摘 要 重實(shí)體輕程序，一直是我國(guó)司法界的普遍現(xiàn)象。而程序上最容易被忽略的是訴訟時(shí)效，尤其在行政訴訟中，行政相對(duì)方很容易錯(cuò)過(guò)了正當(dāng)?shù)男惺乖V訟權(quán)利的期間。因“錯(cuò)過(guò)時(shí)效”而“錯(cuò)過(guò)”了司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)。本文通過(guò)行政訴訟案例引出訴訟時(shí)效中斷的必要性，結(jié)合行政訴訟現(xiàn)狀及訴訟時(shí)效中斷的理論來(lái)探討，引申出在行政訴訟中產(chǎn)生時(shí)效中斷的情形，期望引起立法者和司法者關(guān)注，從而進(jìn)一步完善我國(guó)的行政訴訟制度。

關(guān)鍵詞 訴訟時(shí)效 時(shí)效中斷 行政訴訟

作者簡(jiǎn)介：郝振霞，大連海洋大學(xué)2016級(jí)法律（法學(xué)）碩士，研究方向：行政法、合同法。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.014

一、行政相對(duì)方要求確認(rèn)行政行為違法，因時(shí)效經(jīng)過(guò)而敗訴

（一）案件事實(shí)

某棉制品有限公司法定代表人謝某某（乙方）于該棉制品有限公司成立前，在2003年5月3日以承包方式租用某南新區(qū)某某耐火材料廠（甲方）場(chǎng)地、廠房，雙方簽訂《廠房承包協(xié)議書》。該協(xié)議約定經(jīng)甲方同意，在原廠區(qū)內(nèi)建廠房2，000多平方米及圍墻等附屬設(shè)施，遇國(guó)家征用該地塊時(shí)，其資產(chǎn)補(bǔ)償歸乙方（謝某某）所有，甲方應(yīng)當(dāng)協(xié)助配合乙方辦理補(bǔ)償事宜。2013年5月，某南新區(qū)因建設(shè)經(jīng)濟(jì)新區(qū)發(fā)出征收土地公告，該棉制品有限公司位于征地范圍內(nèi)。因某棉制品有限公司被征收有補(bǔ)償款到賬，某耐火材料廠的債權(quán)人向人民法院依法申請(qǐng)執(zhí)行，追加謝某某即該棉制品有限公司為被執(zhí)行人，其征收補(bǔ)償款于2014年1月22日被司法查封。該棉制品有限公司提起案外人執(zhí)行異議之訴于2016年8月19日法院作出的（2016）某01民終XXX號(hào)終審民事判決書后解除查封其補(bǔ)償款。法院查封期間，某南新區(qū)政府與某棉制品有限公司簽訂補(bǔ)償協(xié)議及支付征收補(bǔ)償款受限。但某棉制品有限公司自認(rèn)于2014年10月11日與某南新區(qū)政府對(duì)地上物進(jìn)行核量，并共同委托某評(píng)估有限公司對(duì)案涉地上物（實(shí)物）進(jìn)行了征收補(bǔ)償評(píng)估，評(píng)估機(jī)構(gòu)制作了評(píng)估小樣《企業(yè)征收補(bǔ)償匯總表》。由于未達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議，2014年10月14日區(qū)政府將其所利用的地上附屬物進(jìn)行了先行拆除。因此引發(fā)了某棉制品有限公司對(duì)某南新區(qū)區(qū)政府的訴訟歷程。

本案一審裁定以超過(guò)6個(gè)月的訴訟時(shí)效為由駁回原告的訴訟請(qǐng)求。后原告提起上訴，認(rèn)為其一直在向相關(guān)信訪中心上訪，拆遷補(bǔ)償費(fèi)等事宜一直存在民事訴訟，故原告認(rèn)為其起訴并沒(méi)有超過(guò)行政訴訟的起訴期限，請(qǐng)求二審法院撤銷原審裁定，二審法院裁定予以維持。

（二）敗訴的原因

行政訴訟法第46條規(guī)定了行政相對(duì)人的訴訟時(shí)效是6個(gè)月，自其知道或應(yīng)當(dāng)知道行政機(jī)關(guān)作出行政行為之日起算。上述案例中，從原告自認(rèn)于2014年10月14日被告將其房屋拆除，至2016年11月29日起訴，已超過(guò)行政訴訟的起訴期限，故人民法院依法裁定駁回。通過(guò)該案例事實(shí)及法律適用，該案審理毫無(wú)瑕疵。那么問(wèn)題來(lái)了，行政相對(duì)方在民事糾紛過(guò)程中，對(duì)行政訴訟的時(shí)效能否產(chǎn)生中斷？若產(chǎn)生時(shí)效中斷則上述案件結(jié)果可出現(xiàn)截然不同的審判結(jié)果。

二、訴訟時(shí)效制度在行政訴訟的必要性

（一）行政訴訟起訴期限在我國(guó)的現(xiàn)狀

1.行政訴訟中有關(guān)期限的規(guī)定。我國(guó)行政訴訟期限有15日、60日、6個(gè)月、2年、5年、20年等。行政起訴的行為分別情形包括訴前有復(fù)議行為、非復(fù)議行為或復(fù)議前置的行為，是否已告知行政相對(duì)方權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的行為，不同情形決定了起訴期限的起算點(diǎn)差異。但，上述訴訟時(shí)效的期限同時(shí)在同一案件中同時(shí)出現(xiàn)的幾率微乎其微。雖然行政訴訟的起訴期限擴(kuò)至六個(gè)月期限，但行政相對(duì)方提起訴訟時(shí)，可能因?qū)で笮旁L、其他救濟(jì)方式而錯(cuò)過(guò)時(shí)效。如上述案例中的結(jié)果，即便是司法救濟(jì)不是萬(wàn)能的，但卻是當(dāng)事人尋求救濟(jì)的最后一道底線。

2.行政訴訟中訴訟雙方的不對(duì)等性，要充分保障行政相對(duì)方的權(quán)益。行政法律關(guān)系中雙方不對(duì)等的法律地位，“民告官”是一種很艱難的程序存在，訴訟程序上應(yīng)盡量保障行政相對(duì)方的權(quán)利?，F(xiàn)行行政訴訟法從起訴期限、受案范圍擴(kuò)大、行政首長(zhǎng)出庭制、口頭起訴、增加調(diào)解制度、登記立案等方面適應(yīng)訴訟實(shí)務(wù)需求。隨著征地拆遷、環(huán)保關(guān)停關(guān)閉案件增多，補(bǔ)償安置更多的是行政權(quán)力的體現(xiàn)，信訪、復(fù)議、訴訟、信息公開是救濟(jì)途徑。若出現(xiàn)上述案例中涉及的民事糾紛，因其他人的債權(quán)凍結(jié)某棉制品有限公司的補(bǔ)償款，在此期間政府與某棉制品有限公司簽署的補(bǔ)償協(xié)議是否有效？某棉制品有限公司對(duì)該補(bǔ)償款不服，同時(shí)提起行政訴訟來(lái)救濟(jì)，對(duì)于事實(shí)認(rèn)定上似乎不存在矛盾。若適用訴訟時(shí)效中斷，則不影響其補(bǔ)償款的訴訟救濟(jì)。

（二）時(shí)效中斷制度的設(shè)立缺失可能產(chǎn)生的案件后果分析

1.若時(shí)效中斷制度未設(shè)立，往往導(dǎo)致一種“偽處理”糾紛的手段。表現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人積極承諾解決問(wèn)題后卻遲遲無(wú)行政作為，以消極行為拖延至?xí)r效期限屆滿，且在形式上利用法律規(guī)定逃避或免受司法審查。如上述案例中行政機(jī)關(guān)依時(shí)效對(duì)抗，則本案例對(duì)案件事實(shí)根本涉及不到，且行政機(jī)關(guān)的拖延似乎“合理”。

2.“合法行政行為”正當(dāng)合理慣常應(yīng)用于行政案件中，且行政機(jī)關(guān)不用接受司法審查，逼迫行政相對(duì)人尋求希望于信訪。但我國(guó)信訪法律規(guī)定較籠統(tǒng)且隨意性大，且采取糾紛回當(dāng)?shù)靥幚碓瓌t。長(zhǎng)此以往則滋長(zhǎng)鬧訪情緒激化矛盾，官民間的矛盾像雪球一樣越滾越大，很難有滿意的司法審查結(jié)果。同時(shí)權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)過(guò)分介入導(dǎo)致處理結(jié)果超越法律，違反司法最終原則。上述案例中，當(dāng)事人可以接收判決書，但決不能接收因?yàn)闀r(shí)效經(jīng)過(guò)而錯(cuò)過(guò)的救濟(jì)。行政相對(duì)方認(rèn)為信訪是既經(jīng)濟(jì)又便民的解決糾紛，易忽略其他救濟(jì)期限。

3.絕大多數(shù)行政訴訟行為會(huì)與民事權(quán)利相關(guān)聯(lián)，從而直接或間接影響行政訴訟。上述案例中的民事救濟(jì)阻礙了行政救濟(jì)，當(dāng)事人如此買單是很難不留余恨的。不利于有效保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益。因此，訴訟的實(shí)質(zhì)未能體現(xiàn)。所以，時(shí)效中斷制度有必要實(shí)施。

三、行政訴訟訴訟時(shí)效中斷在行政訴訟中存在的情形

（一）信訪程序應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生訴訟時(shí)效中斷的法律效果

信訪作為我國(guó)處理糾紛特有的一種權(quán)利救濟(jì)方式，是我國(guó)特殊的民情及時(shí)代發(fā)展的成果。信訪一般來(lái)說(shuō)主觀目的性明確具體，其事實(shí)基本上較容易認(rèn)定。那么問(wèn)題來(lái)了，信訪是否會(huì)引起訴訟時(shí)效中斷呢？通過(guò)我國(guó)《民法通則》第140條（《民法總則》第195條）規(guī)定可知，訴訟時(shí)效中斷的法定事由包括三種方式即起訴、請(qǐng)求、義務(wù)人同意履行義務(wù)。該法條內(nèi)涵是若可能出現(xiàn)上述法律規(guī)定三種情形的任一種情形，訴訟時(shí)效期間將重新開始計(jì)算，并表明訴訟時(shí)效中斷的事由只能依法律規(guī)定的法定情形。行政相對(duì)方通過(guò)信訪能否引起訴訟時(shí)效中斷，在我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)定中還未將此項(xiàng)內(nèi)容列為訴訟時(shí)效中斷的法定事由。因此，信訪的實(shí)施不能引起訴訟時(shí)效中斷。

訴訟時(shí)效是訴訟糾紛勝訴的基礎(chǔ)。若超過(guò)了訴訟時(shí)效，當(dāng)事人要承擔(dān)被法院判決依法駁回訴訟請(qǐng)求并喪失勝訴權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。因信訪不能引起訴訟時(shí)效中斷，勢(shì)必導(dǎo)致?lián)碛行旁L信念的群體在信訪過(guò)久的過(guò)程中自動(dòng)喪失訴訟時(shí)效，信訪者的司法救濟(jì)權(quán)利形同虛設(shè)。若長(zhǎng)久信訪不能引起行政訴訟時(shí)效中斷的法律效果，則行政相對(duì)人只能望司法救濟(jì)權(quán)空嘆息，這有違我國(guó)建設(shè)法治社會(huì)的理念。

（二）行政復(fù)議應(yīng)產(chǎn)生時(shí)效中斷的法律效果

行政復(fù)議與信訪相比，形式上更能體現(xiàn)行政相對(duì)人主張權(quán)利的訴訟救濟(jì)，也是當(dāng)事人合理信賴原則的體現(xiàn)。從保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的角度來(lái)說(shuō)，若超過(guò)行政復(fù)議期限后不申請(qǐng)行政復(fù)議而直接提起訴訟起訴，法院應(yīng)當(dāng)依法受理案件，則產(chǎn)生經(jīng)過(guò)行政復(fù)議應(yīng)產(chǎn)生時(shí)效中斷效力。例如直接起訴若超過(guò)起訴期限將承擔(dān)被法院駁回訴訟請(qǐng)求后果的可能。若通過(guò)行政復(fù)議后反而被受理，這在邏輯上明顯是自相矛盾的。

若要解決這一邏輯矛盾，則有必要將行政復(fù)議納入時(shí)效中斷的法定事由。該制度在訴訟中發(fā)揮的積極作用是顯而易見(jiàn)的。其一，行政復(fù)議的審查標(biāo)準(zhǔn)比行政訴訟的審查標(biāo)準(zhǔn)高。當(dāng)法律允許復(fù)議中斷，當(dāng)事人選擇行政救濟(jì)則有更多救濟(jì)方式可選擇；其二，行政時(shí)效中斷的設(shè)立，使當(dāng)事人最終仍可訴諸司法救濟(jì)。則行政主體所行使的行政行為最終仍受司法制約和監(jiān)督，行政行為始終在法律框架下運(yùn)行。

（三）民事訴訟應(yīng)產(chǎn)生時(shí)效中斷的法律效果

1.案外人執(zhí)行異議之訴，是案外人作為權(quán)利人，在執(zhí)行程序終結(jié)前，就正在執(zhí)行案件中的執(zhí)行標(biāo)的物享有足以有效阻止強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利（如所有權(quán)或者足以阻止執(zhí)行標(biāo)的轉(zhuǎn)讓、交付的實(shí)體權(quán)利人）向執(zhí)行法院申請(qǐng)將申請(qǐng)執(zhí)行人（必要時(shí)候被執(zhí)行人可列為共同被告）提起旨在阻止對(duì)執(zhí)行標(biāo)的物的強(qiáng)制執(zhí)行的訴訟，如本文篇首的案例。說(shuō)明了案外人異議之訴的訴訟標(biāo)的是該補(bǔ)償款，是該行政訴訟審理的核心。

2.第三人撤銷權(quán)之訴，該訴訟法定的事由是第三人作為訴訟當(dāng)事人雙方之外的主體，對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書的部分或全部?jī)?nèi)容錯(cuò)誤時(shí)享有的救濟(jì)權(quán)。第三人行使撤銷權(quán)之訴的法定限定條件有三方面：其一，因不能歸責(zé)于第三人本人的事由導(dǎo)致其未參加訴訟，但該第三人有證據(jù)證明損害該第三人的民事權(quán)益；其二，限定在該第三人作為權(quán)利人自知道或者應(yīng)當(dāng)知道其權(quán)益受到損害之日起六個(gè)月內(nèi)；其三，限定條件是向作出該判決、裁定、調(diào)解書的人民法院提起訴訟。人民法院經(jīng)審理后依法做出支持其訴訟請(qǐng)求或依法駁回訴訟請(qǐng)求。此情形若與行政訴訟時(shí)效并存，是否引起時(shí)效中斷的情形？若第三人撤銷訴訟中，行政機(jī)關(guān)依然對(duì)其他權(quán)利人的請(qǐng)求予以確認(rèn)，那么該第三人若沒(méi)有訴訟時(shí)效中斷，訴訟時(shí)效經(jīng)過(guò)，對(duì)于行政訴訟的救濟(jì)就必然錯(cuò)過(guò)。

3.其他與行政訴訟并存的民事訴訟。訴訟法律關(guān)系是一個(gè)訴訟提起的基礎(chǔ)，即依據(jù)不同的部門法，不同的法律關(guān)系，可以提起不同的訴訟。如行政裁決，有行政機(jī)關(guān)的介入，則民事訴訟與行政訴訟并存。但若單獨(dú)提起民事訴訟或行政訴訟即能解決其糾紛的，不存在其他不公平的情形對(duì)行政相對(duì)方。原則上則不能適用時(shí)效中斷的有關(guān)規(guī)定，這樣在實(shí)務(wù)中就很混亂了。對(duì)于當(dāng)事人選擇后，自己放棄了的救濟(jì)方式其自己承擔(dān)責(zé)任是公平的。但若制度上不予以保障而救濟(jì)不能則是制度的缺陷。

總之，訴訟時(shí)效正確有效的適用是訴訟救濟(jì)期限上的強(qiáng)制性要求。民事訴訟時(shí)效制度通過(guò)司法解釋予以明確后，起到了很好的司法救濟(jì)作用。關(guān)于行政訴訟時(shí)效中斷問(wèn)題，尤其是信訪、復(fù)議、提起民事訴訟能否引起時(shí)效的中斷目前尚未明確。為此，希望立法者與司法者共同探討，從而推動(dòng)我國(guó)的行政訴訟時(shí)效制度逐步趨于健全和完善。

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