白永秀，寧　啟

(西北大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院,陜西 西安　710127)

一、問題提出

消除貧困、最終實現(xiàn)共同富裕,是中國共產(chǎn)黨人的歷史使命與根本目標(biāo),也是我國國家制度的本質(zhì)要求。長期以來黨和國家“不忘初心,牢記使命”,對貧困問題極為重視并做出了不懈努力。新中國成立后,面對封建土地私有制遺留下來的貧困現(xiàn)狀,黨和國家在全國范圍內(nèi)推行徹底的土地制度改革,并在隨后進行了農(nóng)業(yè)社會主義改造,為農(nóng)民脫貧提供了最基本的生產(chǎn)資料。同時，通過交通道路、農(nóng)田灌溉等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和建立農(nóng)村“五保”制度等手段改善農(nóng)村貧困現(xiàn)狀。在計劃經(jīng)濟時期,由于國家能力有限,對農(nóng)村貧困問題的應(yīng)對只能通過小規(guī)模、救濟型的方式進行,進展緩慢,成效微小,在一些特殊階段與特殊年代甚至造成貧困問題的加劇。改革開放以來,伴隨著我國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變,同時為了配合實現(xiàn)“三步走”戰(zhàn)略,從20世紀(jì)80年代中期起,國家開始轉(zhuǎn)變扶貧思路,逐步以開發(fā)式扶貧代替救濟式扶貧。1986年,國家設(shè)立國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組,即如今的國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組,標(biāo)志著開發(fā)式扶貧在我國正式啟動。從1986年至2000年,國家通過設(shè)立與行政體制相配套的扶貧開發(fā)辦公室,以貧困縣為重點,著力解決普遍性的貧困問題;從2001年至2012年,國家制定并實施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(201201)》,并在全國范圍內(nèi)確定了14.81萬個貧困村,以貧困村為著力點，通過整村推進、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、勞動力培訓(xùn)、轉(zhuǎn)移安置等方式,有針對性地對區(qū)域性貧困特別是西部地區(qū)的貧困問題進行根本性解決。

隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展與貧困問題的有效改善,進入新世紀(jì)的第二個十年,原有扶貧思路下減貧措施的邊際效益不斷遞減,減貧成效有所降低、出現(xiàn)瓶頸,由縣到村的扶貧雖不斷深入推進但依舊難以有效聚焦到個體,同時對于集中連片特困地區(qū)的貧困現(xiàn)狀無法從根本上得到扭轉(zhuǎn),貧困中的“關(guān)鍵少數(shù)”問題仍得不到徹底解決。對此,2013年習(xí)近平總書記提出精準(zhǔn)扶貧思想,通過由村到戶的貧困狀況調(diào)查和建檔立卡,對貧困戶進行精準(zhǔn)幫扶。在2013年6月的貴州考察與2015年10月的減貧與發(fā)展高層論壇上,習(xí)近平總書記又分別提出“六個精準(zhǔn)”*六個精準(zhǔn)，即扶貧對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。的扶貧要求和“五個一批”*五個一批，即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。的脫貧措施,成為精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的基本要求與主要途徑。其中“易地搬遷脫貧一批”成為解決“一方水土養(yǎng)不起一方人”這一深層貧困問題的根本辦法,強調(diào)通過對生存條件惡劣地區(qū)的貧困人口進行搬遷安置,以在2020年完成農(nóng)村貧困人口全部脫貧的目標(biāo)。截至2017年末,全國農(nóng)村貧困人口從2012年末的9 899萬人減少至3 046萬人,累計減少6 853萬人,其中易地扶貧搬遷830萬人;貧困發(fā)生率從2012年的10.2%下降至3.1%,累計下降7.1個百分點*數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局,http:∥www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180201-1579703.html。,取得了新世紀(jì)以來最大的減貧成效。作為精準(zhǔn)扶貧的重要手段,易地扶貧搬遷工程在實現(xiàn)全面脫貧中起到關(guān)鍵性作用,這一工程能否順利開展并達到預(yù)期目標(biāo),直接關(guān)系著全面建成小康社會的成敗問題。

然而,近年來易地扶貧搬遷在取得重大進展的同時,也不斷暴露出一些問題。這些問題主要表現(xiàn)在以下幾方面:一是搬遷戶思想認(rèn)識不到位,“等、靠、要”思想嚴(yán)重,以致出現(xiàn)“富搬貧不搬,濟富不濟貧”的現(xiàn)象,有違易地扶貧搬遷的初衷。二是黨員干部被動扶貧,以全面建成小康社會為時間終點,通過包攬式的扶貧手段對貧困群眾的生活進行兜底保障,以期將貧困群眾的生活維持在貧困線以上直至2020年,造成“救濟陷阱”進一步弱化貧困群眾志氣。三是后續(xù)配套環(huán)節(jié)不到位,搬遷安置之后的生存與發(fā)展問題沒有得到有效重視,出現(xiàn)“搬而不富、搬而更貧”現(xiàn)象,返貧問題突出。這既有土地、資金、人才供應(yīng)不足的問題,但較大程度上歸因于政策規(guī)劃的短視與脫節(jié)。四是效率低下,易地扶貧搬遷工程每個環(huán)節(jié)的落實都會觸碰多方的利益,政出多門與各自為政的現(xiàn)象同時存在,需要耗費大量的時間與精力來進行協(xié)調(diào),延緩了搬遷的速度且收效不大。對此我們認(rèn)為有必要從易地扶貧搬遷過程的全環(huán)節(jié)入手構(gòu)建機制,形成易地扶貧搬遷的機制體系,包含宣傳動員機制、搬遷補償機制、生計接續(xù)機制、能力提升機制、公共服務(wù)保障機制、社會網(wǎng)絡(luò)拓展機制與聯(lián)動協(xié)作機制,從而有針對性地解決相關(guān)問題。通過這些機制作用的發(fā)揮,助力實現(xiàn)易地扶貧搬遷工程的扶貧目標(biāo)以及更長遠地實現(xiàn)搬遷點居民的全面發(fā)展。

二、文獻綜述

學(xué)術(shù)界對易地扶貧搬遷理論與實踐的研究起步較晚,直至邁入新世紀(jì),隨著我國貧富差距的進一步拉大以及扶貧工作的深入開展,易地扶貧搬遷才逐漸走進學(xué)術(shù)界的視野。新世紀(jì)初,作為最初試點的易地扶貧搬遷工程僅在寧夏、內(nèi)蒙古、貴州、云南四個西部省區(qū)進行,這一時期學(xué)術(shù)界對易地扶貧搬遷的研究僅僅停留在表層的紀(jì)實性觀察與案例分析上,沒有深入探討這一扶貧工程的內(nèi)在機理。黨的十八大之后,在精準(zhǔn)扶貧的政策號召與全面建成小康社會的目標(biāo)約束下,易地扶貧搬遷受到前所未有的重視?；谥笆嗄暌椎胤鲐毎徇w工程試點的成功經(jīng)驗與新時期扶貧工作的具體要求,這一時期對于易地扶貧搬遷的研究呈現(xiàn)井噴式的增長,相關(guān)研究成果豐富。

經(jīng)過多年的實踐探索,我國各地區(qū)在移民搬遷中積累了許多成功的經(jīng)驗。暢瑞從城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤入手,指出這一政策在提供新村建設(shè)的用地指標(biāo)、提供建設(shè)資金、提高建設(shè)用地集約水平等方面,對易地扶貧搬遷具有積極作用[1]。姚樹榮則以四川省的“嘉明模式”為對象,考察了宅基地有償退出在易地扶貧搬遷中的作用。提出這種方式具有使宅基地價值顯化、以土地發(fā)展權(quán)換取資金、建立扶貧長效機制、實現(xiàn)農(nóng)村與城鎮(zhèn)“雙保障”的優(yōu)點,但在指標(biāo)流轉(zhuǎn)范圍、群眾參與度方面還需進一步改進[2]。宮留記通過對已有的PPP模式、政府購買服務(wù)、資產(chǎn)收益扶貧、電商扶貧等新型市場化扶貧行為進行分析,率先提出建立市場化的扶貧機制,提高精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)性與效率[3]。葉青系統(tǒng)總結(jié)了貴州省的經(jīng)驗,對于政策實踐,提出通過設(shè)置符合當(dāng)?shù)靥厣姆ㄒ?guī)制度、設(shè)立“扶貧開發(fā)投資有限責(zé)任公司”創(chuàng)新資金籌集管理模式、重視民眾話語權(quán)表達與內(nèi)生動力的提升來構(gòu)建多元互動型政策實踐網(wǎng)絡(luò);對于資本重置,提出通過“非農(nóng)安置”、培育發(fā)展能力、推進社會融入來改變貧困群體原有的經(jīng)濟、社會、文化資本[4]。在安置方式方面,陳源對甘肅省自2010年以來實施易地扶貧搬遷的方式方法和基本經(jīng)驗進行了梳理總結(jié),主要經(jīng)驗是結(jié)合省內(nèi)貧困人口“大分散,小集中”的特點,在安置方面依托工程建設(shè)項目與小城鎮(zhèn)、中心村進行集中安置,同時注重以市場行為引導(dǎo)搬遷群眾思想意識的轉(zhuǎn)變和技能素質(zhì)的提升,取得了顯著效果[5]。李垚棟以山西省的實踐為樣本,從不同組織主體角度,對政府組織、政府+企業(yè)組織、社會力量組織三種模式的成本、穩(wěn)定性、滿意度、就業(yè)四方面進行了比較,認(rèn)為政府+企業(yè)模式對于改善人居環(huán)境、實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)具有長效作用,值得推廣[6]。

對于易地扶貧搬遷存在問題的研究,近年來學(xué)術(shù)界關(guān)注得較為全面,但相對集中于生計問題。何得桂認(rèn)為土地資源與環(huán)境承載力、搬遷成本與資金供給、產(chǎn)業(yè)配套與生計脆弱之間的矛盾,形成陜南移民搬遷的結(jié)構(gòu)性制約因素,問題的解決不能僅僅依靠制度的設(shè)計,更要注重社會力量的“外部支持”[7]。鄢聞發(fā)現(xiàn)陜南地區(qū)移民的可持續(xù)生計大多受生態(tài)環(huán)境、社會保障、經(jīng)濟水平、個人素質(zhì)等方面的負(fù)向影響,提出以土地資源、特色產(chǎn)業(yè)、技能培訓(xùn)、社會保障為抓手進行提升[8]。李聰、陳勝東分別對陜南地區(qū)與贛南原中央蘇區(qū)的易地移民搬遷成效進行實證測度,通過對搬遷農(nóng)戶與非搬遷農(nóng)戶生計資本的比較,結(jié)果均顯示移民搬遷行為一方面使搬遷農(nóng)戶自然資本受損,但更重要的是顯著提高了搬遷農(nóng)戶的物質(zhì)資本、金融資本、社會資本與人力資本,具有顯著的減貧效果[9] [10]。徐錫廣等則對貴州省移民搬遷的可持續(xù)生計進行了量化測度,結(jié)果顯示貴州省移民搬遷的移民生計雖有正向變化,但還不具備可持續(xù)性,仍有待提高[11]。高聰穎分析了易地扶貧搬遷存在的安置群眾意愿偏差、后續(xù)發(fā)展政策缺乏系統(tǒng)、自身發(fā)展能力低下、社會管理與公共服務(wù)不足、社會力量支持欠缺等問題對移民生計的影響,提出應(yīng)以“就業(yè)與增收”為導(dǎo)向加強安置群眾財產(chǎn)性權(quán)利和間接收益,解決可持續(xù)生計問題[12]。

在其他問題方面,張紅霞研究了陜南移民搬遷中的金融問題,金融服務(wù)相對滯后、金融機構(gòu)較少、選擇性支持、資金投放力度小、地方配套不足、資金監(jiān)管不當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象嚴(yán)重,資金不足及使用效率低下致使陜南移民搬遷面臨諸多困難[13]。彭瑋基于在湖北省的調(diào)查研究,發(fā)現(xiàn)搬遷中忽視群眾意愿、補償政策負(fù)向激勵、安置社區(qū)后期治理不到位、搬遷遷出地荒廢等現(xiàn)象嚴(yán)重[14]。劉靜等認(rèn)為由于易地扶貧搬遷所特有的自愿與非自愿性兼具、個人素質(zhì)參差不齊、傳統(tǒng)精神寄托失落等特征,容易引發(fā)返貧、保障缺失、社區(qū)混亂以及失信等風(fēng)險,需加以重視[15]。趙春燕在研究易地扶貧搬遷的補償問題時,引入時間風(fēng)險,這表現(xiàn)為搬遷群眾對于搬遷補償滿意度的反饋并不表現(xiàn)在當(dāng)時,而是在搬遷行為結(jié)束后一直持續(xù),因為搬遷群眾會將自身發(fā)展帶來的差異歸咎于補償不足,引發(fā)一些社會風(fēng)險。需要根據(jù)時間風(fēng)險的反涉性、不可知性與系統(tǒng)性進行政策設(shè)計以規(guī)避此類風(fēng)險[16]。張世勇關(guān)注到了執(zhí)行力這一重要因素。認(rèn)為易地扶貧搬遷政策的執(zhí)行由工具理性所引導(dǎo),抑制了搬遷對象的主動性,并以“改善的邏輯”否定了搬遷對象自身的生活邏輯,出現(xiàn)的執(zhí)行偏差主要由政策的預(yù)期社會效果、科層體制中的執(zhí)行壓力、目標(biāo)群體的參與程度導(dǎo)致[17]。

由上述研究情況看,我國學(xué)術(shù)界雖然對易地扶貧搬遷的研究已經(jīng)非常全面且深入,但這些研究成果從整體看大都關(guān)注局部、從方法來看大都相對靜止,對于規(guī)模宏大、時間持久、影響全局的易地扶貧搬遷來說,這些研究成果有一定的局限性,很難做到窺一斑而知全豹。同時針對易地扶貧搬遷提出的政策建議較為分散,缺少根據(jù)建議之間的邏輯關(guān)系提煉出易地扶貧搬遷機制、路徑、規(guī)律的研究成果,在一定程度上削弱了政策建議可能產(chǎn)生的效果。

三、易地扶貧搬遷的七大機制

針對易地扶貧搬遷中存在的部分群眾不愿搬、搬不出、搬遷后穩(wěn)不住、難致富、社會保障水平低、難融入安置地文化、搬遷過程中參與主體用力不協(xié)調(diào)等七個方面的問題,我們認(rèn)為有必要構(gòu)建易地扶貧搬遷全環(huán)節(jié)機制體系。這一體系包括七大機制,即宣傳動員機制、搬遷補償機制、生計接續(xù)機制、能力提升機制、公共服務(wù)保障機制、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)拓展機制和聯(lián)動協(xié)作機制。每一項機制都以服務(wù)搬遷群眾、提高搬遷效率為核心訴求,依照不同問題的特點,每一項的機制由不同的主體構(gòu)成,作用的發(fā)揮也各有側(cè)重,在目標(biāo)定位、運行方式上也都有所區(qū)別。

(一)宣傳動員機制

在近幾年全面推行的易地扶貧搬遷中,搬遷遇冷的情況時有發(fā)生,使得政府為貧困地區(qū)困難群眾精心設(shè)計的易地扶貧搬遷方案很難充分落地。雖然易地扶貧搬遷擁有國家力量作為支持與推動,但對于生活在落后地區(qū)且守土拒遷觀念極強的貧困人口來說,若在思想上對易地扶貧搬遷的政策動機、具體要求、實施細(xì)則、未來生計等產(chǎn)生認(rèn)知上的差異、內(nèi)心上的抵觸,則無論擁有多么完備的政策體系與雄厚的財力支撐也難以達到預(yù)期的效果。因此,思想觀念障礙是易地扶貧搬遷實施過程中首先遇到的問題。

貧困群眾對易地搬遷缺乏積極性,不只是因為貧困群眾對這一政策存在思想障礙,也有地方干部認(rèn)識不到位的原因。對于貧困戶來說,不積極、不主動的原因有兩個:一是長期生活在信息閉塞、偏遠落后的地區(qū)，長期與外界近乎隔絕,使得對美好生活沒有具象化的認(rèn)知,無法在內(nèi)心形成強烈的渴望,而長期以溫飽為目標(biāo)的生活經(jīng)歷也在他們內(nèi)心形成一種最低層次的“自我滿足”與對現(xiàn)有生活條件的適應(yīng)和依賴,屬于“不想搬、不愿搬”。二是仍以自然經(jīng)濟為主的落后地區(qū),充斥著以土地為根基的傳統(tǒng)思想觀念,守土才能“安居樂業(yè)”,搬遷就是“背井離鄉(xiāng)”,就意味著離開生存之源,甚至是客死異土他鄉(xiāng)。這種思想使他們認(rèn)為土地才是致富的首選,對于易地扶貧搬遷的“致富效用”心存疑慮,屬于“不得已時再搬”[18]。對于具體組織實施易地扶貧搬遷的地方干部來說,精準(zhǔn)扶貧所要求的長期駐村、結(jié)對幫扶以及扶貧脫貧的硬性指標(biāo)給他們造成了巨大的壓力;同時對全面脫貧之于全面建成小康社會的偉大意義缺乏足夠的認(rèn)識,在潛意識里依然沒有充分發(fā)揮主觀能動性,仍舊將貧困群眾的脫貧認(rèn)為是個人的事情,任務(wù)的艱巨與意識的淡漠反向地轉(zhuǎn)化為行動上的慵懶倦怠,也進一步造成扶貧政策的低效與遲緩。

面對貧困戶的“長期自我封閉”與“搬遷致富質(zhì)疑”以及地方干部的“慵政懶政怠政”,地方政府需進一步加強易地扶貧搬遷政策宣傳、解釋工作,做到政策宣傳到位、方案解釋清楚。當(dāng)務(wù)之急是要建立健全易地扶貧搬遷的宣傳動員機制,通過宣傳教育來解決貧困戶的思想障礙，提高地方干部的大局意識,實現(xiàn)“愿意搬”。在這一機制下,宣傳動員工作由政府主導(dǎo),在扶貧機構(gòu)下設(shè)專門的宣傳部門來統(tǒng)一組織管理相關(guān)的活動,將宣傳教育作為實施易地扶貧搬遷的首要環(huán)節(jié);引入企業(yè)、社會非營利組織等,作為中間輔助力量參與宣傳動員工作,對宣傳動員進行市場化引導(dǎo);宣傳動員的客體以建檔立卡中需要進行易地扶貧搬遷的貧困群眾和扶貧系統(tǒng)中地方干部尤其是駐村干部為主,同時也包括“五個一批”中通過其他方式進行脫貧的群體。宣傳動員內(nèi)容包括對中央文件、地方規(guī)劃、遷入地情況信息的宣傳,對安置方式、補償置換、兜底保障等貧困群眾最關(guān)心政策的詳細(xì)解讀,增強政策透明度,同時也要注重將現(xiàn)代化的生產(chǎn)、生活方式向貧困群眾進行介紹,增強搬遷的“吸引力”。針對貧困地區(qū)信息閉塞的特點,宣傳動員方式應(yīng)以上門入戶宣傳為主,一方面通過駐村干部以及結(jié)對幫扶的黨員干部進行一對一的講解,另一方面組織宣傳講解小組,通過現(xiàn)場接待、召開座談會、入戶訪談等形式加強與搬遷戶的溝通,及時了解搬遷戶的思想動態(tài),做好解疑釋惑、政策宣傳及對訴求表達的正確引導(dǎo),盡量減低搬遷的思想阻力。

(二)搬遷補償機制

從本質(zhì)上看,搬遷就是人們通過遷徙的方式追求更高收益的過程,作為同樣是理性經(jīng)濟人的搬遷戶,也會對自身移民搬遷的成本與收益進行分析,通過衡量搬遷前后家庭整體收益的變化來對是否搬遷進行決策。搬遷意味著搬遷戶必須舍棄遷出地自身所原有的物質(zhì)資本,在傳統(tǒng)自發(fā)性移民時期,這一沉沒成本只能由搬遷戶自身承擔(dān),并在遷入地通過艱難的努力進行資本的初始積累并實現(xiàn)增長。雖然遷入地的邊際收益會高于遷出地,但遷入前期生活的窘迫甚至是生存風(fēng)險的不確定性,仍會使大多數(shù)搬遷戶望而卻步——“搬不出”。在開發(fā)式扶貧時期,政府力量介入的程度不斷加大,改變了搬遷戶最原始的成本收益分析框架。通過搬遷補償對搬遷戶進行一定程度的轉(zhuǎn)移支付,分散、降低了搬遷戶的搬遷成本。但對于深度貧困地區(qū)的貧困人口而言,極端的貧困使他們幾乎無力承擔(dān)任何搬遷成本,因此如何建立公平、有效、精準(zhǔn)的搬遷補償機制是易地扶貧搬遷亟待解決的問題。

2015年,國家發(fā)改委、國務(wù)院扶貧辦等5部委聯(lián)合發(fā)布《“十三五“時期易地扶貧搬遷工作方案》,要求各省根據(jù)中央財政預(yù)算撥付情況與最低補助標(biāo)準(zhǔn),結(jié)合自身發(fā)展實際與貧困現(xiàn)狀,制定各省的住房建設(shè)最低補助標(biāo)準(zhǔn)與省域內(nèi)差異化補助標(biāo)準(zhǔn),以確保貧困人口“搬得出”。根據(jù)各地區(qū)現(xiàn)行政策,目前執(zhí)行的安置方式包括以行政村內(nèi)就近安置、 建設(shè)移民新村安置、依托小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)安置、依托鄉(xiāng)村旅游區(qū)安置、依托已有配套設(shè)施安置、“五?！奔泄B(yǎng)安置為內(nèi)容的集中安置和以插花安置、進城務(wù)工安置、投親靠友安置為內(nèi)容分散安置。在補償方式上,分散安置多以貨幣形式直接補償,集中安置補償一般分為住房、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)扶持、公共服務(wù)等補助形式。部分省區(qū)安置補助標(biāo)準(zhǔn)如表1所示。

由表1可看出,大多數(shù)省份人均住房補貼在2萬元左右,相對于如今的工程造價,仍舊難以彌補搬遷的成本。在農(nóng)村人口不斷減少,醫(yī)療、教育資源逐漸缺失的情況下,貧困戶不得不舉債搬遷,即便搬離了“一方水土養(yǎng)不起一方人”的地區(qū),貧困問題依然沒有得到解決,甚至出現(xiàn)貧困加劇的現(xiàn)象。 這一問題能否得到有效解決, 直接關(guān)乎易地扶貧搬遷的成敗。 在扶貧資金方面, “十三五”期間中央已經(jīng)安排6 000億資金支持易地扶貧搬遷的開展,面對1 000萬建檔立卡需要進行易地扶貧搬遷的人口,人均6萬元的補助還要分散到住房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)配套等方面,使得安居問題的解決仍是捉襟見肘。

現(xiàn)行的易地扶貧搬遷補償機制仍由中央政府主導(dǎo),其他利益相關(guān)方缺位,亟待進一步優(yōu)化。在補償主體上,明確地方政府、域內(nèi)相關(guān)企業(yè)、域內(nèi)工業(yè)園區(qū)、民間慈善機構(gòu)、社會民眾等直接、間接、潛在利益相關(guān)者的責(zé)權(quán)。在補償內(nèi)容上,從橫向來看既包括房屋補助、土地置換等財產(chǎn)權(quán)補償,也包括戶籍認(rèn)定、社會關(guān)系重構(gòu)等人身權(quán)補償;從縱向來看,根據(jù)實際情況合理劃分為初期補償、中長期補償與后期補償[19]。在資金籌措方面,除過中央財政一般性轉(zhuǎn)移支付和專項撥付、地方的財政資金與政策優(yōu)惠之外,還應(yīng)注重對遷出地以往配套的諸如農(nóng)業(yè)直補、畜牧補助、退耕還林補助、教育補助、醫(yī)療補助等一般性轉(zhuǎn)移支付進行整合,同時加強利用對口支援省份的資源資金,保證扶貧資金的充足與渠道的多元。

(三)生計接續(xù)機制

貧困群眾搬離原住地后,回遷以及生存困難等現(xiàn)象頻繁出現(xiàn),“穩(wěn)不住”成為搬遷后面臨的首要問題。易地扶貧搬遷帶給搬遷戶的影響不僅僅是居住空間的轉(zhuǎn)移,還意味著生存來源的暫時喪失與生活成本的提高,而搬遷初期帶來的家庭可支配收入的大幅下降會使原本生計就十分脆弱的搬遷戶更加難以生存。從搬遷開始到生活恢復(fù)至搬遷前的水平甚至相對更高階段,使搬遷戶順利度過這一貧困過渡期至關(guān)重要。否則即便能夠?qū)Π徇w戶進行妥善安置,但家庭整體的生計問題仍無法得到有效解決,也只會讓搬遷戶無奈之下再次返回遷出區(qū),以此造成的資源浪費不僅加劇了搬遷戶的貧困,更會帶來其他更嚴(yán)重的社會問題。

表1　部分省區(qū)建檔立卡貧困人口安置補助標(biāo)準(zhǔn)*資料來源于相應(yīng)省區(qū)《“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》。

在現(xiàn)有框架下,搬遷戶的生計資本由人力資本、自然資本、物質(zhì)資本、社會資本與金融資本五方面構(gòu)成。具體到搬遷戶身上,由于受教育程度偏低、年齡相對較高,在搬遷之后基本失去務(wù)農(nóng)的機會,且未經(jīng)過相應(yīng)的技能培訓(xùn),使人力資本幾乎喪失殆盡。就自然資本而言,在退耕還林與土地置換的情況下,自然資本也遭到大幅削減,對于集中無土安置的貧困戶,原有的自然資本則被完全剝離。對于物質(zhì)資本,國家通過扶貧資金補助,承擔(dān)了主要的安置房與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),居住環(huán)境得到顯著改善,搬遷戶在這方面的損失較小,主要體現(xiàn)在喪失務(wù)農(nóng)這一謀生手段之后生產(chǎn)工具使用價值的相對喪失。在社會資本方面,整村搬遷集中安置會較為完整保留搬遷戶在遷出地經(jīng)年累月所構(gòu)建的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò),但對于投親靠友安置、插花安置等分散安置方式,搬遷戶的社會資本會大幅度減少甚至完全喪失。金融資本由收入、儲蓄、借款與貸款情況共同決定,搬遷后以務(wù)農(nóng)為生的貧困戶沒有了收入來源;雖然國家承擔(dān)了住房安置的主要部分,但剩下的支出依然將貧困戶微薄的儲蓄消耗殆盡;同時極低的償還能力也很難使其得到借款與貸款的支持,金融資本的稀缺直接威脅到搬遷戶每天必須面對的溫飽問題。

上述五個方面是對生計資本的全面考量,但對于易地扶貧搬遷安置群眾而言,最關(guān)心、最緊迫的還是生存問題,即要通過建立易地扶貧搬遷生計接續(xù)機制,加強對金融資本、人力資本、社會資本的構(gòu)建與恢復(fù)。一是優(yōu)先解決金融資本短缺問題。要對貧困搬遷戶的經(jīng)濟狀況進行摸底,對于極端貧困群體,由政府進行兜底,加大搬遷戶土地騰退、舊房拆遷的補助力度,并通過提供公益性崗位與最低生活保障,為極端貧困搬遷戶建立穩(wěn)定的收入渠道,維持最基本的生活;對于有一定人力資本潛力的搬遷戶,可通過降低信貸門檻,為其提供貸款。二是對于集中安置搬遷戶,政府要選擇相對簡單易學(xué)、以耗費體力為主的建設(shè)工程,通過以工代賑方式為搬遷戶提供暫時性就業(yè),在降低建設(shè)成本的同時也為搬遷戶提供收入來源,同時促進了搬遷戶人力資本的初步提升;對于插花、跨省安置的搬遷戶,要加強搬遷移民扶貧的行政區(qū)域合作,遷入地要在落戶、住房保障、培訓(xùn)、就業(yè)等方面積極提供便利[20]。三是針對搬遷戶的身體狀況與人力資本潛力提供定制化的短期、初級技能培訓(xùn),并且與搬遷安置同步,引入部分低層級、基礎(chǔ)性的產(chǎn)業(yè),為搬遷戶提供較長期的就業(yè)機會。四是重視基層組織與社區(qū)在提高社會資本方面的作用,基層組織要幫助解決搬遷戶在搬遷初期生產(chǎn)、生活遇到的各方面問題, 疏導(dǎo)、化解搬遷戶由于陌生、不適應(yīng)而產(chǎn)生的負(fù)面情緒;社區(qū)要在管理中配合基層組織的工作,具體負(fù)責(zé)開展各式各樣的教育培訓(xùn)與文化活動,在增進陌生個體之間的了解、互動的同時也不斷提高搬遷群眾的綜合素質(zhì)。

(四)能力提升機制

易地扶貧搬遷工程實施的目的不僅僅是將建檔立卡的貧困群眾拉到貧困線以上,最終目的是要幫助貧困群眾徹底擺脫貧困,走上富裕之路,即“能致富”。這種富裕不是通過國家的轉(zhuǎn)移支付來獲得,而是通過貧困群眾自身能力的不斷提升來實現(xiàn)，通過雙手創(chuàng)造更多價值來換取。

搬遷戶通過生計接續(xù)機制將搬遷后的整體生活水平迅速恢復(fù)到搬遷前的水平,順利度過“貧困過渡期”,生產(chǎn)、生活方式也完成了由小農(nóng)經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的初步轉(zhuǎn)換。雖然在低層級產(chǎn)業(yè)就業(yè)的勞動邊際報酬要明顯高于在自然條件惡劣地區(qū)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),但這只能將搬遷群眾的生活維持在稍高于貧困線的水平,與實現(xiàn)富裕的標(biāo)準(zhǔn)相去甚遠,且隨時有發(fā)生返貧的可能性。如果物質(zhì)資本與金融資本是滿足溫飽情況下生計資本的主要構(gòu)成,那么在富裕這一更高生計資本要求下,人力資本則會在其中占有更大權(quán)重。因此在溫飽問題解決之后,需要通過強化人力資本即能力提升來實現(xiàn)易地扶貧搬遷的“致富”效應(yīng),為此我們提出建立易地扶貧搬遷的能力提升機制。

能力提升機制的總體思路是在搬遷移民戶中開展系統(tǒng)性、層級化的技能培訓(xùn),提高搬遷群眾的文化素質(zhì),并在集中安置區(qū)域內(nèi)發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),通過政策引導(dǎo),實現(xiàn)搬遷群眾的充分就業(yè)。具體來說,一是推動搬遷移民群眾“造血”理念的形成。通過思想教育與案例講述扭轉(zhuǎn)大部分移民長期存在的“等、靠、要”的思想認(rèn)識,喚醒其內(nèi)心對通過自我奮斗實現(xiàn)脫貧致富的意識與欲望,使其認(rèn)識到外界“輸血”不能致富,自身“造血”才能致富。二是推動搬遷移民群眾綜合素質(zhì)提升。對有勞動能力搬遷群眾的受教育程度、家庭代際供養(yǎng)關(guān)系、已有技術(shù)特長等情況進行系統(tǒng)摸底調(diào)查,了解搬遷群眾的人力資本開發(fā)潛力,同時結(jié)合搬遷群眾的自愿選擇,為他們有針對性地安排實用、易學(xué)、感興趣的技能培訓(xùn)教育,促進搬遷群眾綜合素質(zhì)的提高。三是推動搬遷移民群眾就業(yè)能力提升。當(dāng)?shù)卣Y(jié)合地方實際,通盤考慮搬遷群眾遷入后當(dāng)?shù)剡m宜發(fā)展的產(chǎn)業(yè)以及相關(guān)企業(yè)的引進,讓有勞動能力的搬遷群眾都去企業(yè)就業(yè)。政府要對入駐企業(yè)進行園區(qū)化管理,加速優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的壯大、拓展與升級,以此反向推動在企業(yè)就業(yè)的搬遷群眾就業(yè)能力的提升。四是推動搬遷移民群眾就業(yè)多元化。隨著搬遷群眾人力資本、金融資本的不斷積累,生計資本得到大幅提升,而原有工作的邊際收益不斷下降,應(yīng)適時鼓勵推動技術(shù)水平較高、管理經(jīng)驗豐富、有能力、有意愿的搬遷群眾進行自主擇業(yè)與創(chuàng)業(yè),實現(xiàn)就業(yè)的多元化與人力資源的高效配置。五是推動搬遷移民群眾收入多元化。收入是判斷是否富裕的最基本標(biāo)準(zhǔn),社會發(fā)展階段越高收入的來源越多元化,同時搬遷后以市場為導(dǎo)向的生產(chǎn)生活方式意味著搬遷戶必須面臨陌生未知的系列市場風(fēng)險,需要通過優(yōu)化資本組合來分散系統(tǒng)風(fēng)險[21]。要不斷解放搬遷群眾的思想,使其意識到通過對工資性收入進行儲蓄來實現(xiàn)富裕的低效,而多元化的收入格局能提高財富的積累速率;可通過引入第三方理財機構(gòu),對搬遷群眾積累的金融資本進行統(tǒng)一運作,并定期返利分紅作為搬遷群眾的財產(chǎn)性收入;就業(yè)的多元化也會給選擇創(chuàng)業(yè)的搬遷群眾帶來經(jīng)營性收入;前文提到的通過建立搬遷補償機制對搬遷群眾進行動態(tài)化的長效補償也會給他們帶來轉(zhuǎn)移性收入。

(五)公共服務(wù)保障機制

農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)的缺失與城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)的不均等是造成農(nóng)村地區(qū)群眾貧困的重要原因。這一方面加重了農(nóng)村地區(qū)群眾在醫(yī)療、教育等方面的負(fù)擔(dān),另一方面也制約了農(nóng)村群眾發(fā)展能力與收入的提高,雙向的負(fù)面影響進一步推高了農(nóng)村地區(qū)的貧困發(fā)生率。近年來,國家不斷加大農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)投入力度,通過多種制度安排與政策保障,促進公共服務(wù)提升在推動貧困地區(qū)人口脫貧致富方面持續(xù)發(fā)揮積極作用。在易地扶貧搬遷方面,國家撥付專項資金支持搬遷戶集中安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與產(chǎn)業(yè)配套,在發(fā)展生產(chǎn)、發(fā)展教育、生態(tài)補償、社會保障兜底四個脫貧措施上也傾注了大量資源提升公共服務(wù)水平,并產(chǎn)生了良好的社會效果。但現(xiàn)階段對于貧困地區(qū)的公共服務(wù)供給也存在諸如針對性不強、轉(zhuǎn)移支付過于均等化、責(zé)任劃分不明確等問題,抑制了公共服務(wù)積極作用的發(fā)揮。在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵時期、易地扶貧搬遷深入進行的階段,有必要通過建立高效的公共服務(wù)保障機制,對公共服務(wù)的有效供給提供系統(tǒng)性安排,使移民搬遷安置群眾的生活充分“有保障”。

公共服務(wù)保障機制的具體內(nèi)容包括以下幾個方面:一是分階段差異化地提供公共服務(wù)。由于資源有限、時間緊迫,在內(nèi)容上要優(yōu)先供給對于提升搬遷群眾生計能力具有顯著作用、對于全面建成小康社會具有突出意義的關(guān)鍵性公共服務(wù),包括基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、農(nóng)村最低生活保障、失業(yè)保障等,盡量避免“大而全”的服務(wù)供給。隨著搬遷群眾生活水平不斷提高,對于公共產(chǎn)品需求日益增長,再重點提供治安、環(huán)保、司法等公共服務(wù)。二是推動形成多元化的供給主體。市場在公共服務(wù)的供給上會出現(xiàn)失靈,這就決定了政府在這方面的主體地位,但并不意味著政府的供給壟斷,要注重形成公共服務(wù)供給的多元化格局。一方面要強化政府公共服務(wù)職能,尤其對于公共服務(wù)極端缺乏的新建移民搬遷集中安置區(qū),要提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率;另一方面要引入競爭性的市場機制,鼓勵多主體參與供給,在權(quán)責(zé)明確的條件下,部分服務(wù)按市場原則外包給市場主體與非政府部門提供,提高供給效率、擴大供給規(guī)模、縮小供給差距。三是公共服務(wù)的供給要直接面向搬遷群眾。由于搬遷群體對基本公共服務(wù)的迫切需要,但同時存在文化素質(zhì)較低、發(fā)展意識淡薄等客觀情況,很多情況下不會、不知道去享受提供給他們的公共服務(wù),因此供給主體要主動將供給的重心與資源下移。一方面以易地扶貧搬遷集中安置點為基本組織,打破一般以縣為單位的公共服務(wù)供給體系,建立以集中安置村鎮(zhèn)、園區(qū)等為單位的公共服務(wù)供給體系;另一方面,加強集中安置區(qū)的道路交通、通信基站、物流網(wǎng)點等的建設(shè),面向基層群眾提高公共服務(wù)的通達性與便利度。

(六)社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)拓展機制

社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)會深刻影響搬遷群眾的理念認(rèn)知、行為方式以及社會事務(wù)的參與,決定著搬遷群眾能否順利融入新的環(huán)境、適應(yīng)新的生活。易地扶貧搬遷工程的推行不僅使這些群體的生存空間發(fā)生位移,還使得他們長期依賴的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)面臨市場經(jīng)濟與市場價值觀的沖擊,以小農(nóng)經(jīng)濟為基礎(chǔ)的農(nóng)村生計方式與價值觀念失去了適用的環(huán)境,農(nóng)村社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也面臨萎縮、疏離甚至是解構(gòu)的風(fēng)險。

市場經(jīng)濟下的現(xiàn)代生活在居住條件、風(fēng)俗習(xí)慣、公共參與、社會交往等方面與傳統(tǒng)農(nóng)村有著較大差別,環(huán)境的迅速轉(zhuǎn)變讓搬遷群眾有些束手無策。如果不能快速的適應(yīng),長此以往即便在生計方面能得到有效保障,也會因為生活方式的格格不入而產(chǎn)生自卑感、厭煩情緒甚至是痛苦。就社會關(guān)系而言,不同的安置方式對搬遷群眾的影響是不同的,對于分散安置來說,無論是投親靠友還是插花安置,都意味著搬遷戶社會資本的幾乎完全喪失;相比之下,集中安置會安排遷出地的搬遷戶集中聚居,在這種情況下社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)只是相對縮小、作用相對弱化,特別是對于整村搬遷的集中安置而言,原有的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)能夠相對完整地保留。雖然損失的社會資本能在搬遷后通過公共服務(wù)進行一定程度的補償,但這種變化帶給搬遷戶內(nèi)心認(rèn)同感的缺失與情感上的消極影響卻很難補救。我們提出通過建立社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)拓展機制對搬遷群眾間的社會關(guān)系進行調(diào)整、重塑與拓展,使搬遷群眾迅速、全面地融入新的生活中。

社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)拓展機制主要通過以下幾個方面來構(gòu)建并實現(xiàn)“好融入”這一目標(biāo):一是心理健康的疏導(dǎo)。一方面通過開展關(guān)懷活動,引導(dǎo)搬遷群眾因?qū)π律畹牟贿m應(yīng)而產(chǎn)生的焦慮不安情緒的釋放,緩解內(nèi)心壓力,提高自我適應(yīng)、自我調(diào)節(jié)、自我管理的能力;另一方面通過媒體宣傳營造一種開放、包容、和諧的生活環(huán)境,消除搬遷群眾與原住民間的隔閡。二是行為方式的矯正。搬遷群眾在農(nóng)村習(xí)慣了平進平出的宅院,也習(xí)慣了高聲講話等行為,要通過針對性的引導(dǎo)教育,促使搬遷群眾養(yǎng)成“進城上樓”后應(yīng)有的基本素質(zhì)與行為方式。三是公民身份的認(rèn)同。身份的認(rèn)同能讓搬遷群眾從心理上扭轉(zhuǎn)內(nèi)心的自卑感與孤獨感,從權(quán)利上享受到同等的公共服務(wù),并有助于社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重新構(gòu)建。尤其對于搬遷至城鎮(zhèn)的貧困戶,要推動戶籍制度改革,加快搬遷群眾的市民化進程。四是文化生活的豐富。健全圖書室、電影放映室、活動中心、休閑廣場等文化設(shè)施,為搬遷群眾提供學(xué)習(xí)、娛樂的場所。同時組織開展讀書交流會、歌唱比賽、體育競技等群眾喜聞樂見的文化活動,讓搬遷群眾體會到未曾有過的生活樂趣,豐富其精神生活。

(七)聯(lián)動協(xié)作機制

在整個搬遷工程實施過程中,始終存在著搬遷主體各自為政、力量分散、行動重復(fù)的現(xiàn)象,在個別環(huán)節(jié)甚至非常嚴(yán)重,既浪費了有限資源,又降低了工程實施的進度與效果。易地扶貧搬遷是一項復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)性工程,涉及搬遷群眾在內(nèi)的多個群體,牽一發(fā)而動全身。但在實施過程中由于權(quán)責(zé)不清、目標(biāo)短視、利益牽絆等因素的存在造成不協(xié)調(diào),甚至不和諧現(xiàn)象。因此,必須提高站位,從全局出發(fā),通過建立聯(lián)動協(xié)作機制,形成制度性安排,明確各參與主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,調(diào)動全社會的力量,破解搬遷中遇到的障礙。

聯(lián)動協(xié)作機制的建立主要從以下三方面進行。首先,推動社會主體的協(xié)作參與。易地扶貧搬遷的參與主體包括政府、企業(yè)、群團、高校、社區(qū)、個人等,這些主體在整個搬遷過程中的不同環(huán)節(jié)所發(fā)揮的作用會各有側(cè)重,作用的充分發(fā)揮能夠極大提升搬遷的效率。長期以來,政府都是開發(fā)式扶貧的主要推動力,其他社會主體相對缺位,壟斷獨權(quán)的扶貧方式與管理形式不僅造成了扶貧的低效,也加大了返貧的風(fēng)險。要努力構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、多種力量協(xié)調(diào)配合的協(xié)作體系,強化社會合力對易地扶貧搬遷的積極作用。雖然在這一體系中政府仍處于統(tǒng)領(lǐng)的地位,但并不是意味著事無巨細(xì)、面面俱到、親力親為,政府要通過授權(quán)與放權(quán),拓寬其他主體的協(xié)作參與渠道,尤其是要注重發(fā)揮企業(yè)與中介機構(gòu)的作用。易地扶貧搬遷的過程就是將公共資源搬遷權(quán)重進行重新供給分配的過程,而競爭性市場機制應(yīng)在其中起基礎(chǔ)性作用,作為市場最重要的主體之一,企業(yè)能極大提高搬遷群眾在安置、就業(yè)、教育及其他公共服務(wù)的供給效率。

其次,加強政府內(nèi)部各部門的聯(lián)動協(xié)作。這表現(xiàn)在兩個方面:在縱向上,一是進一步強化國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組對易地扶貧搬遷的全面領(lǐng)導(dǎo),強化其在機制設(shè)計、政策制定、管理考核、資源調(diào)配等方面的職權(quán),做到統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與垂直管理。二是明確中央與地方政府在整個工程實施中各自的角色定位,完善二者之間的委托代理關(guān)系。下級政府要自覺接受來自上級政府的監(jiān)督以及核查,并要保證對上級政府相關(guān)政策要求不折不扣的落實,同時上級政府要對下級政府的具體實踐進行大力的支持與科學(xué)的指導(dǎo),對于從下級政府反饋上來的信息與問題要進行全面的分析并提供應(yīng)對方案,促進宏觀頂層設(shè)計與微觀具體落實的有效結(jié)合。在橫向上,一方面要嚴(yán)格劃分各級政府相關(guān)部門在易地扶貧搬遷中的責(zé)權(quán),對于需要部門間協(xié)同處理的問題也要嚴(yán)格明確各自的責(zé)任,避免出現(xiàn)職能交叉、政出多門、權(quán)責(zé)不清、互相推諉的情況,通過分工提高效率。另一方面也要打破各部門間碎片化的運行格局。在搬遷過程中,無論哪一個環(huán)節(jié)都會涉及多個部門,要根據(jù)具體情況,實行由特定部門牽頭的“跨部門協(xié)作”,實現(xiàn)資源的部際共享,抑制因各自為政出現(xiàn)的行政弊端。

最后,加強區(qū)域間的聯(lián)動協(xié)作。從20世紀(jì)90年代初,“東部沿海發(fā)達地區(qū)對口幫扶西部貧困地區(qū)”的扶貧政策開始實施,這一舉動對西部地區(qū)脫貧事業(yè)的發(fā)展從外部提供了巨大的推動力,也成為區(qū)域間扶貧協(xié)作的基本方式。對于精準(zhǔn)扶貧時期的易地扶貧搬遷來說,這一聯(lián)動協(xié)作仍然不可或缺。習(xí)近平總書記與李克強總理分別在黨的十九大報告與2018年政府工作報告中提出“深入實施東西部扶貧協(xié)作”以及“加強東西部扶貧協(xié)作和對口支援”的戰(zhàn)略部署,在新時期我們要不斷創(chuàng)新易地扶貧搬遷中區(qū)域間聯(lián)動協(xié)作的內(nèi)容范圍、方式方法,不僅要為受援方帶去資金、技術(shù)、項目,而且要帶去思想、動能、機制。援助方與受援方之間要制定明確完備的搬遷援助規(guī)劃,援助方要通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、資金扶持、培訓(xùn)教育、人才流動以及跨省搬遷接納等方式,為受援方的搬遷群眾提供就業(yè)安置、生計保障、能力提升等方面的幫助,并在實踐中不斷探索出新的扶貧路徑。

四、易地扶貧搬遷機制體系的內(nèi)在關(guān)系

上述七個機制以易地扶貧搬遷中出現(xiàn)的問題為導(dǎo)向,圍繞實現(xiàn)易地扶貧搬遷工程的目標(biāo)與愿景而構(gòu)建,覆蓋了易地扶貧搬遷工程的全部重要環(huán)節(jié),眾多問題的相互交織、每個環(huán)節(jié)的環(huán)環(huán)相扣決定了七個機制之間不是以獨立的個體形式存在,而是以一個有機的整體作用于搬遷的全過程。

(一)七大機制之間的內(nèi)在關(guān)系

構(gòu)成易地扶貧搬遷扶貧機制體系的七個機制,緊緊圍繞“搬遷”這一中心問題而構(gòu)建、運行并發(fā)揮作用。在整個過程中,不同的機制根據(jù)問題導(dǎo)向均有自身的定位,同時機制與“搬遷”之間、機制與機制之間都存在一定的相互關(guān)系。宣傳動員機制以搬遷群眾思想理念發(fā)生變化實現(xiàn)“愿意搬”為目標(biāo),是易地扶貧搬遷的思想保障;搬遷補償機制以搬遷群眾生存空間發(fā)生位移實現(xiàn)“搬得出”為目標(biāo),是易地扶貧搬遷的經(jīng)濟保障;生計接續(xù)機制以搬遷群眾在完成搬遷初期滿足生存需求實現(xiàn)“穩(wěn)得住”為目標(biāo),是易地扶貧搬遷初期的生活保障;能力提升機制以提高搬遷群眾人力資本兌現(xiàn)脫貧致富承諾實現(xiàn)“能致富”為目標(biāo),是搬遷后的可持續(xù)發(fā)展保障;公共服務(wù)保障機制以滿足搬遷群眾自我發(fā)展需求實現(xiàn)“有保障”為目標(biāo),是易地扶貧搬遷的資源配置保障;社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)拓展機制以提高搬遷群眾社會資本滿足社會需要實現(xiàn)“好融入”為目標(biāo),是易地扶貧搬遷的社會關(guān)系保障;聯(lián)動協(xié)作機制較為特殊,與前六個機制不呈遞進關(guān)系,而是全面貫穿于易地扶貧搬遷的每個環(huán)節(jié)、每一個機制中,以促進各個參與主體間的配合協(xié)作、提高投入資源的利用效率實現(xiàn)“協(xié)同化”為目標(biāo),可以看成是易地扶貧搬遷的效率保障。

圖1　易地扶貧搬遷機制體系問題導(dǎo)向圖

圖2　易地扶貧搬遷七大機制之間內(nèi)在關(guān)系圖

(二)七大機制之間關(guān)系的特點

1.時間:由先到后易地扶貧搬遷七個機制的構(gòu)建基本是以時間先后為順序、以搬遷過程的重要環(huán)節(jié)為節(jié)點(聯(lián)動協(xié)作機制除外),與此相適應(yīng),七個機制所對應(yīng)要實現(xiàn)的七個目標(biāo),也近似形成一種由前到后不斷深化的過程。從時間角度看,這種變化過程主要體現(xiàn)在兩個方面:一是對搬遷群眾個體來說,主要受到前六個機制的作用影響。從宣傳動員機制到社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)拓展機制,機制作用的目標(biāo)也從最初促使搬遷群眾理念的轉(zhuǎn)變到最終實現(xiàn)搬遷群眾的深度融入與全面發(fā)展。二是對整個工程來說,按照七大機制的順序,實現(xiàn)的目標(biāo)也要從對搬遷群眾的聚焦、使其生活有效改善,逐步轉(zhuǎn)變到對整個工程所有參與主體的關(guān)注,最終實現(xiàn)所有參與主體行動的高效銜接與密切配合。

2.難度:由易到難易地扶貧搬遷的七個機制,從構(gòu)建到運行再到實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)等方面來衡量,總體呈現(xiàn)難度不斷上升的趨勢。具體來看,整個搬遷過程可劃分為思想的轉(zhuǎn)變、政策的落實、生活的融入、行動的協(xié)調(diào)。基于搬遷群眾“理性經(jīng)濟人”的假設(shè),思想的轉(zhuǎn)變通過與搬遷群眾進行趨利避害的“成本收益”分析即可基本實現(xiàn);政策的落實則需要通過政府的行政指令、市場的高效引導(dǎo)、自身的不懈努力來一步一步完成;而生活的融入不是一蹴而就的事情,很難通過運動式、突擊式的開發(fā)建設(shè)來實現(xiàn),資源的過度集中、制度的繁瑣復(fù)雜甚至?xí)m得其反;行動的協(xié)調(diào)更是對于行政效能的直接考驗,真實反映出體制機制、政策規(guī)劃是否高效與科學(xué),不僅需要參與主體擁有必要的政治覺悟與大局意識,還必須具備較強的執(zhí)行能力、默契程度和犧牲精神,否則聯(lián)動協(xié)作機制只能停留在口頭上,進而影響整個搬遷過程順利進行。

3.層次:由低到高從宣傳動員機制到聯(lián)動協(xié)作機制,需要調(diào)動的社會資源、需要參與的社會主體、所產(chǎn)生的社會影響都處于由低到高、由少到多、由小到大的變化過程。作為易地扶貧搬遷的預(yù)先準(zhǔn)備環(huán)節(jié),宣傳動員機制率先運作,這一時期主要由當(dāng)?shù)卣畠?nèi)部負(fù)責(zé)扶貧的黨員干部與社會媒體發(fā)揮作用,搬遷群眾處于相對被動接受宣傳教育的地位,成效也主要表現(xiàn)在思想理念的改變,沒有具象化地展現(xiàn)出來。從搬遷補償機制開始,政府內(nèi)部多個部門開始聯(lián)合行動,搬遷群眾的主觀能動性也被激發(fā);再到生計接續(xù)、能力提升、公共服務(wù)、社會網(wǎng)絡(luò)拓展,由于市場化的導(dǎo)向,企業(yè)、園區(qū)、高校等主體的作用被不斷加強,成為易地搬遷工程實施主力;到最后的聯(lián)動協(xié)作階段,更是要求整個社會一起發(fā)力,上到中央部委,下到基層組織,從園區(qū)到企業(yè),從集體到個人,成為易地扶貧搬遷工程的有生力量。

五、結(jié)束語

構(gòu)建易地扶貧搬遷機制體系不僅對于實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會這一偉大目標(biāo)具有重要意義,而且有助于搬遷群眾的全面發(fā)展與社會主要矛盾的緩解,就后者來說這將是一個較為漫長的過程。因此在易地扶貧搬遷工程的實施過程中要對這一體系加以充分利用,同時也要隨著經(jīng)濟社會環(huán)境的變化、搬遷難點的轉(zhuǎn)移、具體實踐的積累而對這一機制體系進行不斷調(diào)整與完善。

首先,要積極采取措施充分利用好機制體系,讓其在脫貧致富中發(fā)揮有效作用。一是要加強宣傳與引導(dǎo),一方面通過宣講使這一機制體系為搬遷群眾所知、為執(zhí)行主體所懂;另一方面按照政策引導(dǎo)的方式吸引其他主體積極熱情地參與進來,形成合力。二是要借助黨和國家機構(gòu)改革,通過機構(gòu)設(shè)置與職能劃分,將每一機制中的每一職責(zé)落實到相應(yīng)的黨政部門中,通過制度的建立使機制的運行有章可循,推動機制運作規(guī)范化、制度化,提高機制的權(quán)威性。三是優(yōu)化各個機制中不同參與主體的責(zé)權(quán),將責(zé)權(quán)明確到機構(gòu)與個人,尤其要注重強化領(lǐng)導(dǎo)的使命感與擔(dān)當(dāng)意識,努力形成權(quán)責(zé)利明晰的責(zé)任系統(tǒng),以確保機制任務(wù)的全面貫徹落實。

其次,要不斷調(diào)整與完善機制體系,讓其始終具有領(lǐng)先性與指導(dǎo)性。一是要對機制體系的理論基礎(chǔ)進行持續(xù)深入研究,以此推動更具指導(dǎo)意義的政策措施的出臺落地,進而指導(dǎo)實踐的進一步提升。二是要跟蹤關(guān)注各個機制在易地搬遷移民中的運行情況,可利用大數(shù)據(jù)對搬遷移民所反饋的信息進行實時分析處理,調(diào)整相關(guān)舉措,對機制體系進行優(yōu)化改進。三是對各個地區(qū)運用機制體系指導(dǎo)搬遷移民所產(chǎn)生的經(jīng)驗進行梳理概括,尋找普遍規(guī)律,總結(jié)形成易于推廣使用、便于學(xué)習(xí)借鑒的成功模式,并貫穿融入相關(guān)機制之中,使機制體系始終處于一個動態(tài)改進、持續(xù)完善的過程。

按照馬斯洛需求層次劃分理論,人在成長過程中需要經(jīng)歷以生理需要與安全需要為內(nèi)容實現(xiàn)生存的溫飽階段、以社會需要與尊嚴(yán)需要為內(nèi)容尋求歸屬的小康階段、以自我超越為內(nèi)容不斷成長的富裕階段。從易地扶貧搬遷的實際看,搬遷群眾還處在低層次的以生存為目標(biāo)的溫飽階段,搬遷群眾對于更高層次生活的追求與實現(xiàn)必定要經(jīng)歷一個漫長的過程。我們對機制的構(gòu)建必須立足長遠,要有超前意識與預(yù)見能力,這不僅是出于對搬遷群眾“脫貧、致富、發(fā)展”這一莊嚴(yán)承諾的兌現(xiàn)需要,更是因為這是人的客觀發(fā)展規(guī)律。搬遷群眾一旦正式步入發(fā)展上升軌道,這一趨勢將是不可逆的,如果相應(yīng)的配套發(fā)展措施不到位、公共服務(wù)不均等不充足,使群眾發(fā)展的通道被阻塞,將會誘發(fā)一系列的社會問題。同時我們也要認(rèn)識到,如此大規(guī)模、全方位、深層次的扶貧開發(fā)工作沒有經(jīng)驗可循,而且易地扶貧搬遷也正在進行,目前暴露出的問題還主要集中在搬遷過程中,對于需要通過時間作用來顯露的問題還沒有集中爆發(fā),如可持續(xù)生計、社會融入、文化適應(yīng)等問題。我們要通過不斷的理論探索、實踐檢驗來對相關(guān)機制進行修正、調(diào)整與完善,使之對易地扶貧搬遷的實施、對搬遷群眾的發(fā)展發(fā)揮更有效的指導(dǎo)與保證作用。