高　帆

(復旦大學 經濟學院，上?！?00433)

一、引　言

作為世界上最大的發(fā)展中國家,我國城鄉(xiāng)之間長期以來存在著經濟、社會等領域的二元反差,城鄉(xiāng)二元結構是中國現(xiàn)代化進程中的特征事實與伴生物。20世紀70年代末期,中國啟動了對內市場化改革和對外融入全球經濟的偉大征程,40年的改革開放不僅導致中國在全球范圍創(chuàng)造了經濟增長的奇跡,而且導致中國經濟體系中不同組成部分的結構關系發(fā)生了深刻轉變。正是導源于經濟總量的持續(xù)高速增長,我國改革開放初期面臨的落后的社會生產力才得到了顯著解放和發(fā)展;正是導源于經濟等領域的結構變遷特征,我國才需要立足于變動的實踐著力解決發(fā)展中的不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)問題。從時序比較的角度看,在改革開放推進到40年的特定時期,中國特色社會主義開始步入新時代,中國經濟開始由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段,社會主要矛盾也開始轉為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。

在新時代背景下,我國解決社會主要矛盾、實現(xiàn)高質量發(fā)展需要將城鄉(xiāng)融合放在關鍵位置,其原因在于:從產業(yè)、地理和社會群體的角度看,城鎮(zhèn)和農村都是事關我國整體國民經濟和社會發(fā)展的兩大部門,這兩大部門之間的關聯(lián)關系可以通過要素配置、收入分配、消費水平、產業(yè)轉型、社會秩序等多種途徑影響經濟社會發(fā)展。因此,城鄉(xiāng)協(xié)調和融合發(fā)展對我國全面建成小康社會、基本實現(xiàn)現(xiàn)代化和建成社會主義現(xiàn)代化強國等戰(zhàn)略目標具有重大支撐作用。值得強調的是,我國的城鄉(xiāng)差距在不同時段的表現(xiàn)及成因是有差別的。進入新世紀之后,導源于經濟總量增長和經濟結構轉換,我國城鄉(xiāng)差距也呈現(xiàn)出若干新趨向、新特征,城鄉(xiāng)二元結構表現(xiàn)出“固化”和“變型”并存的基本態(tài)勢。與城鄉(xiāng)差距的內涵轉換相耦合,新時代背景下我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度變革和政策選擇必須能夠捕捉并回應這種變動。值得強調的是,迄今為止我國仍處在經濟體制持續(xù)變革的進程中,政府行為、制度變革對城鄉(xiāng)關系的演變和走向具有舉足輕重的作用,這意味著從政治經濟學視角來理解新時代城鄉(xiāng)差距的轉換邏輯是必要的,也是重要的。概括起來,本文試圖立足于新時代的特定背景,通過城鄉(xiāng)二元經濟結構和二元社會結構分析提出城鄉(xiāng)差距內涵轉換的命題,進而在政治經濟學視角下解析這種內涵轉換的形成邏輯,而分析的落腳點是提出新時代我國實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策選擇及制度條件。這種分析思路體現(xiàn)出對現(xiàn)有研究文獻的邊際改進以及對相關政策完善的啟示作用。

二、新時代我國城鄉(xiāng)二元結構的“變型”與“固化”

對于特定國家或地區(qū)而言,城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間的交互方式是發(fā)展進程中需要直面的重大問題。尤其是,發(fā)展中國家往往并存著以農業(yè)或農村為代表的“傳統(tǒng)部門”和以非農產業(yè)或城鎮(zhèn)為代表的“現(xiàn)代部門”[1](Lewis,W.A.,1954),城鄉(xiāng)二元結構轉化通常表現(xiàn)為以農村勞動力非農化轉移為樞紐的工業(yè)化和城市化進程。經驗研究顯示:城鄉(xiāng)之間的互動對特定國家的工業(yè)化進程和經濟持續(xù)發(fā)展具有關鍵性作用[2-3](Murata,Y.,2002;Kang H.C.&Birchenall J.A.,2013)。作為世界上最大的發(fā)展中國家,我國自20世紀40年代末期以來也存在著城鄉(xiāng)二元結構，這種實踐特征促使人們從不同視角探究我國的城鄉(xiāng)差距問題。城鄉(xiāng)差距首先表現(xiàn)為城鄉(xiāng)兩部門具有差異化的勞動生產率和工資水平,即城鄉(xiāng)收入差距是城鄉(xiāng)二元經濟結構的集中表現(xiàn),據此,已有文獻測度并分析了我國城鄉(xiāng)收入差距的變動軌跡[4-6](程永宏,2006;王少平、歐陽志剛,2008;江春、司登奎、蘇志偉,2016)。從測度數(shù)據來看,現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)收入差距的絕對數(shù)不僅高于發(fā)達國家,而且高于絕大多數(shù)發(fā)展中國家[7](陳斌開、林毅夫,2013)。對于我國城鄉(xiāng)收入差距及其變動的成因,則存在著城市偏向政策[8-10](蔡昉,2003;陸銘、陳釗,2004;程開明、李金昌,2012)、經濟發(fā)展戰(zhàn)略[11][17](林毅夫、陳斌開,2009;陳斌開、林毅夫,2013)、要素市場扭曲[12](孫寧華、堵溢、洪永淼,2009)、戶籍歧視[13-15](Liu Z.,2005;Chun-Chung Au& Henderson, J.V.,2006;萬海遠、李實,2013)[16]、通貨膨脹(黃智淋、賴小瓊,2011)、人力資本差異[17](郭劍雄,2005)等多種解釋。除了城鄉(xiāng)收入差距之外,我國的城鄉(xiāng)差距還表現(xiàn)為城鄉(xiāng)二元社會結構,即城鄉(xiāng)居民在基礎設施、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生和社會保障等方面存在著差距。例如：林毅夫、余淼杰(2009)發(fā)現(xiàn)我國計劃經濟時期城市工人的福利所占權重遠遠高于農民的福利[18]。吳愈曉(2013)則顯示我國初中升學機會的城鄉(xiāng)差異沒有變化,高中和大學升學機會的城鄉(xiāng)不平等有擴大趨勢,這種研究能夠得到李春玲(2014)的支持[19-20]。劉小魯(2017)則表明我國城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險并未顯著縮小醫(yī)療保險實際補償率的城鄉(xiāng)差異[21]。城鄉(xiāng)二元社會結構意味著我國要全面推進城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略,必須深化城鄉(xiāng)綜合配套改革以實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民生活質量的等值化,使城鄉(xiāng)居民能夠享受等值的生活水準和生活品質[22](魏后凱,2016)。

圖1描繪了1978—2017年我國城鄉(xiāng)收入差距的演變過程?？傮w上看,城鄉(xiāng)收入差距的三個指標具有極為類似的演變軌跡,綜合這些指標的變動情況可以發(fā)現(xiàn),改革開放以來我國城鄉(xiāng)收入差距經歷了5個演變階段:1978—1985年的持續(xù)下降階段,1985—1994年的持續(xù)攀高階段,1994—1997年的短暫下降階段,1997—2009年的持續(xù)攀高階段以及2009年迄今的持續(xù)下降階段。特別是,如表1所示,以2009年為轉折點,我國城鄉(xiāng)收入差距在經過了兩個“V”形或“W”形的變動之后開始步入持續(xù)下降階段。如果將2009年的持續(xù)下降階段放在整個考察期內,則可以發(fā)現(xiàn)這種下降具有兩個重要特征:一是就持續(xù)時間而言,此時段的城鄉(xiāng)收入差距下降持續(xù)了8年,超過了第一階段的7年和第三階段的3年,相對于第二階段和第四階段的持續(xù)攀高則更體現(xiàn)出對城鄉(xiāng)差距擴大態(tài)勢的矯正。二是就下降程度而言,此時段的城鄉(xiāng)收入下降幅度雖不及第一階段,但超過了第三階段,2017年我國城鄉(xiāng)收入差距(名義)為2.710倍,其數(shù)值已經非常接近1978年的改革開放初始狀態(tài),而城鄉(xiāng)收入差距(實際)和城鄉(xiāng)收入差距(泰爾指數(shù))已低于1978年的初始狀態(tài)?？紤]到2009年的持續(xù)下降是發(fā)生在1997—2009年長時段持續(xù)攀高的背景下,則近年來中國城鄉(xiāng)收入差距的下降態(tài)勢是極為顯著的。從城鄉(xiāng)兩大板塊之間的經濟落差來看,現(xiàn)階段我國的城鄉(xiāng)二元結構確實得到了持續(xù)和明顯轉化,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進程確實取得了突出成效,城鄉(xiāng)收入差距接近或低于1978年的水平意味著我國的城鄉(xiāng)關系進入新的轉折點。

圖1　1978—2017年我國城鄉(xiāng)收入差距的變動情況資料來源:城鄉(xiāng)收入差距(名義)依據城鄉(xiāng)居民人均可支配收入對比計算得出(1978—2012年我國分別開展了城鎮(zhèn)住戶調查和農村住戶調查,農村居民收入為人均純收入；2013年之后我國開展了城鄉(xiāng)一體化住戶收支與生活狀況調查,農村居民收入為人均可支配收入)。城鄉(xiāng)收入差距(實際)根據城鄉(xiāng)人均收入指數(shù)(1978年=100)對名義收入調整后計算得出。城鄉(xiāng)收入差距(泰爾指數(shù))依據城鄉(xiāng)人口結構變動和城鄉(xiāng)實際人均收入兩組變量計算得出。計算所需的原始數(shù)據來自CEIC數(shù)據庫。

階段序號時段指標變動持續(xù)時間基本特征 第一階段1978—1985年名義:2.570-1.859倍;實際:2.570-1.533倍;泰爾指數(shù):0.091-0.0197年持續(xù)下降 第二階段1985—1994年名義:1.859-2.863倍;實際:1.533-1.953倍;泰爾指數(shù):0.019-0.0539年持續(xù)攀高 第三階段1994—1997年名義:2.863-2.469倍;實際:1.953-1.833倍;泰爾指數(shù):0.053-0.0443年短暫下降 第四階段1997—2009年名義:2.469-3.333倍;實際:1.833-2.674倍;泰爾指數(shù):0.044-0.11012年持續(xù)攀高 第五階段2009—2017年名義:3.333-2.710倍;實際:2.674-2.347倍;泰爾指數(shù):0.110-0.0748年持續(xù)下降

問題的關鍵在于,我國的城鄉(xiāng)收入差距演變是發(fā)生在城鄉(xiāng)要素流動性增強、要素配置方式調整的背景下,這意味著城鄉(xiāng)收入差距演變必然伴隨著城鄉(xiāng)內部的結構性變遷,將城鎮(zhèn)和農村視為兩個“同質化”的概念越來越面臨著實踐挑戰(zhàn)。在城鎮(zhèn)內部,我國城鄉(xiāng)二元結構轉化伴隨著農村勞動力的非農化轉移,但這種轉移往往是在不改變農民“身份”背景下發(fā)生的單純職業(yè)轉換,“農民工”就是這種身份轉換和職業(yè)轉化不一致的形象表達。農民工可以進入城鎮(zhèn)從事非農產業(yè),并獲取相對于農業(yè)收入更高的勞動報酬,但其在職業(yè)選擇、工資水平和社會保障獲取等方面卻不能與城鎮(zhèn)戶籍人口相提并論,這導致其面臨著職業(yè)流轉之后的城市融入難題,發(fā)展經濟學中經典的二元結構問題隨即在中國轉化為城鎮(zhèn)內部的“新二元結構”。正是導源于城鎮(zhèn)內部農村外來人口和戶籍人口之間的經濟社會落差,我國絕大多數(shù)城市才存在著常住人口規(guī)模和戶籍人口數(shù)量之間的顯著落差,常住人口城市化率和戶籍人口城市化率的“缺口”也長期存在并漸趨拉大。如表2所示,2009年以來,我國農民工的收入盡管與其此前從事的農業(yè)收入相比具有優(yōu)勢,但與城鎮(zhèn)在崗職工年工資相比卻始終存在著落差。2009年城鎮(zhèn)在崗職工年工資與農民工工資落差為1.93倍,2016年該落差為1.76倍,且時序上這種落差變化是有波動的,并未呈現(xiàn)出持續(xù)的、明顯的縮減態(tài)勢。同期,戶籍人口城市化率始終低于常住人口城市化率,2009年這兩種城市化率之間的落差是14.57個百分點,2016年其落差則擴大至16.17個百分點,這意味著城鎮(zhèn)內部農民工與戶籍人口之間的新二元結構依然極為顯著。就農村內部而言,伴隨著農業(yè)經營方式創(chuàng)新、農村勞動力非農化轉移以及農村之外生產要素的注入,農村內部不同成員之間在職業(yè)、生產方式、要素配置方式等方面出現(xiàn)了急速分化,農村日益呈現(xiàn)出傳統(tǒng)家庭化經營農戶、家庭農場、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等多種經營主體,不同農村居民的經濟行為和收入來源也不斷呈現(xiàn)出多樣化趨勢。與上述分化特征相匹配,農村內部不同居民的收入差異化程度也在顯著擴大。如表2所示,我國農村內部最高收入戶和最低收入戶之間的收入差距呈現(xiàn)出持續(xù)攀升態(tài)勢,2009—2015年該差距從7.95倍擴大至8.43倍。顯然,2009年以來我國城鄉(xiāng)差距出現(xiàn)了“變型”或內涵轉換態(tài)勢,即從城鄉(xiāng)兩大板塊之間的收入落差逐步轉向城鎮(zhèn)內部的新二元結構和農村內部的收入分化,在城鄉(xiāng)收入差距縮減的背景下,城鎮(zhèn)內部和農村內部的結構反差加劇正成為我國城鄉(xiāng)差距問題的新形態(tài)。

表2　2009—2016年我國城鄉(xiāng)內部的結構變遷以及城鄉(xiāng)之間社會保障的對比

資料來源:工資中的農民工工資根據外出農民工月工資×12月計算得出,城鎮(zhèn)在崗職工工資為城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工年平均工資,數(shù)據來自CEIC數(shù)據庫。常住人口城市化率和2009—2013年戶籍人口城市化率來自CEIC數(shù)據庫,2014—2016年戶籍人口城市化率來自歷年全國的《國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。2009—2013年農村內部收入數(shù)據來自CEIC數(shù)據庫,2014—2015年農村內部收入數(shù)據來自2016年《中國統(tǒng)計年鑒》。城鄉(xiāng)衛(wèi)生技術人員數(shù)據來自《中國衛(wèi)生和計劃生育統(tǒng)計年鑒2015》。

除了以城鄉(xiāng)收入差距標度的二元經濟結構之外,我國還存在著以社會保障資源配置不均等為代表的二元社會結構。在城鄉(xiāng)兩大板塊間收入差距逐步縮減并轉型為城鎮(zhèn)內部新二元結構和農村內部收入分化的情形下,我國城鄉(xiāng)二元社會結構卻呈現(xiàn)出較為顯著的“固化”狀態(tài)。改革開放40年以來,尤其是進入新世紀之后,在經濟總量和財政收入持續(xù)增長的背景下,我國政府針對城鄉(xiāng)的公共產品供給能力在時序意義上有了顯著提升,貫徹落實“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”等發(fā)展理念也意味著城鄉(xiāng)基本公共服務均等化被放置在更為重要的位置。然而,橫向比較來看,農村居民在基本教育、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老等資源的獲取方面仍落后于城市居民。以城鄉(xiāng)衛(wèi)生醫(yī)療資源配置為例，如表2所示,2009年以來我國城鎮(zhèn)的衛(wèi)生技術人員密度(每千人中擁有的衛(wèi)生技術人員)始終高于農村,2009年兩者的落差為2.43倍,2014年則為2.57倍,伴隨著時間的推移其落差并未呈現(xiàn)出明顯的收斂態(tài)勢。城鄉(xiāng)執(zhí)業(yè)醫(yī)師密度、注冊護士密度、醫(yī)療衛(wèi)生機構床位密度等指標也具有類似特征。城鄉(xiāng)二元社會結構固化意味著農民仍具有“身份”性質,其通過影響農民的人力資本形成、職業(yè)選擇、子女教育等對城市融入產生不利影響,同時也會對資本、技術、知識下鄉(xiāng)之后農村內部的分化產生放大效應,城鄉(xiāng)二元社會結構對城鄉(xiāng)二元經濟結構產生了影響。概括地說,現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)關系呈現(xiàn)出二元經濟結構“變型”和二元社會結構“固化”的并存格局,這意味著中國的城鄉(xiāng)關系在經歷了傳統(tǒng)的二元結構轉化之后開始步入新階段。在這一階段,城鄉(xiāng)差距發(fā)生了內涵轉換,即從單純的城鄉(xiāng)之間的差距擴展至城鄉(xiāng)之間和城鄉(xiāng)內部的差距,從單純的城鄉(xiāng)經濟差距延伸至城鄉(xiāng)經濟差距和社會差距。不能將2009年以來的城鄉(xiāng)收入差距縮減直接等同于城鄉(xiāng)差距問題已經解決或城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新格局已經實現(xiàn)。

三、政治經濟學視域下城鄉(xiāng)差距內涵轉換的內在邏輯

新時代背景下,我國城鄉(xiāng)差距的內涵已經發(fā)生了轉變，對城鄉(xiāng)經濟差距“變型”和城鄉(xiāng)社會差距“固化”并存這種格局需要給予理論闡釋。我國的城鄉(xiāng)差距是嵌入在整個國家發(fā)展戰(zhàn)略和體制轉型之中的,而發(fā)展戰(zhàn)略調整和體制轉型與政府行為、制度選擇等因素緊密相關,政治社會因素對二元結構轉化這個發(fā)展經濟學的經典問題會產生重大作用,這意味著從政治經濟學視角分析城鄉(xiāng)差距的內涵轉變是至關重要的。高帆(2016)提出了一個理解我國協(xié)調發(fā)展問題的政治經濟學分析框架[24],將此框架進行改造并移植到城鄉(xiāng)差距的內涵轉換之中,則可以得到圖2。該圖顯示:新中國成立以來,我國作為一個實行社會主義制度的發(fā)展中大國面臨著實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展和共同富裕的戰(zhàn)略使命,社會主義制度作為基本制度體現(xiàn)為中國共產黨領導了中國的現(xiàn)代化事業(yè),且生產資料所有制和分配制度與資本主義制度存在差別。發(fā)展中大國則意味著作為一個地理和人口超大規(guī)模的國家,中國的現(xiàn)代化在不同時段、不同地域之間存在著策略安排和非均衡性,中國也需要在中央統(tǒng)轄權和地方治理權之間尋找動態(tài)平衡[25]。持續(xù)發(fā)展和共同富裕則意味著中國的發(fā)展需要在發(fā)展生產力的基礎上,相對均等地滿足不同成員對美好生活的需要,對效率和公平兩重目標的追求是中國經濟社會發(fā)展的基本戰(zhàn)略取向。

在1978年之前的計劃經濟時期,我國依靠中央指令性計劃和重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略形成了相對獨立的工業(yè)體系,但同時也因為資源配置扭曲和激勵失靈而導致了經濟低效率。改革開放之后,我國將社會主義市場經濟作為經濟體制改革的目標,即在社會主義基本制度下推進市場化體制轉型,這種轉型是沿著政府市場關系調整這條主線而展開的,其基本邏輯是中央政府擴大對企業(yè)、居民甚至地方政府的經濟自主權,促使市場在資源配置中發(fā)揮基礎性、甚至決定性作用,同時增強政府在宏觀調控、市場秩序、公共產品供給等方面的功能。作為一個正處在市場化轉型進程的發(fā)展中大國,我國的政府市場關系調整并不是將政府和市場作為兩個“同質化”的概念而變革其結構關系,而是通過對政府間和市場間的結構安排來保持改革的漸進性及平穩(wěn)性。在政府內部,20世紀90年代中期的分權化改革促使我國形成了獨特的政府間行為方式和制度安排,這種制度安排可稱為地方分權式威權體制[26](XuChenggang,2011),這種體制的基本特征是政治和人事控制權在中央層面的高度集中,以及經濟與行政權在地方層面的高度放權。中央政府可以通過設立針對地方政府的績效考核和激勵方式,促使地方政府進行“標尺競爭”進而實現(xiàn)特定的發(fā)展目標。在市場內部,我國不是在所有領域以同步的方式推進市場化的進程,而是立足于持續(xù)的漸進式改革在市場內部形成了上游管控型市場拓展方式[27](高帆,2018),即通過國有企業(yè)對金融、能源、基礎設施等上游市場的介入以及其他類型企業(yè)對競爭性市場(下游市場)的引入來推進改革,或者通過對特定要素的產權細分來促使不同的主體圍繞權利配置形成不同的結構。改革開放以來,我國政府間的地方分權式威權體制和市場間的上游管控型市場拓展方式具有制度變遷的“異質性”特征,它是中國經濟發(fā)展實踐及其政治經濟學理論構建中最具“特色”的部分。就城鄉(xiāng)關系而言,我國城鄉(xiāng)差距受到政府市場關系調整的影響,政府間和市場間的制度安排必定會通過產權界定、價格信號等影響各類微觀經濟主體的行為選擇,導致城鄉(xiāng)間的要素配置方式和公共產品供給方式發(fā)生調整,這種調整會引致城鄉(xiāng)二元經濟和城鄉(xiāng)二元社會結構出現(xiàn)演變,現(xiàn)階段城鄉(xiāng)差距的內涵轉換正是這種演變的客觀結果。從動態(tài)的角度看,將城鄉(xiāng)差距的內涵轉換與持續(xù)發(fā)展和共同富裕戰(zhàn)略目標進行比對,這兩者之間的落差則又會推動政府市場關系以及政府間、市場間結構的適應性調整。

圖2　我國城鄉(xiāng)差距內涵轉換的政治經濟學分析框架

利用上述政治經濟學分析框架,可以為新時代我國城鄉(xiāng)差距的內涵轉換提供一種解釋。2009年以來,針對城鄉(xiāng)二元結構,我國政府間的結構安排延續(xù)了分權化改革之后的制度框架,這種框架包含兩個重要基點:一是中央政府實行對地方政府的行政績效考核和激勵,盡管中央政府已經更加強調協(xié)調、統(tǒng)籌等發(fā)展理念,但不同指標的可識別性存在差異,因此,地方政府的目標函數(shù)往往還主要圍繞經濟增長速度而展開;二是地方政府之間存在著以行政區(qū)劃為邊界的競賽,地方政府官員競賽稀缺的晉升機會或財政資源,無論是基于政治激勵還是行政激勵,地方政府首先考慮的是轄區(qū)內發(fā)展目標的最大化或者發(fā)展成本的最小化。與此相對應,市場間的結構安排主要是圍繞勞動力和土地這兩類要素展開的,其核心是通過要素權利結構的細分和組合而推進市場化改革,這也包含兩個重要基點:一是在勞動力市場中,勞動力再配置被細分為勞動力使用權流轉和勞動者身份權轉換兩個部分,農村勞動力非農化流轉首先是農民基于經濟收益比較而進行的勞動力使用權流轉;二是在農村土地市場中,伴隨著農村勞動力的非農化轉移和農民-土地對應關系的松弛,農村土地被細分為集體所有權、農戶承包權和土地經營權的“三權分置”,農民可以通過土地流轉市場保持承包權而讓渡經營權,從而實現(xiàn)在土地承包期內的社會化再配置,而集體則通過擁有所有權行使土地征用、土地承包權和經營權監(jiān)督等職能。這意味著:勞動力市場中的身份轉換和土地市場中的所有權是“上游市場”,在這些上游市場管控的條件下,農民可以通過對勞動力使用權、土地經營權等“下游市場”的再配置來提高經濟回報。

依據上述政府間和市場間的結構性安排,2009年以來我國延續(xù)了此前的農村勞動力非農化流轉態(tài)勢,統(tǒng)計數(shù)據顯示:2017年底我國農民工數(shù)量為2.865 2億,其中本地農民工和外出農民工的數(shù)量分別為1.146 7億和1.718 5億。同期,我國農村的土地流轉也呈現(xiàn)出快速擴展態(tài)勢,農業(yè)部的統(tǒng)計數(shù)據顯示:2016年底我國家庭承包耕地流轉面積已經達到3 195萬公頃,占家庭承包經營耕地面積的比重為35.1%;家庭承包耕地流轉出承包耕地的農戶數(shù)為6 789萬戶,占家庭承包經營農戶數(shù)的比重為29.7%。在農村勞動力可以跨地區(qū)、跨部門流轉的背景下,農村勞動力的配置效率以及由此派生的工資性收入得到了顯著提高。農村土地經營權可在農戶之間、農戶與其他經營主體之間進行轉移,于是,農村土地的配置效率以及由此派生的財產性收入也得到了顯著提高。如果考慮到中央政府一系列強農惠農支農政策所引致的轉移性收入水平提高,其結果必定會縮小城鄉(xiāng)兩大部門之間的收入差距。值得說明的是,在地方分權式威權體制背景下,地方政府圍繞經濟增長的競賽也為農村勞動力和土地要素的再配置提供了有效激勵。對特定地方政府而言,無論是農村勞動力的流出和流入,均會因為勞動力配置效率優(yōu)化而提高經濟總量,而農村土地的再配置則會推動本地的農業(yè)經營方式創(chuàng)新、優(yōu)化產業(yè)結構進而促進經濟增長,這意味著農村勞動力和土地“下游市場”的活躍與地方政府的目標取向是耦合的。正是導源于上述格局,2009年以來我國城鄉(xiāng)的要素再配置首先導致了城鄉(xiāng)兩部門的收入差距縮減。從收入來源的角度看,城鄉(xiāng)居民的人均可支配收入可分為工資性收入、經營凈收入、財產凈收入和轉移凈收入,2013—2017年農民的經營凈收入始終領先于城鎮(zhèn)居民,但其工資性收入、財產凈收入、轉移凈收入的增速超過了城鎮(zhèn)居民,城鄉(xiāng)居民這三類收入均呈現(xiàn)出顯著的縮減態(tài)勢。其中,城鄉(xiāng)居民工資性收入差距從4.55倍降至4.04倍,財產性收入差距從13.1倍降至11.91倍,轉移性收入差距從2.63倍降至2.51倍,這種縮減態(tài)勢是與城鄉(xiāng)之間的勞動力和土地的使用權再配置緊密相關的。

然而,農村勞動力和土地使用權的再配置在縮減城鄉(xiāng)之間收入差距的同時,必然會帶來另外兩重結果:一是農村勞動力流向城市之后,除了從事非農產業(yè)并獲取經濟回報之外,通常還具有融入城鎮(zhèn)和身份轉換的訴求,而農民的身份轉換卻與戶籍制度以及背后的城鄉(xiāng)公共產品配置格局緊密相關。如果城鄉(xiāng)分割的公共產品配置制度沒有得到消除,則農村流轉出的勞動力——農民工就和城鎮(zhèn)戶籍人口形成了新二元結構。二是在農村勞動力非農化流轉和土地經營權流轉的背景下,農村內部每個農戶承包耕地且耕作土地的“同質化”狀態(tài)被打破,不同的農戶往往面臨著多種類型的職業(yè)和要素配置方式選擇,而資本下鄉(xiāng)等也導致城鄉(xiāng)之間呈現(xiàn)出要素雙向流動新格局[28](羅來軍、羅雨澤、羅濤,2014)。這些因素的相互疊加增強了農村不同成員的分化,農村內部的收入分配差距隨即呈現(xiàn)出擴大態(tài)勢。理解上述兩種結果,需要回到在城鄉(xiāng)要素流動性增強的背景下,城鄉(xiāng)公共產品配置為何仍呈現(xiàn)出分割格局?城鄉(xiāng)二元社會結構“固化”對農村內部分化具有怎樣的含義?如前所述,我國的市場化體制轉型是沿著政府-市場的關系調整這個主線展開的,2009年以來我國政府在整體上強調要推進城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化進程,但就不同的地方政府而言,其追求本地經濟增長的目標訴求與城鄉(xiāng)要素流動背景下的公共產品實踐格局并不完全一致。無論是就農村勞動力的流出地和流入地而言,其增加流動勞動力的社會保障供給均意味著財政支出增加,且不同地方政府之間的居民社會保障也因水平差別而難以順利結轉,這樣屬地化的行政管理方式與流動性的城鄉(xiāng)要素配置就出現(xiàn)了差異。換言之,在地方政府為增長而競賽的政府間結構背景下,城鄉(xiāng)之間的公共產品均等化配置與地方政府的目標訴求之間并不是激勵相容的,這是導致城鄉(xiāng)二元社會結構“固化”以及城鎮(zhèn)內部新二元結構的重要成因。

更值得強調的是,由政府間結構安排所導致的城鄉(xiāng)二元社會結構“固化”還會對持續(xù)發(fā)展和共同富裕目標產生負面結果。這種負面結果在城鎮(zhèn)體現(xiàn)為它縮小了農村流轉居民的職業(yè)選擇和工資增長,在農村內部則體現(xiàn)為它影響了要素配置效率和分配格局。如前所述,現(xiàn)階段我國農村內部的農民分化正在加劇,伴隨著時間的推移,資本、信息、技術、知識等下鄉(xiāng)的規(guī)模還可能增大。2017年12月召開的中央經濟工作會議明確提出要“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制,消除阻礙要素下鄉(xiāng)各種障礙”。統(tǒng)計數(shù)據也顯示:2016年我國家庭承包耕地流轉入企業(yè)的面積為309.17公頃,占家庭承包耕地流轉面積的比重為9.7%。就地方政府而言,資本等要素下鄉(xiāng)可以推動農業(yè)的經營方式創(chuàng)新、推動農村一、二、三產業(yè)融合并形成新的增長點,這與其目標訴求具有較高的耦合度。然而,在城鄉(xiāng)二元社會結構“固化”的情形下,資本等非農領域的要素下鄉(xiāng)會面臨兩種挑戰(zhàn):一是二元社會結構“固化”降低了農村的公共產品投入和農民的人力資本形成,然而資本等下鄉(xiāng)需要與農村的這類要素相結合,這意味著二元社會結構“固化”會因要素對接難題而影響城鄉(xiāng)要素的雙向流動。二是即使資本等因素是可以下鄉(xiāng)且規(guī)模在不斷增長,然而在二元社會結構“固化”的背景下,農村居民、尤其是以小規(guī)模經營為基本特征的居民不僅需要面對資本大規(guī)模經營的優(yōu)勢,而且需要面對農村內部社會保障資源獲取的落差。這意味著農村內部的經濟分化可能會加劇,這種加劇不唯一來源于不同農民的努力程度,還來源于農村內部不同群體公共產品獲取的制度差異。概括起來,在城鄉(xiāng)二元社會結構“固化”的背景下,城鄉(xiāng)間的要素流動有助于提高要素配置效率,但農村內部的分化程度很可能會呈現(xiàn)繼續(xù)擴大態(tài)勢。

四、新時代實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策選擇及制度條件

城鄉(xiāng)二元結構是發(fā)展中國家的重要結構特征。作為世界上最大的發(fā)展中國家,我國長期以來也存在著城鄉(xiāng)二元結構或城鄉(xiāng)差距問題，我國城鄉(xiāng)差距在不同時段有不同的表現(xiàn)和特征。改革開放以來,我國的城鄉(xiāng)差距在很長時期表現(xiàn)為城鄉(xiāng)收入差距的持續(xù)擴大或在高位徘徊,然而2009年以來,城鄉(xiāng)差距的內涵發(fā)生了重大轉變:即在城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)縮減的背景下,城鎮(zhèn)內部的新二元結構和農村內部的收入分化趨于加劇,在城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)下降的同時城鄉(xiāng)社會差距卻依然突出。在某種程度上,現(xiàn)階段我國的城鄉(xiāng)差距呈現(xiàn)出二元經濟結構“變型”和二元社會結構“固化”并存的顯著特征。人們不能依據城鄉(xiāng)收入差距的縮減,直接推導出城鄉(xiāng)二元結構已經轉化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展已經實現(xiàn)。值得強調的是,作為實行社會主義制度的發(fā)展中大國,我國長期以來面臨著實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展和共同富裕的重大使命,社會主義制度、發(fā)展中大國和共同富裕分別構成了我國經濟社會發(fā)展的基本制度、約束條件和戰(zhàn)略目標。為了在基本制度和約束條件下實現(xiàn)戰(zhàn)略目標,改革開放之后我國推進了市場化體制改革和政府市場關系調整,這種改革導致政府間結構、市場間結構發(fā)生了變動。概括地說,我國形成了地方分權式威權體制和上游管控型市場擴展的獨特制度安排,這種制度安排導致了城鄉(xiāng)之間的要素配置方式和公共產品供給方式演變,并最終形成了近年來我國城鄉(xiāng)差距的內涵轉換。顯然,我國的城鄉(xiāng)關系演變迥異于市場體制成熟背景下的二元結構轉化,發(fā)展經濟學中經典的二元結構理論與中國的本土化實踐存在著差異。我國的城鄉(xiāng)關系演變與轉型背景下的政府行為和制度安排緊密關聯(lián),并嵌入在政府市場關系、政府間結構、市場間結構的變動進程之中,政治經濟學能夠較為系統(tǒng)地闡釋我國城鄉(xiāng)關系差距內涵轉換的形成邏輯。

從政治經濟學視角解析我國城鄉(xiāng)差距的內涵轉換,其最終落腳點是邏輯一致地提出城鄉(xiāng)關系轉化的政策建議。在新時代背景下,城鄉(xiāng)融合發(fā)展對于我國整體的現(xiàn)代化進程具有舉足輕重的作用,而要實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須理解城鄉(xiāng)差距的內涵轉換,必須回應這種內涵轉換背后的政治經濟學形成機制。將城鄉(xiāng)差距等同于城鄉(xiāng)兩部門之間的收入差距是狹隘的,將發(fā)展經濟學的二元結構理論直接應用于中國實踐也是機械的。從本文的分析出發(fā),新時代背景下我國要形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局,健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展新體制必須采用更具針對性和系統(tǒng)性的政策舉措,同時在政策實施中必須充分考慮不同地方政府的激勵相容問題。否則,城鄉(xiāng)二元經濟結構“變型”和二元社會結構“固化”并存仍可能存在。具體地說,新時代我國實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策選擇和制度條件包括了以下三個層次。

一是更加凸顯城鄉(xiāng)要素的再配置功能。相對于計劃經濟時期和改革開放初期,我國的農村勞動力流轉和土地經營權流轉已經提高了資源配置效率,并導致城鄉(xiāng)收入差距呈現(xiàn)出持續(xù)縮減態(tài)勢。新時代背景下,我國促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要繼續(xù)增強要素流動性,更加凸顯城鄉(xiāng)要素的再配置功能,使城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)內部、農村內部因要素組合創(chuàng)新而更加緊密地鏈接起來。在要素組合效率提高的基礎上提高勞動生產率、土地生產率和資本回報率,進而為城鄉(xiāng)居民的社會福利改進提供堅實基礎。據此,我國應立足于要素市場化程度滯后于商品市場化程度的事實,將加快要素市場化改革放在深化經濟體制改革的首要位置,在要素市場配置中更加有效地落實市場的決定性作用。應通過強化產權保護、優(yōu)化營商環(huán)境、推動混合所有制改革等促進民營經濟發(fā)展,進一步增強民營經濟的就業(yè)創(chuàng)造能力,為農村勞動力的非農化流轉提供強大市場拉力,同時通過增強對農村勞動力的人力資本投資,以為其職業(yè)選擇范圍擴展和工資談判能力增強提供更大支撐;應通過農村土地承包期延長和承包權利擴展,穩(wěn)定農村居民的土地承包權和經營權預期,規(guī)范土地流轉程序,為農村耕地的所有權、承包權、經營權“三權分置”提供有利條件;在農村勞動力非農化流轉和農村“空心化”問題凸顯的背景下,應積極探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”,落實宅基地集體所有權,保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權,在強化管制和發(fā)育市場的背景下適度放活宅基地和農民房屋使用權;應重視資本、信息、知識、技術等現(xiàn)代生產要素對農業(yè)農村現(xiàn)代化的推動作用,通過產業(yè)、財稅、金融等政策設計引導這些要素進入農業(yè)農村從事生產經營活動,著力提高農業(yè)的技術進步程度和全要素生產率,在農業(yè)經營方式多元、要素組合方式創(chuàng)新的背景下提高農業(yè)產品和服務的供給質量與效率。

二是加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化進程。新時代的城鄉(xiāng)融合發(fā)展不僅需要持續(xù)提高城鄉(xiāng)要素配置效率,而且需要加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化進程,后者對于破解城鄉(xiāng)二元社會結構“固化”、回應城鎮(zhèn)內部新二元結構和農村內部收入分化均具有關鍵作用。從更宏大的視野來看,加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化也是回應不平衡不充分發(fā)展、實現(xiàn)共同富裕戰(zhàn)略目標的內在需要。在新時代背景下,我國應在經濟總量增長和財政能力增強的前提下,立足于以工促農、以城帶鄉(xiāng)的階段性特征,繼續(xù)實施矯正城鄉(xiāng)關系的一系列支農強農惠農政策;在考慮農村人口流動和空間分布變遷的背景下,加強農村的道路、橋梁、電力、水利、通信等基礎設施建設;按照地域和人群廣泛覆蓋、水平和層次逐步提高的原則深化農村社會保障體系改革,不斷增加對農村居民基本教育、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老的供給力度,縮小城鄉(xiāng)居民在公共產品獲取或戶籍“含金量”上的落差。此外,在農村勞動力非農化流轉的背景下,可以依據不同的城市層級和公共資源承載力進行戶籍制度改革,中小城市可對外來農村勞動力和人口放開戶籍門檻,大城市可依據崗位性質、工作能力和實際貢獻等因素,逐步擴大外來農村勞動力和人口的落戶范圍。農村勞動力的非農化流轉不僅是城鄉(xiāng)之間的要素流動,而且是區(qū)域之間的要素流動,據此,我國還應結合土地制度改革完善不同區(qū)域的基本公共服務對接和轉換方式,減弱屬地因素對農村勞動力和人口城市融入的不利影響。此外,我國城鄉(xiāng)要素再配置伴隨著城鎮(zhèn)內部和農村內部的經濟分化,在市場化體制改革深入推進的情形下,希冀城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)內部和農村內部不同成員的收入水平完全相同是不切實際的,但基本公共服務均等化卻可形成覆蓋所有成員的“托底機制”,使不同收入水平的城鄉(xiāng)居民能因此而相對均等地分享增長的成果?？紤]到農村內部的收入分化態(tài)勢日漸突出,我國應更加強調農業(yè)農村政策的針對性和瞄準性,特別是針對低收入群體,應將基本公共服務均等化和精準扶貧相互結合,在不同政策和力量的協(xié)同中解決農村內部和城鄉(xiāng)之間的結構反差問題。

三是依靠政府間的制度完善來提高城鄉(xiāng)融合政策的實施效力。我國城鄉(xiāng)差距的內涵轉換是伴隨著市場化體制轉型而發(fā)生的,城鄉(xiāng)二元經濟結構“變型”和二元社會結構“固化”與政府行為、政府間的結構特征緊密關聯(lián)。新時代我國建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制,最根本的是要通過政府間的制度完善來提高城鄉(xiāng)融合政策的實施效力。在某種意義上,城鄉(xiāng)要素市場化改革意味著地方政府的“權利”變小了,而城鄉(xiāng)基本公共服務均等化進程則意味著地方政府的“責任”變大了,這種格局就需要充分考慮地方政府的激勵相容,將政府間的結構安排變遷視為新時代城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度基礎。從這種思路出發(fā),我國首先需要立足于貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享等發(fā)展理念,立足于經濟從高增長階段轉向高質量發(fā)展階段,完善和調整針對地方政府的績效考核機制,形成與高質量發(fā)展相匹配的指標體系、政策體系、標準體系、統(tǒng)計體系、績效評價和政績考核方式,促使地方政府從“為增長而競賽”轉向“為民生而競賽”“為創(chuàng)新而競賽”,這樣才能將城鄉(xiāng)二元結構轉化等更好地內生到地方政府的目標函數(shù)之中。城鄉(xiāng)要素市場化改革意味著要減弱地方政府在要素配置中的干預程度,這就需要形成地方政府在資源配置中的“負面清單”,在地方政府職能和要素市場作用之間形成較為清晰的邊界。城鄉(xiāng)基本公共服務均等化意味著要增加地方政府的公共產品供給程度,這就需要深化中央政府和地方政府之間的財政管理體制改革,通過適度的財權下沉和事權上移形成不同層級政府財權事權的匹配格局,為地方政府持續(xù)推進城鄉(xiāng)二元結構轉換提供財政支持。此外,我國屬地化的行政管理方式與流動性的城鄉(xiāng)要素配置之間存在著耦合問題，這就需要中央政府加強對地方政府的政策協(xié)調和管控功能,不斷探索城鄉(xiāng)要素異地流轉背景下公共產品的轉換機制,提高行政管理方式與經濟社會發(fā)展邏輯之間的契合程度,進而在積極回應二元經濟結構“變型”和二元社會結構“固化”的基礎上形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。