陳筱

【摘 要】 工業(yè)革命的到來阻止不了科技進步的腳步和產(chǎn)品的代代革新。社會正在進入迅猛發(fā)展的時代，給人們的生活帶來了新的質(zhì)變。然而，與之對應(yīng)所需要付出的代價，便是人們對于自然資源的過度攫取和對生長土地、水源、大氣等生活基本要素的嚴(yán)重污染。人類共同的生存家園的生存環(huán)境受到了威脅，于是“治理污染、保護環(huán)境”便成為了人們在自己唯一的家園長久生存下去的第一要義。因此，中國借鑒源自于美國的環(huán)境影響評價制度（Environmental Impact Assessment，EIA）制度也就成為既偶然也必然的重要制度。借鑒美國的環(huán)境影響評價制度，不僅能對我國的保護環(huán)境提供參考價值，而且能更好地為社會的可持續(xù)發(fā)展謀取重要貢獻。

【關(guān)鍵詞】 環(huán)境影響評價制度 公眾參與 環(huán)評審批制度

1 美國的環(huán)境影響評價制度的概述

1.1 美國環(huán)境影響評價制度的誕生背景

在第二次世界大戰(zhàn)后，聯(lián)邦政府對經(jīng)濟活動的干預(yù)不斷加強，也極力推動了國家壟斷資本主義的迅速發(fā)展。20世紀(jì)的60年代美國經(jīng)濟“保持了長達(dá)106個月的持續(xù)增長，成為戰(zhàn)后美國經(jīng)濟發(fā)展最快的時期?！钡?0世紀(jì)40年代到60年代在美國發(fā)生的“洛杉磯光化學(xué)煙霧事件”、 1962年蕾切爾·卡遜夫人著作的《寂靜的春天》的出版，英國發(fā)生的著名的“倫敦?zé)熿F事件”極大震動了美國，在1963年國會通過了首個《清潔空氣法》，該法首次實際涉及“控制”大氣污染，并授權(quán)開展大氣污染監(jiān)測和控制的技術(shù)研究?！窃谶@樣一個經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境污染而又生態(tài)破壞的復(fù)雜背景之下，美國政府逐漸意識到環(huán)境問題的復(fù)雜性牽扯到方方面面，必須尋找一種整體的，自上而下的對策進行處理。故此，美國《國家環(huán)境政策法》于1969年應(yīng)運而生，1970年1月1日開始生效。而環(huán)境影響評價制度就其納入的一項重要且具有開創(chuàng)性的制度。

1.2 美國環(huán)境影響評價制度的確立

1969年美國參議院和眾議院通過的《國家環(huán)境政策法》的一項制度。該法是全球首次通過立法的形式，將環(huán)境影響評價制度作為一種正式的制度確立下來?！秶噎h(huán)境政策法》的立法宗旨就是要以一種綜合的方法挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的環(huán)境管理方式。將新的環(huán)境政策理念強行植入聯(lián)邦行政機制的最薄弱之處，并開始影響由數(shù)千政府官員作出的絕多數(shù)決策。美國的環(huán)境影響評價制度是當(dāng)時的《國家環(huán)境政策法》里富有前瞻性與創(chuàng)造性的一項制度。相較而言，中國的環(huán)節(jié)影響評價制度則應(yīng)該對此進行相應(yīng)借鑒。

2 中國的環(huán)境影響評價制度的發(fā)展和不足

我國是最早實施項目環(huán)境影響評價制度的發(fā)展中國家之一。環(huán)境影響評價，是指對環(huán)境有影響的人類活動進行預(yù)先評估，或者對擬議中的人類活動可能產(chǎn)生的環(huán)境后果進行分析。早期環(huán)評制度主要針對建設(shè)項目層次，2002年《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》）頒布后，環(huán)評制度拓展至政府相關(guān)規(guī)劃層次——即“規(guī)劃環(huán)評”。環(huán)評，是從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞，改善環(huán)境治理的關(guān)鍵性的制度。

2.1 “未批先建”項目的在法律上仍存留問題

2016年9月1日的新《環(huán)評法》加強了環(huán)境執(zhí)法，對“未批先建”項目的處罰更加嚴(yán)格。新《環(huán)評法》取消了對“未批先建”項目限期進行補辦手續(xù)的情形，規(guī)定了：“擅自開工建設(shè)的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀；對建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分?！边@里的“并可以責(zé)令恢復(fù)原狀”的規(guī)定，似乎又對“補辦環(huán)評”給了正當(dāng)?shù)慕杩?，對未批先建、拆建不符等違法行為依舊留有余地。

2.2 公眾參與度和參與素質(zhì)仍需加強

公眾參與制度是我國環(huán)境影響評價制度當(dāng)中體現(xiàn)民主集中的一項重要制度，是環(huán)境影響評價制度的核心。目前在我國的新施行的《環(huán)評法》中，已經(jīng)將“公眾參與”將公眾參與和環(huán)境影響評價文件編制工作進行了分離，環(huán)境評價公眾參與由企業(yè)自行承擔(dān)，單獨報送。但是公眾參與的前提在于公眾對于參與的對象真正的了解。任何項目的建設(shè)，或多或少都會對環(huán)境進行污染，會有環(huán)境的風(fēng)險，因此如果公眾一點都不了解環(huán)保所需要的技術(shù)手段，不提高自身的環(huán)保素質(zhì)，沒有對項目可行性進行針對性的分析，認(rèn)為這些項目的引進都會污染環(huán)境而盲目地跟風(fēng)“游街”、“散步”，那公眾參與就失去了存在的意義。

2.3 建設(shè)環(huán)境影響評價的審批問題

在2003-2008年規(guī)劃環(huán)評的實施中，規(guī)劃環(huán)評執(zhí)行率不足10%；2009年-2013年，開展規(guī)劃環(huán)評約3700項，但仍不足應(yīng)開展的1/3。開展規(guī)劃環(huán)評比重最大的為開發(fā)區(qū)或園區(qū)，有些領(lǐng)域，例如農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、林業(yè)領(lǐng)域，甚至沒有開展過規(guī)劃環(huán)評。環(huán)評審查審批是環(huán)評的具體環(huán)節(jié)，環(huán)評文件質(zhì)量管理則貫穿全過程。而我國目前只是在對審查審批進行控管，卻還未對環(huán)評文件的質(zhì)量進行把關(guān)。

首先，建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件是由環(huán)境保護行政主管部門進行審批，沒有相應(yīng)的監(jiān)督機制。企業(yè)為了避免環(huán)評被否定，就容易出現(xiàn)大量的“走后門”等腐敗現(xiàn)象。而地方政府考慮到當(dāng)?shù)卣兊惹闆r，也容易“睜一只眼閉一只眼”讓地方企業(yè)蒙混過關(guān)。其次，環(huán)評審批制度在實踐當(dāng)中，往往是上級行政主體將審批的任務(wù)層層往下壓，效率大打折扣。同時，有的環(huán)評涉及的專業(yè)性較強，而地方基層的環(huán)境保護行政主管部門的專業(yè)能力亟待加強。

3 美國環(huán)境影響評價制度對我國的借鑒價值

美國的環(huán)境影響評價制度不僅開始最早，而且因其運用的成功效果，被各國相繼學(xué)習(xí)。我國雖然也是早期引入美國的環(huán)境影響評價制度，但卻是有所改版的環(huán)評制度，因此，制度的某些部分并未學(xué)習(xí)透徹。美國環(huán)境影響評價制度時至今日仍然對我國具有重要的借鑒價值。

3.1 將環(huán)境影響評價制度的范圍進行擴大，加強法律懲治程度。

美國的環(huán)境影響評價，既可以是行政主體做出的行政行為，亦可以是立法機關(guān)的立法行為；不僅可以對作為進行環(huán)境影響評價，還可以對不作為實行環(huán)境影響評價，可以說評價的范圍是非常廣泛的?！睹绹h(huán)境影響政策法》里，聯(lián)邦政府承擔(dān)著保護環(huán)境的任務(wù)。從建設(shè)項目環(huán)評，到規(guī)劃環(huán)評，再到戰(zhàn)略環(huán)評，一步一步將范圍進行拓寬，聯(lián)邦政府也承擔(dān)越來越重要的角色。

而我國的環(huán)境影響評價制度，范圍限于規(guī)劃環(huán)境影響評價和建設(shè)項目環(huán)境影響評價?！拔磁冉ā钡膽土P措施，在法律上留了一道口子，也給這類的問題存在埋下了隱患。本身我國的環(huán)評制度所針對的范圍就偏狹窄，建設(shè)項目環(huán)評制度中又有所軟弱，使得相關(guān)的政策更不好執(zhí)行，縮小了法律的管轄范圍，很多的內(nèi)容無法進行評價。因此，擴大環(huán)境影響評價的范圍，將政策也納入環(huán)評制度之內(nèi)，能夠更加增強環(huán)境影響評價制度的的適用性。借鑒美國的多范圍的評價，評價的內(nèi)容涵蓋自然、經(jīng)濟、社會、生態(tài)等全方位進行評價，拓寬范圍的同時，對大氣、水、土壤、公眾健康等內(nèi)容進行重點對待，整體性和重點性相統(tǒng)一，增強環(huán)評制度的影響力度。

3.2 提升公民環(huán)保意識，增強公民社會責(zé)任感

美國的環(huán)評制度中，行政機關(guān)接受的是公眾、政府等多主體的審查。因此行政機關(guān)不敢獨自操控環(huán)評，將行政權(quán)力過于集中。這也就隔斷了“違法”的路徑，使得美國的建設(shè)單位或者環(huán)評報告編制人員、評審專家，會根據(jù)項目憑借良心公正做事。根據(jù)美國《國家環(huán)境政策執(zhí)行條例》的規(guī)定，環(huán)境影響評價的對象是聯(lián)邦政府行為，包括立法行為和行政行為。其中行政行為既包括具體行政行為如審批和許可，也包括抽象行政行為如制定政策法規(guī)、規(guī)則、計劃等。

因此，對于環(huán)評審批制度的缺陷，在項目環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)增加對國家、部門和地方重大發(fā)展戰(zhàn)略和政策實施戰(zhàn)略環(huán)評，既要明確環(huán)評人員和決策者對環(huán)評結(jié)果和環(huán)境決策影響的終身負(fù)責(zé)制，也要通過相應(yīng)的配套機制提升企業(yè)的社會責(zé)任感。加強法律的嚴(yán)懲程度，落實環(huán)評結(jié)果執(zhí)行的監(jiān)督和管理制度。

結(jié) 論

美國的環(huán)境影響評價制度的初衷，就是希望在工業(yè)迅速發(fā)展的背景下，還能夠讓環(huán)境得到保護。借鑒美國的環(huán)境影響評價制度，將環(huán)境影響評價制度的范圍進行擴大、提升環(huán)境影響評價公眾參與度以及加強法律嚴(yán)懲力度和增加企業(yè)社會責(zé)任感不僅能對我國的保護環(huán)境提供參考價值，而且能更好地為社會的可持續(xù)發(fā)展謀取重要貢獻。美國的環(huán)境影響評價制度對我國具有很大的借鑒價值，亦值得我們深思。

【參考文獻】

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[2] See Daniel A. Dreyfus， Helen M. Ingram： National environmental policy act： a view of Intent and Practice， 16 Nat. Resources J. 243（1976）.

[3] 蔡守秋：《論健全環(huán)境影響評價法律制度的幾個問題》，載《環(huán)境污染與防治（創(chuàng)刊30周年紀(jì)念特刊）》2009年第12期。