周莉 吳明翰

【摘 要】 政府引導(dǎo)基金又稱創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金，是指由政府出資，并吸引有關(guān)地方政府、金融、投資機構(gòu)和社會資本，不以營利為目的，以股權(quán)或債權(quán)等方式投資于創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資機構(gòu)或新設(shè)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資基金，以支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展。本文分析了我國政府引導(dǎo)基金的發(fā)展現(xiàn)狀，同時從投資情況、運作情況和退出方式三個方面，指出當(dāng)前存在的問題，并提出相應(yīng)的建議。

【關(guān)鍵詞】 政府引導(dǎo)基金 運作方式 退出方式

一、我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀

（一）設(shè)立情況

表1.1反映了2012年至2017年我國政府引導(dǎo)基金設(shè)立情況。

從數(shù)量上看，2015年后政府引導(dǎo)基金大幅增加，2015和2016年當(dāng)年新設(shè)立的政府引導(dǎo)基金分別為444支和568支，到了2017年后增速有所回落，當(dāng)年僅增加245支。從基金規(guī)模來看，2015年以后政府引導(dǎo)基金規(guī)模大幅增加，2015到2017年當(dāng)年新增基金規(guī)模分別為16，410.30億元、37，889.00億元和36，058.93億元。

造成表1.1現(xiàn)象的原因是，我國政府在2015年發(fā)布一系列政策，旨在積極支持小微企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，助力大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。使得我國政府引導(dǎo)基金在2015年后呈現(xiàn)爆發(fā)增長態(tài)勢。到了2017年，我國政府引導(dǎo)基金設(shè)立的重心由之前單純追求基金個數(shù)增長，轉(zhuǎn)向提升基金規(guī)模，體現(xiàn)出對增長質(zhì)量的重視。

（二）設(shè)立級別分布情況

按照財政出資和投資區(qū)域劃分，引導(dǎo)基金可以劃分為國家級、省級、地市級、區(qū)縣及以下五個層級。截至2017年12月31日，我國政府引導(dǎo)基金設(shè)立級別分布情況如表1.2所示：

從表1.2可以看出，截至2017年12月底，國內(nèi)設(shè)立數(shù)量最多的是地市級政府設(shè)立的引導(dǎo)基金，共有538支基金，基金規(guī)模23，667.12億。其數(shù)量變多的原因是，2016年，各地方政府紛紛積極主導(dǎo)設(shè)立政府引導(dǎo)基金，設(shè)立主體也由省級單位逐漸延伸至市級及區(qū)級單位，掀起了發(fā)展政府引導(dǎo)基金的新浪潮。此外，表1.2還反映了一個現(xiàn)象，即從單只基金平均規(guī)模來看，地市級政府引導(dǎo)基金較其他行政級別政府引導(dǎo)基金較低。

（三）運作情況

2012-2017年我國政府引導(dǎo)基金運作情況如表1.3所示：

從表1.3可以看出，2015年和2016年我國政府引導(dǎo)基金設(shè)立呈現(xiàn)井噴態(tài)勢，而參與投資和退出的基金個數(shù)保持穩(wěn)定增長。這一現(xiàn)象在2016年尤為明顯，當(dāng)年新增的政府引導(dǎo)基金多于之前任何年度，但是落實投資的基金個數(shù)卻不如2013年到2015年任何一年。到了2017年，這一現(xiàn)象得到一定程度改善，這主要是由于基金個數(shù)增長得到控制，以及投資質(zhì)量提高的緣故。

二、我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金存在的問題

（一）投資形式單一化

部分起步階段的引導(dǎo)基金，出于風(fēng)險防控考慮，通常采用債權(quán)投資作為主要投資方式，以避免股權(quán)投資方式下因陷入企業(yè)債務(wù)糾紛而承擔(dān)連帶責(zé)任。這種投資形式的好處是，政府能夠?qū)喂P基金投資期限及投資金額加以審慎限制，保障決策管理職能和操作程序嚴(yán)格履行，有效防范運營風(fēng)險。

（二）結(jié)存現(xiàn)象嚴(yán)重

一些地區(qū)因缺乏優(yōu)質(zhì)項目，配套設(shè)施不夠完善，導(dǎo)致引導(dǎo)基金結(jié)存現(xiàn)象嚴(yán)重，2016年6月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，通過審批的 206個子基金中，有39個因未吸引到社會資本無法按期設(shè)立，13.67 億元財政資金滯留托管賬戶；已設(shè)立的 167 個子基金募集資金中有148.88億元（占41%）結(jié)存未用，其中14個從未投資，造成資源的大量浪費。

（三）退出渠道不通暢

引導(dǎo)基金要順利獲利退出，根本保障是所投資產(chǎn)業(yè)、尤其是新興產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，IPO、并購等退出渠道順暢。我國以及美國等資本市場發(fā)展經(jīng)驗都表明，交易所市場至少從短期來看其容量是有限的，數(shù)以萬億計并且規(guī)模還在膨脹的引導(dǎo)基金，很難全部利用交易所市場退出。但是我國多數(shù)引導(dǎo)基金退出方式，卻擠在狹窄的交易所渠道，退出通道的不暢，容易導(dǎo)致引導(dǎo)基金失去后續(xù)發(fā)展的動力。

三、我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展的政策建議

（一）促進政府引導(dǎo)基金投資市場化

一方面，引導(dǎo)基金投資的地域限制是其發(fā)展的主要限制，突破這種限制，有助于提高其吸引優(yōu)質(zhì)子基金能動性，也有助于對提升資金回流速度，進而整體提升引導(dǎo)基金的運作效益；另一方面，加強對市場的了解、提升項目估值專業(yè)程度、明確跟投意向，以及增強與子基金在優(yōu)質(zhì)項目上出讓份額的談判能力等，都將成為引導(dǎo)基金投資市場化的主要路徑。

（二）建立科學(xué)合理的政府引導(dǎo)基金運作機制

一是結(jié)合基金政策定位，因地制宜的采用運作方式。比如，運用母基金參股基金的方式，發(fā)揮其杠桿作用，有助于點多面廣的中小企業(yè)加快發(fā)展；運用產(chǎn)業(yè)投資基金直接參股特定產(chǎn)業(yè)項目，有利于保持政策穿透力，發(fā)揮引導(dǎo)作用。二是設(shè)立企業(yè)形式的基金實體，比如公司制或合伙制，堅持所有權(quán)、管理權(quán)、托管權(quán)分離。三是建立多元化出資結(jié)構(gòu)，充分吸引社保基金、險資等機構(gòu)性資金，以及國企民企等機構(gòu)出資，有助于優(yōu)化基金內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，促進協(xié)同發(fā)展。

（三）加快多層次資本市場改革與發(fā)展

加快多層次資本市場改革與發(fā)展，拓寬引導(dǎo)基金退出渠道。多層次資本市場是引導(dǎo)基金最重要的退出渠道，建議一方面要深化創(chuàng)業(yè)板IPO制度改革，鼓勵存在未彌補虧損的企業(yè)，以及未盈利企業(yè)在創(chuàng)業(yè)板上市，確保引導(dǎo)基金順利退出；另一方面要提高新三板、四板市場和各地產(chǎn)權(quán)市場和技術(shù)市場接納和服務(wù)私募股權(quán)投資的能力，共同形成全面覆蓋、無縫對接的定價和流轉(zhuǎn)機制，以有利于引導(dǎo)基金分階段、多渠道實現(xiàn)退出。

【參考文獻】

[1] 江薇薇. 我國政府引導(dǎo)基金發(fā)展模式研究[J]. 西部論壇，2012（1）：29.

[2] 翟俊生，錢宇，洪龍，華黃艷. 政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運作模式研究[J]. 宏觀經(jīng)濟管理，2013（8）：58.

作者簡介：周莉（1966-），女，漢族，四川成都，經(jīng)濟學(xué)博士，北京工商大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，教授，研究方向為資本市場、創(chuàng)業(yè)投資。

吳明翰（1991.2-），男，仫佬族，廣西河池，金融學(xué)碩士，北京工商大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，研究生在讀，研究方向為資本市場、創(chuàng)業(yè)投資。