíng)改增政策實(shí)施后，與營(yíng)業(yè)稅收入的減少幅度相比，增值稅的收入增加額一定會(huì)更高，由于增值稅是一種由中央、地方及自治區(qū)按一定比例進(jìn)行分成的共享稅，屆時(shí)地方政府所實(shí)際獲取的稅收收入必然會(huì)比之前更少。

為對(duì)地方政府因營(yíng)改增政策實(shí)施而面臨的財(cái)政壓力進(jìn)行緩解，國(guó)務(wù)院2016年4月30日公布《全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過(guò)渡方案》，此方案實(shí)施后，我國(guó)一切企業(yè)、行業(yè)所上交的增值稅都納入到了中央與地方的共享范圍，并確定2014年為基數(shù)，對(duì)中央稅收返還基數(shù)與地方上繳收入基數(shù)進(jìn)行核對(duì)，將各地方的增值稅分享比例設(shè)定為50%，中央分享比例為50%，暫將2或3年作為過(guò)渡時(shí)間。不難看出，上述方案只是營(yíng)改增政策改革的一種過(guò)渡性政策，且此項(xiàng)方案會(huì)直接導(dǎo)致地方財(cái)政收入降低，對(duì)地方政府的建設(shè)十分不利，也不利于營(yíng)改增的貫徹實(shí)行。為有效緩解地方政府財(cái)政方面因營(yíng)改增政策實(shí)施所出現(xiàn)的嚴(yán)重空缺，需要借營(yíng)改增契機(jī)，對(duì)當(dāng)前中央地方財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不匹配問(wèn)題進(jìn)行改革，對(duì)財(cái)政管理體質(zhì)的改革工作進(jìn)行良好推進(jìn)，使所實(shí)行的稅制更加完善，將具有一定系統(tǒng)性的中央地方財(cái)權(quán)事權(quán)體系建立起來(lái)，使中央對(duì)地方的稅收返還制度與轉(zhuǎn)移支付制度得到進(jìn)一步完善，縮減地方財(cái)政壓力。

二、營(yíng)改增后完善錫林郭勒盟地方稅體系的建議

需將此次營(yíng)改增改革作為一項(xiàng)對(duì)地方財(cái)稅體制改革進(jìn)行推進(jìn)的契機(jī)，將穩(wěn)定的地方政府稅源培養(yǎng)出來(lái)，建立更加合理、科學(xué)的地方稅收體系。在全面推行營(yíng)改增政策的5年到10年間，錫林郭勒盟可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況適當(dāng)延長(zhǎng)試點(diǎn)時(shí)期所應(yīng)用的過(guò)渡性政策，以對(duì)地方政府因營(yíng)改增政策而遭受的沖擊進(jìn)行舒緩。但從根本上來(lái)說(shuō)，若想解決地方財(cái)稅問(wèn)題還是需要將主輔配合的地方稅體系建立起來(lái)，對(duì)中央及地方的財(cái)權(quán)事權(quán)進(jìn)行明確，利用法律的形式對(duì)其進(jìn)行確定，提升所建立體系的完整性。

（一）強(qiáng)化地方稅收的立法建設(shè)

結(jié)合實(shí)際，應(yīng)將一系列切實(shí)可行的地方稅收體系制定出來(lái)，內(nèi)容包括稅權(quán)劃分、地方政府的稅種、稅率，快速開(kāi)展稅收立法建設(shè)工作，將健全的地方稅收法律體系建立起來(lái)，使地方稅收的法律地位更高、更具權(quán)威性。此外，還需以地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際發(fā)展情況為依據(jù)對(duì)地方稅種體系進(jìn)行設(shè)計(jì)，確保其科學(xué)性，將以往不合理的一些老稅種取消，對(duì)部分稅種進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母锱c調(diào)整，并增設(shè)與我國(guó)當(dāng)前國(guó)情相適應(yīng)的新稅種。

（二）對(duì)中央財(cái)權(quán)與地方財(cái)權(quán)進(jìn)行調(diào)整

1.對(duì)地方增值稅的分享比例進(jìn)行提升。目前我國(guó)所實(shí)行的增值稅分配暫行規(guī)定較容易引發(fā)稅收征收體質(zhì)混亂，基于此，需在實(shí)施營(yíng)改增時(shí)站在科學(xué)的角度對(duì)增值稅在中央與地方之間的分配比例進(jìn)行界定，以降低地方在稅收方面遭受的損失。

2.提升現(xiàn)行稅收體制的合理性。我國(guó)現(xiàn)行稅收體制中的以費(fèi)代稅現(xiàn)象會(huì)直接分散地方的稅收能力，對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定十分不利，地方政府也很難將其稅收調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)的具體職能有效發(fā)揮出來(lái)。需對(duì)目前實(shí)行的地方稅系進(jìn)行完善與改革，以將地方的稅收收入規(guī)模提升上去。

3.改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付分兩種，其中一般性轉(zhuǎn)移支付較為透明，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則在管理上具有不規(guī)范性且支付比例較高，需對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付的比例進(jìn)行適當(dāng)提升，降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例。

（三）改革和重構(gòu)地方主體稅種

1.分布實(shí)施個(gè)人所得稅改革。在十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議后的記者會(huì)上，樓部長(zhǎng)表示我國(guó)將逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人所得稅體系。在新體系下房貸利息、撫養(yǎng)子女方面費(fèi)用以及子女教育方面費(fèi)用均可減稅。個(gè)稅改革從方案設(shè)計(jì)到政策落地，再到執(zhí)行到位，還需要我們地稅部門(mén)多動(dòng)動(dòng)腦筋、多花些心思，讓個(gè)人所得稅不但成長(zhǎng)為地方那個(gè)主體稅種，而且減輕普通工薪階層的稅負(fù)，增加市場(chǎng)現(xiàn)金流，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

2.適時(shí)推進(jìn)房產(chǎn)稅改革。房地產(chǎn)稅改革基于將房產(chǎn)、土地相關(guān)的稅費(fèi)改革統(tǒng)籌考慮，將逐步把現(xiàn)行的城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅等征稅項(xiàng)目以及某些合理且含有稅收性質(zhì)的房地產(chǎn)方面政府收費(fèi)合并起來(lái)，成立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、房地統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅。

3.繼續(xù)推進(jìn)資源稅改革。需對(duì)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅工作進(jìn)行推動(dòng)，將資源稅籌集稅收收入的功能以及調(diào)節(jié)級(jí)差收入的功能充分發(fā)揮出來(lái)，逐步增加大資源稅征收范圍；對(duì)資源稅稅率進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，改變計(jì)征方式，增加資源稅的稅負(fù)水平，提高資源稅收入，使其調(diào)控功能獲得良好發(fā)揮。我國(guó)需將環(huán)境稅費(fèi)制度理順，以重在調(diào)整、清費(fèi)立稅、循序漸進(jìn)、合理負(fù)擔(dān)、便利征管為原則來(lái)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)稅制度的建設(shè)工作?？稍诟母锍跗趯?duì)排污費(fèi)進(jìn)行“費(fèi)改稅”，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)則對(duì)排放物應(yīng)用環(huán)境保護(hù)稅，在政策剛實(shí)行時(shí)可適當(dāng)降低稅率，待環(huán)境成本與企業(yè)承受能力等因素產(chǎn)生變化時(shí)再適當(dāng)對(duì)稅率進(jìn)行相應(yīng)的提升與調(diào)整。