鄧峰
根據(jù)今年3月公布的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案,分散于三個(gè)部門的反壟斷機(jī)構(gòu)將合并為一,目前正有序推進(jìn)。
具體而言,是將國(guó)家工商行政管理總局的反壟斷執(zhí)法職責(zé)(反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局)、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)(價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局)、商務(wù)部的經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法(反壟斷局)與國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室等職責(zé)整合,統(tǒng)一歸屬市場(chǎng)監(jiān)督管理總局。其中,國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)將繼續(xù)保留,具體工作由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局承擔(dān)。
2007年反壟斷法頒布后,采用三分法進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置,但這種“三駕馬車”的反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置,一直被學(xué)界所批評(píng)。
時(shí)至今日,“三合一”的理論變?yōu)楝F(xiàn)實(shí),盡管此輪機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容龐雜,不過在全球化背景下,反壟斷法隨著中國(guó)市場(chǎng)的擴(kuò)展日趨重要,甚至和中美貿(mào)易戰(zhàn)也直接相關(guān),這場(chǎng)三合一改革在整個(gè)機(jī)構(gòu)改革中顯得極其亮眼。
此次合并,需要“審查”其理性,并借此展望中國(guó)反壟斷法的未來。
本次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和我國(guó)政府機(jī)構(gòu)變動(dòng)的傳統(tǒng)一致,某種意義上是歷史的再次輪回。在新中國(guó)的70年歷史中,差不多每十年就進(jìn)行一次精兵簡(jiǎn)政,此次改革的例外僅僅是間隔時(shí)間較長(zhǎng)而已。
傳統(tǒng)大陸法模式的“大行政”思維下,政府職能隨著經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)導(dǎo)向而不斷擴(kuò)展,長(zhǎng)期積聚的職責(zé)切割、推諉扯皮,只能通過不斷增加協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、小組來完成有效決策。
從本次改革方案來看,改動(dòng)幅度相當(dāng)之大,不過很難說這是一個(gè)系統(tǒng)性的設(shè)計(jì)改革,比如并沒有堅(jiān)持上世紀(jì)90年代改革的“經(jīng)企分開”(監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)分開)等,而更多是基于事權(quán)進(jìn)行整合,這可能更多是出于精簡(jiǎn)目的,合并同類項(xiàng)的作業(yè)結(jié)果。
反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)“分割為三”長(zhǎng)期遭受詬病,理論界言必稱“不合理設(shè)置”,分權(quán)也缺乏“正當(dāng)性”,這樣的背景下,機(jī)構(gòu)調(diào)整就成為必然。
因此,“三合一”改革來自于兩個(gè)動(dòng)力:合并同類項(xiàng)的就事論事調(diào)整背景,以及反壟斷法原有的不合理職權(quán)配置,缺乏正當(dāng)性。如果從原理來說,執(zhí)法權(quán)應(yīng)統(tǒng)一還是分工?世界各國(guó)是統(tǒng)一的多還是分工的多?各有不同說法。這涉及一個(gè)經(jīng)濟(jì)法內(nèi)的概念問題:規(guī)制、競(jìng)爭(zhēng)、反壟斷以及之間關(guān)系如何看待。如果從監(jiān)管、規(guī)制和執(zhí)法機(jī)關(guān)是否需要考慮競(jìng)爭(zhēng)問題的角度,沒有國(guó)家是由一個(gè)機(jī)構(gòu)來完成這種工作的。即便在反壟斷機(jī)構(gòu)三合一之后,這種事權(quán)的重疊也必然存在。所有的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管,如交通部、證監(jiān)會(huì)、銀保監(jiān)會(huì)、教育部等,在利用市場(chǎng)機(jī)制的時(shí)候,難道不需要考慮競(jìng)爭(zhēng),并根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)法的原理來執(zhí)法嗎?
如果僅僅從反壟斷法執(zhí)法的狹義視角來看,世界各國(guó)既有統(tǒng)一的模式,也有分工的模式,這是因?yàn)閮煞N模式各有利弊。
統(tǒng)一的好處是集中,不同制度、政策、執(zhí)法尺度之間可以保持一致性。根據(jù)反壟斷法自身邏輯,在規(guī)則的表述上采用了三分法:價(jià)格串謀(卡特爾)、濫用市場(chǎng)支配地位和合并審查。但在執(zhí)行-救濟(jì)層面,按照結(jié)構(gòu)和行為來劃分更為合理。其中,無論是卡特爾還是濫用市場(chǎng)支配地位,都已經(jīng)趨向于符合經(jīng)濟(jì)分析,依據(jù)合理原則進(jìn)行審查。許多結(jié)構(gòu)審查(合并審查),如企業(yè)合并時(shí)必須采用合理原則和經(jīng)濟(jì)分析。統(tǒng)一有助于方法、裁判上的一致。
分工的好處是機(jī)構(gòu)間的競(jìng)爭(zhēng)。在不同機(jī)構(gòu)的權(quán)力相近時(shí),可以通過不同機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力,使規(guī)則得到優(yōu)化;更重要的是在起步階段,競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力可以促進(jìn)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法能力,從而尋找專業(yè)化的解決方案。盡管存在分工,但是反壟斷法的內(nèi)在邏輯決定著不同的部分共享相同的原則、方法和理念,不同執(zhí)法部門去貫徹執(zhí)行,相互間的競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)帶來模仿、借鑒和學(xué)習(xí)。
這種法律執(zhí)行上的競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)優(yōu)化,在許多國(guó)家都出現(xiàn)過。比如美國(guó)的公司法就被認(rèn)為,使50個(gè)州之間的競(jìng)爭(zhēng)讓公司治理規(guī)則、執(zhí)行和裁判都保持在世界最佳狀態(tài)。中國(guó)也不例外,兩個(gè)證券交易所的設(shè)計(jì)就形成彼此競(jìng)爭(zhēng)。紐交所、港交所對(duì)上交所、深交所,也是一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)。
具體到現(xiàn)有的“三法司”(反壟斷的三個(gè)執(zhí)法部門),經(jīng)過十多年的實(shí)踐,從三家機(jī)構(gòu)的“判案”執(zhí)法來看,能力分化已經(jīng)非常明顯。
商務(wù)部反壟斷局的專業(yè)化水平提升非???,尤其是對(duì)反壟斷案件作出判斷的經(jīng)濟(jì)分析,在相關(guān)市場(chǎng)、支配力、競(jìng)爭(zhēng)損害的測(cè)量上,已經(jīng)積累相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)。在規(guī)則、裁判的透明度上也表現(xiàn)最好。在國(guó)際交流中,有外國(guó)同行評(píng)價(jià)反壟斷局已經(jīng)非常具有“專業(yè)水平”。這在某種程度上也是因?yàn)?,一來在企業(yè)合并的申報(bào)中,跨國(guó)巨頭的合并常常存在多個(gè)司法轄區(qū)“jurisdiction”的競(jìng)爭(zhēng);二來,商務(wù)部很高的國(guó)際化水平也助力不少;三來,商務(wù)部在2003年就已經(jīng)展開外資并購的反壟斷審查工作,時(shí)間較早。
原工商總局下屬的反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)局,在經(jīng)濟(jì)分析、市場(chǎng)測(cè)量上的跟進(jìn)就要晚一些。除扭轉(zhuǎn)人們印象的利樂案外,其在過往十年作為較少。作為一個(gè)反壟斷法的執(zhí)行者,工商部門更樂于使用反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法,以保護(hù)私益的方式去解決問題,這和保護(hù)公益的反壟斷法相去甚遠(yuǎn)。這幾年,工商部門孜孜不倦地主導(dǎo)修改反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法,但反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法,除了我國(guó)對(duì)它嚴(yán)重依賴,幾乎在世界范圍內(nèi),總體上都是趨于衰落的。
價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局,作為發(fā)改委的下屬部門,其名字就表現(xiàn)出同時(shí)實(shí)施價(jià)格法和反壟斷局的雙重特點(diǎn)(中國(guó)的價(jià)格法在反壟斷法頒布之后并沒有廢除,從而形成雙軌制)。但該局更熟悉價(jià)格法,其執(zhí)法案例中幾乎見不到市場(chǎng)界定和競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)分析。因?yàn)榘l(fā)改委在國(guó)家部委中排行靠前,可以約束另兩家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的國(guó)務(wù)院法制辦(此次被合并到司法部)對(duì)其制約能力似乎不強(qiáng),因此許多“創(chuàng)新”備受矚目。比如最早在價(jià)格執(zhí)法中采用“約談”制度(盡管在法理上存疑但已成為政府普遍使用的行政手段),再比如要對(duì)“銀行業(yè)”反壟斷(受規(guī)制市場(chǎng)是否需要再次反壟斷調(diào)整,傳統(tǒng)上認(rèn)為不可以,歐盟也是近幾年才開始探討)。不過值得稱贊的是,發(fā)改委敢對(duì)國(guó)企乃至央企作出處罰。
如果從理想的狀態(tài)來說,應(yīng)當(dāng)在反壟斷法出臺(tái)后,廢除價(jià)格法或者只保留其公共產(chǎn)品價(jià)格規(guī)制的部分內(nèi)容,這樣才能真正以反壟斷法的規(guī)范框架進(jìn)行調(diào)整。結(jié)構(gòu)審查會(huì)涉及到合并后的壟斷行為可能,需要和行為審查之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。因此,當(dāng)初的機(jī)構(gòu)分立應(yīng)當(dāng)采用二分法:商務(wù)部和工商總局,而不是三分法(額外分立發(fā)改委的價(jià)格監(jiān)管)。而在結(jié)構(gòu)審查和行為審查上,可以合并或分立,各有道理。
在實(shí)踐層面,我國(guó)的組織系統(tǒng)下,三法司之間的協(xié)調(diào)從來不是問題,而且反壟斷法也設(shè)置了協(xié)調(diào)的委員會(huì)。所以,其他國(guó)家因機(jī)構(gòu)和職權(quán)法定而出現(xiàn)的管轄權(quán)糾紛,在中國(guó)基本上沒有出現(xiàn)過。事實(shí)表明,過去十年,分工使得三法司的執(zhí)法能力有了差異,這是最大收益。
但制度從來不是理性狀態(tài)運(yùn)行的,其改革也不是直線前進(jìn)的。此輪機(jī)構(gòu)改革,借助精兵簡(jiǎn)政,三法司統(tǒng)一到一個(gè)部門,比起原來不合理的三駕馬車的分工,形式上略好一點(diǎn)。但是,這僅僅是形式上而已,好不好還要根據(jù)實(shí)際效果來判斷,要看治理能力是否可以提高?!叭弦弧眱H是低層次的改進(jìn),更重要且根本的是,其執(zhí)法能力和水平能否提高。如果統(tǒng)一能夠?qū)⒁粋€(gè)部門的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)展到其他部門,才是根本的改進(jìn)。
機(jī)構(gòu)調(diào)整、部門改組,通常是自上而下試圖解決現(xiàn)有制度運(yùn)行、摩擦、扯皮等缺乏效率等問題的手段,古今中外概莫能外。
美國(guó)老羅斯??偨y(tǒng)在20世紀(jì)初期,以進(jìn)步主義主張,打擊托拉斯促進(jìn)經(jīng)濟(jì)民主的口號(hào)上臺(tái)。其最開始在商務(wù)部下設(shè)立公司署,用來執(zhí)行反壟斷法,但是和整個(gè)部門的重商主義導(dǎo)向相沖突,之后改到司法部,成為司法部下屬的獨(dú)立機(jī)關(guān)。
另一復(fù)雜例子是,在上世紀(jì)30年代,美國(guó)財(cái)政部下面分別設(shè)立聯(lián)邦麻醉管制局和海關(guān)總署,都負(fù)責(zé)毒品的進(jìn)出口查獲,兩個(gè)部門之間的扯皮和打架嚴(yán)重。
1968年,約翰遜總統(tǒng)下令聯(lián)邦麻醉劑管制局更名為麻醉劑和危險(xiǎn)藥品管制局,歸入司法部,但是不過將矛盾從部?jī)?nèi)轉(zhuǎn)入部和部之間。1973年尼克松成立毒品管制局,把所有的職權(quán)都?xì)w入,海關(guān)總署不再負(fù)責(zé)。
這樣似乎解決了問題,但實(shí)際上并非如此,因?yàn)楹jP(guān)需要嚴(yán)防走私,這勢(shì)必涉及到反毒品問題。后來,海關(guān)和毒品管制局之間建立了一些合作委員會(huì),比如埃爾帕索情報(bào)中心,但這沒有解決根本問題。兩者的工作性質(zhì)要求不同,毒品管制局主要職責(zé)是禁毒,所以經(jīng)常要?jiǎng)佑门P底,破門而入抓獲犯罪人員;但是海關(guān)則希望遏制販毒、運(yùn)毒的源頭,這樣才能從根源解決問題。
到了1982年,里根總統(tǒng)將毒品管制局劃歸聯(lián)邦調(diào)查局,聯(lián)邦調(diào)查局局長(zhǎng)有權(quán)任命毒品管制局的最高行政長(zhǎng)官,決定人員雇用、培訓(xùn)、組織結(jié)構(gòu)和財(cái)物調(diào)配等方面的政策。但合并后,雙方都不習(xí)慣對(duì)方的工作方式。
隨著時(shí)間推移,真正的變化來自于聯(lián)邦調(diào)查局的培訓(xùn)計(jì)劃,培養(yǎng)出素質(zhì)更高的緝毒人員,而在制度上也放松嚴(yán)密的集中控制而適應(yīng)街頭執(zhí)行任務(wù)的需要,晉升制度也有所改進(jìn),獎(jiǎng)勵(lì)偵破重大毒品案的人員,地方分局的協(xié)調(diào)委員會(huì)也建立起來。聯(lián)邦調(diào)查局原有的經(jīng)驗(yàn)、工作方式、技術(shù)裝備及利用竊聽獲取情報(bào)的手段,也更有效地打擊販毒網(wǎng)絡(luò),同時(shí)也能結(jié)合原有毒品管制局的線人。
這樣,聯(lián)邦調(diào)查局和毒品管制局的半合并,改變了晉升制度,提供了新的工作手段,重新確立了工作重心。由此歷經(jīng)幾十年的禁毒機(jī)構(gòu)改革才算完成。
真正有效地通過機(jī)構(gòu)改革提升治理能力,并不僅是幾個(gè)同類項(xiàng)合并就能完成,需要內(nèi)部機(jī)制的深刻改革和融合。其他研究也表明,如果機(jī)構(gòu)改組發(fā)揮作用,應(yīng)當(dāng)在資金流動(dòng)、獎(jiǎng)賞分配和職責(zé)確立方面進(jìn)行重大改革,但是大多數(shù)改組并不成功,而且,外部強(qiáng)加的改組往往不如內(nèi)部自發(fā)的改組成功。
要想形成內(nèi)部的改組動(dòng)力,更進(jìn)一步來自于人員和機(jī)構(gòu)知識(shí)。因此,在我國(guó)現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)改革的背景下,三法司合一要想真正具有提升治理能力的效果,就應(yīng)當(dāng)將過去分權(quán)經(jīng)驗(yàn)下的各自不同知識(shí)積累進(jìn)行內(nèi)部融合、傳播,成為統(tǒng)一后的三法司共同具有的機(jī)構(gòu)能力,并通過知識(shí)的總結(jié)、傳承和培訓(xùn)將其固化,加強(qiáng)研究并進(jìn)一步提升。
三法司過去隸屬于不同部門,執(zhí)法者嵌入在部長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下的決策體系之中,形成各自不同的隧道視野,而長(zhǎng)達(dá)十年的分立模式,會(huì)將這種“各管一攤”的隧道視野變成路徑依賴。
審查企業(yè)合并的反壟斷局過去隸屬于商務(wù)部,是比較恰當(dāng)?shù)亩ㄎ?,各?guó)的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)都以“貿(mào)易”命名和定位。反壟斷法是一個(gè)以公共利益為導(dǎo)向和判斷目標(biāo)的法,貿(mào)易規(guī)制部門較關(guān)注市場(chǎng)整體狀態(tài)、結(jié)構(gòu),由其主管更加恰當(dāng)。
當(dāng)然,中國(guó)還有一些獨(dú)特的特點(diǎn)也會(huì)制約反壟斷局的判斷,比如商務(wù)部負(fù)責(zé)的外資審查和反傾銷等職責(zé),在整體的內(nèi)外貿(mào)易中,會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)分割問題。一些學(xué)術(shù)追問由此而生:VIE結(jié)構(gòu)的企業(yè)合并為什么避而不審,或者審而未果?
造成這些疑問的原因其實(shí)非常簡(jiǎn)單,作為子部門的反壟斷局,在商務(wù)部壘起來的門檻政策下,受到了約束而已。理論上,反壟斷是以控制而不是以資本為管轄依據(jù)和判斷標(biāo)準(zhǔn)的,但商務(wù)部更多依賴于資本概念。這是一個(gè)典型的路徑依賴。
非止反壟斷局,發(fā)改委的價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局的隧道視野更加明顯。有些價(jià)格串謀(卡特爾)的認(rèn)定,僅依據(jù)有學(xué)者在行業(yè)會(huì)上發(fā)表了價(jià)格預(yù)測(cè)判斷;更多的價(jià)格處罰,是采用批發(fā)/零售價(jià)格減去進(jìn)貨價(jià)格的差來判斷——沒有利潤(rùn)就是低價(jià)傾銷,利潤(rùn)過高就是暴利。這種執(zhí)法方式,明顯用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維下的企業(yè)定價(jià)行為包裝成公共利益下的反壟斷法判斷,連“相關(guān)市場(chǎng)”也不界定,更無論競(jìng)爭(zhēng)損害、收益等比較。換言之,執(zhí)法者更多是價(jià)格法的執(zhí)法思維。
價(jià)格法始終未能修改乃至廢除,這與發(fā)改委在部委序列中排名靠前、在發(fā)言權(quán)上比較強(qiáng)勢(shì)有關(guān)。價(jià)格法確立了公共產(chǎn)品價(jià)格規(guī)則,以及市場(chǎng)以價(jià)格放開二元基本結(jié)構(gòu)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,在反壟斷法下的價(jià)格法,應(yīng)當(dāng)改變以價(jià)格調(diào)控或價(jià)格秩序?yàn)閱我豢剂恳蛩氐哪J?,?yīng)根據(jù)反壟斷法確立的競(jìng)爭(zhēng)原理來衡量市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)行為及價(jià)格違法行為。換句話說,應(yīng)當(dāng)廢除價(jià)格法中的非公共產(chǎn)品部分的規(guī)則,而替換成反壟斷法。但實(shí)際上,價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局的執(zhí)法變成以反壟斷之名,實(shí)施價(jià)格規(guī)制之實(shí),這本質(zhì)上還是知識(shí)局限上的路徑依賴。
工商總局的反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局,也習(xí)慣于具體的微觀案件,更熟悉消費(fèi)者權(quán)利保護(hù),更熟悉不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng),以私人權(quán)利保護(hù)為導(dǎo)向。反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng),英文對(duì)應(yīng)的不公平商業(yè)行為(unfair business practice),本身就是一個(gè)道德屬性過強(qiáng)、任意裁量過大的概念。按理說,作為一個(gè)更有經(jīng)驗(yàn)的執(zhí)法機(jī)關(guān),應(yīng)當(dāng)更熟悉法律規(guī)則,但部門分工卻形成依賴于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、產(chǎn)品質(zhì)量法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法思維方式的路徑依賴,對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)規(guī)制等宏觀層面缺乏認(rèn)識(shí)。而且,作為國(guó)內(nèi)執(zhí)法機(jī)關(guān),一旦出現(xiàn)國(guó)際化案件,有時(shí)顯得手足無措。
Intel以忠誠(chéng)折扣打壓AMD,涉事廠商包括美國(guó)兩家、日本一家、歐洲一家、中國(guó)兩家(大陸和臺(tái)灣各一家)。對(duì)此,日本采用了行政指導(dǎo)(警告),韓國(guó)處罰2000萬美元,歐盟處罰14億美元,美國(guó)最后和解支付12億美元,只有當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)此事的大陸工商總局和臺(tái)灣公平貿(mào)易委員會(huì)無動(dòng)于衷,據(jù)說大陸約談結(jié)案。
本文并不支持該案判罰,但不應(yīng)該的是,該案在中國(guó)甚至未啟動(dòng)調(diào)查程序。工商部門的執(zhí)法風(fēng)格也偏好于運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法。究其原因,在于其管轄范圍太寬——從商標(biāo)到企業(yè)注冊(cè),從消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)到產(chǎn)品監(jiān)管,從廣告到傳銷,從反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)到反壟斷,等等。現(xiàn)在職能更多,食監(jiān)、藥監(jiān)一肩挑,乃至于變成“口袋局”的市場(chǎng)監(jiān)督總局,人少事多,自然容易形成這種風(fēng)格。
這種關(guān)注微觀個(gè)體、常用運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的習(xí)慣,在反壟斷“三駕馬車”合并后,和反壟斷法執(zhí)行需要的從整體、結(jié)構(gòu)乃至發(fā)展趨勢(shì)出發(fā)的市場(chǎng)觀如何協(xié)調(diào),將是改革最大挑戰(zhàn)。
三法司各有各的隧道視野,形成知識(shí)上不同的路徑依賴。但是從機(jī)構(gòu)能力上來說,實(shí)際上只有商務(wù)部反壟斷局從無到有,因此恰恰形成學(xué)習(xí)動(dòng)力,改變了機(jī)構(gòu)能力,另外兩家則缺乏類似聯(lián)邦調(diào)查局合并毒品管制署之后的能力改變。
三法司從三個(gè)不同的部委劃歸到市場(chǎng)監(jiān)管總局,統(tǒng)一固然值得稱贊,但令人擔(dān)憂的也是如此。首先,從中國(guó)政府機(jī)構(gòu)的重要性程度上來說,其在部委順序上降格,市場(chǎng)監(jiān)督總局僅是國(guó)務(wù)院的直屬局,排位靠后;其次,作為前身的工商總局的部門視野,會(huì)不會(huì)進(jìn)一步限制統(tǒng)一后的三法司?
各國(guó)在機(jī)構(gòu)改革史上解決這種問題,辦法只有一個(gè)——獨(dú)立性。在我國(guó)現(xiàn)有的模式下,雖然強(qiáng)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性并不現(xiàn)實(shí),但并不妨礙職權(quán)獨(dú)立性。毒品管制局之于聯(lián)邦調(diào)查局,反壟斷局之于司法部,也是可以借鑒的模式。按照中國(guó)政府改革的慣例,相對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管總局,食監(jiān)、藥監(jiān)都會(huì)是相對(duì)獨(dú)立的局。如果三法司合并后的反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu),能夠得到這樣的相對(duì)獨(dú)立性,才真正符合改革定位。
本次政府機(jī)構(gòu)改革方案中提到“國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)將繼續(xù)保留,具體工作由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局承擔(dān)”,這是一個(gè)很重要的補(bǔ)充。國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)的設(shè)置,過去在三法司分工的前提下存在,現(xiàn)在將其辦公室統(tǒng)一到一個(gè)部門,應(yīng)當(dāng)起什么作用?
反壟斷法并不是孤立的法律,是不是“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大憲章”可以繼續(xù)學(xué)術(shù)討論,但毫無疑問是整個(gè)經(jīng)濟(jì)法的核心之一。這決定了反壟斷和規(guī)制,尤其是產(chǎn)業(yè)規(guī)制的關(guān)系是極其復(fù)雜的。
滴滴、優(yōu)步合并是反壟斷局的審查范圍,但是合并后在準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域亂定價(jià),更多是交通運(yùn)輸部的監(jiān)管范圍。同時(shí),反壟斷和公共商事也緊密相關(guān),“行政壟斷”、“特許專營(yíng)”、“國(guó)企問題”等是否涉及到反壟斷法的調(diào)整,在中國(guó)更是一個(gè)痛點(diǎn)。
并非三法司統(tǒng)一之后就沒有協(xié)調(diào)問題,甚至某種程度上更為迫切。有三個(gè)層面的協(xié)調(diào)問題仍然需要嚴(yán)肅對(duì)待:
最大的協(xié)調(diào)問題,是產(chǎn)業(yè)規(guī)制。合并前,主管貿(mào)易的商務(wù)部和主管計(jì)劃的發(fā)改委,序列排名靠前,管轄范圍寬,幾乎和大多數(shù)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管部門都存在交集,在協(xié)調(diào)上具有較好能力,加上國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)的存在,相對(duì)而言,執(zhí)法部門和產(chǎn)業(yè)監(jiān)管之間的銜接、切割、配合等方面,比較容易完成?,F(xiàn)在合并之后隸屬工商總局,其過去主要是微觀行為執(zhí)法,而較少協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃、監(jiān)管,如何完成這種職能?
其次的協(xié)調(diào)問題,是和行政壟斷審查之間的協(xié)調(diào)和配合問題。本次改革方案,并未提到被學(xué)界寄予厚望的公平競(jìng)爭(zhēng)審查委員會(huì)。涉嫌降格的反壟斷法委員會(huì)和未知前途的公平競(jìng)爭(zhēng)審查委員會(huì),是否需要協(xié)調(diào)和配合,也是一個(gè)謎。而我國(guó)對(duì)行政壟斷、地方性法規(guī)和規(guī)章、部門規(guī)章的審查,過去主要借助于國(guó)務(wù)院法制辦、全國(guó)人大,但這些更多是控權(quán)或越權(quán)視角,缺乏實(shí)質(zhì)性的市場(chǎng)觀。如何公平競(jìng)爭(zhēng)審查作為制約行政壟斷的重要工具,勢(shì)必在方法、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)上需要和反壟斷部門協(xié)調(diào)。
再次的協(xié)調(diào)問題,更多是理論層面,但也許最為深刻。我國(guó)目前所有的規(guī)制和政府行為,在法律上都被列入行政法控權(quán)模式。反壟斷執(zhí)法,被列入要么行政許可,要么行政處罰,過去法制辦充當(dāng)了這種行政程序、行政授權(quán)的看護(hù)者,已經(jīng)在觀念、規(guī)則上導(dǎo)致了許多反壟斷執(zhí)法被制約。
比如,一個(gè)廳局級(jí)單位沒有任何法律解釋的空間,即便該局看護(hù)的是最需要在具體情況下進(jìn)行解釋的法律之一;又比如,用行政程序的時(shí)間去約束反壟斷的“準(zhǔn)司法審查”并不妥當(dāng),試想,給一家企業(yè)發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照,給一名司機(jī)發(fā)駕駛執(zhí)照,和批準(zhǔn)兩家涉嫌壟斷的企業(yè)合并,能采用相同的時(shí)間限制嗎?
當(dāng)然,在國(guó)務(wù)院法制辦并入司法部之后,本身也會(huì)發(fā)生變化,但是既要控制反壟斷法執(zhí)行部門恰當(dāng)行使權(quán)力,又要使得其具體符合具有經(jīng)濟(jì)法執(zhí)法所需要的專業(yè)性、靈活性、充分授權(quán)性,最理性的模式是,有一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)關(guān)制約反壟斷法執(zhí)法部門。
最佳的協(xié)調(diào)解決方案,是改組國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì),將其從三法司本身的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),變成現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置下的產(chǎn)業(yè)規(guī)制協(xié)調(diào)、行政壟斷審查協(xié)調(diào)以及行政控權(quán)協(xié)調(diào)的主要載體。這才是符合機(jī)構(gòu)改革方案設(shè)計(jì)的解決方案。而市場(chǎng)監(jiān)管總局對(duì)三法司合并后的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督,則應(yīng)當(dāng)通過這個(gè)委員會(huì)來實(shí)現(xiàn),由此也可以保證反壟斷執(zhí)法部門的相對(duì)獨(dú)立性。
長(zhǎng)期來看,理論才是制度變遷的動(dòng)力,要提高治國(guó)理政能力,還是需要機(jī)構(gòu)設(shè)置上認(rèn)真做文章。本文更多是如何評(píng)價(jià)和看待三法司的合并,至于進(jìn)一步改革,姑妄言之。不過,形勢(shì)比人強(qiáng),誰又能想到,學(xué)者多年呼吁的統(tǒng)一,突然一下子就變成了現(xiàn)實(shí)呢?
(作者為北京大學(xué)法學(xué)院教授、北京大學(xué)法律經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任,編輯:李恩樹)