倪曦

【摘 要】 沒有預(yù)算的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是“不負(fù)責(zé)任的政府”。預(yù)算審批是我國憲法和法律賦予各級人大及常委會的一項(xiàng)重要職權(quán)，而預(yù)算審批制度作為一種公共財(cái)政制度，是國家政治體制最重要的組成部分。所以我們應(yīng)當(dāng)了解我國的預(yù)算審批制度，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題并提出相應(yīng)的解決措施。

【關(guān)鍵詞】 預(yù)算審批 草案審查 改革完善 制度

一、前言

預(yù)算制度的建立，是民主政治的體現(xiàn)，政府對于公共資金的每一分支出，都應(yīng)該事先制定詳盡的預(yù)算，待人民代表大會審議和批準(zhǔn)后方可支出。立法機(jī)關(guān)的審批使得預(yù)算成為具有法律效力的預(yù)算。我國的新《預(yù)算法》實(shí)施到現(xiàn)在已經(jīng)有兩年多，這期間政府部門的預(yù)算體制也在不斷完善，但是隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn)，公共財(cái)政的進(jìn)一步改革，我國的預(yù)算審批制度也亟需進(jìn)一步完善。面對政府預(yù)算審批存在的問題，要強(qiáng)化對預(yù)算的審批監(jiān)督，保障經(jīng)濟(jì)和社會各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展，需要我們努力探索加強(qiáng)預(yù)算審批的有效方式和途徑，保證財(cái)政預(yù)算的準(zhǔn)確度與透明度，更好地實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、預(yù)算審批存在問題

（一）預(yù)算審批時(shí)間限制不合理，預(yù)算審查時(shí)間短。全國人大每年召開一次會議，要在10-15天的短時(shí)間內(nèi)完成審議國務(wù)院的工作報(bào)告、最高人民檢察院和法院的工作報(bào)告、常委會工作報(bào)告、通過有關(guān)法律提案以及選舉、任免國家機(jī)關(guān)工作人員等多項(xiàng)議程，使得人民代表大會的議程多，任務(wù)重，審議內(nèi)容也多。沒有更多機(jī)會發(fā)表自己對預(yù)算草案的意見和建議，短時(shí)間的大工作量很難使預(yù)算審查工作做的深入細(xì)致。因此，審批時(shí)間充裕才有利于立法機(jī)關(guān)進(jìn)行深入細(xì)致的預(yù)算審查。

（二）預(yù)算審批過程的公開性嚴(yán)重缺失。預(yù)算作為公共財(cái)政的具體體現(xiàn)，公開性應(yīng)當(dāng)是貫穿于預(yù)算制度全程的核心要素之一。在我國目前預(yù)算審批階段，預(yù)算草案的公開范圍與公開程度有限，僅為千余名人大代表或政協(xié)委員。并且我國預(yù)算審批目前體現(xiàn)的是結(jié)果公開而非過程公開，這樣的公開方式似乎難以滿足公共財(cái)政在公開性方面的要求，這樣限制了公民通過法定途徑影響及參與預(yù)算審批結(jié)果的可能性。

（三）預(yù)算審查質(zhì)量低，審查人員缺乏專業(yè)知識。審批預(yù)算的人大代表來自不同的地區(qū)，不同職業(yè)，具有不同的知識背景、專業(yè)結(jié)構(gòu)、工作經(jīng)驗(yàn)，綜合素質(zhì)較高，但真正熟悉預(yù)算業(yè)務(wù)的代表并不多，財(cái)政專業(yè)知識以及豐富經(jīng)驗(yàn)的缺乏將極大地影響對預(yù)算草案審查的結(jié)果。導(dǎo)致有的人大代表“看不懂，無法審查預(yù)算草案”，在對預(yù)算的審查批準(zhǔn)時(shí)只履行程序，對內(nèi)容缺乏準(zhǔn)確的判斷，預(yù)算審查沒有實(shí)效或者實(shí)效性差。因此，為協(xié)助人大代表更好地理解預(yù)算草案的內(nèi)容，增加預(yù)算的專業(yè)性審查勢在必行。

（四）缺少法律依據(jù)。立法機(jī)關(guān)具體如何行使預(yù)算審批權(quán)，在《預(yù)算法》及其實(shí)施條例中無明確規(guī)定。預(yù)算草案應(yīng)以何種形式和方式提交、編制主體是否需以及如何對草案予以說明、審查中存在的不同意見如何處理等等這些程序性問題在現(xiàn)行立法中均無說明，這樣極大地限制了立法機(jī)關(guān)對預(yù)算草案的實(shí)質(zhì)審查。

三、改革與完善

（一）在預(yù)算編制時(shí)間相協(xié)調(diào)的情況下，提前并延長預(yù)算審批時(shí)間。在現(xiàn)實(shí)中，人大代表根本沒有充裕的時(shí)間審查預(yù)算表，使得審批權(quán)力難以得到真正落實(shí)。預(yù)算關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，需要充分的預(yù)算審查時(shí)間，并且才能對預(yù)算草案進(jìn)行內(nèi)容進(jìn)行深入和實(shí)質(zhì)性審查。在預(yù)算編制時(shí)間相協(xié)調(diào)的情況下，提前并延長預(yù)算審批時(shí)間，人大及相關(guān)委員會對政府預(yù)算初審應(yīng)至少在會議召開前三個月開始，這樣可以將預(yù)算草案提早交給代表，便于他們做準(zhǔn)備。

（二）完善我國預(yù)算審批公開制度。應(yīng)當(dāng)允許公民參與到預(yù)算審批過程，在人大進(jìn)行審批預(yù)算前，可以建立公眾聽證和詢問制度，使預(yù)算編制部門面對公民的詢問和意見。在審批預(yù)算時(shí)，允許公民旁聽人大審批意見，另外可以充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，公開預(yù)算審批過程，讓廣大公眾能夠公平公開地參與聽證。借鑒發(fā)達(dá)國家的做法，建立“陽光預(yù)算”，從而更好地保證預(yù)算審批制度的完善。

（三）建立人大預(yù)算專門工作機(jī)構(gòu)，提高代表業(yè)務(wù)水平。由于預(yù)算審批具有高度的政策性、法律性和技術(shù)性，缺少專門機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才的協(xié)助很難取得實(shí)效。所以應(yīng)當(dāng)建立人大專門預(yù)算審批輔助機(jī)構(gòu)，協(xié)助行使預(yù)算審批權(quán)，彌補(bǔ)我國人大代表業(yè)務(wù)能力的缺陷。同時(shí)要培養(yǎng)人大代表的專業(yè)知識，加強(qiáng)人大自身建設(shè)。這樣有利于提高預(yù)算審查的質(zhì)量，推動人大的其他工作的開展。

（四）完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)預(yù)算審批法制建設(shè)。完善的法律規(guī)定是預(yù)算審批發(fā)揮其職能的重要前提之一?，F(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)要朝著程序法方向完善，讓預(yù)算審批行為真正的按照法律要求貫徹執(zhí)行。通過具體的法律規(guī)范來規(guī)范人大預(yù)算審批權(quán)的內(nèi)容、范圍，行使程序，以及不正當(dāng)?shù)男惺箼?quán)利應(yīng)付的法律責(zé)任，為公共財(cái)政的實(shí)現(xiàn)提供法律保障。

四、總結(jié)

預(yù)算審批是作為社會公共資源的提供者和公共產(chǎn)品受益者的社會公眾通過其選舉的代表組成的代議機(jī)關(guān)對預(yù)算案進(jìn)行審查和決議，是反映社會公共需求和限制政府權(quán)力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。立足于我國的特色國情，通過對國外政府預(yù)算審批的借鑒研究，建立完善的預(yù)算審批制度，是建設(shè)公共財(cái)政的首要步驟，也是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。預(yù)算審批制度的改革需要依靠相關(guān)法規(guī)的的改進(jìn)和國家政府的支持。目前我國的預(yù)算審批制度建設(shè)還處于初級階段，探討我國的預(yù)算審批制度改革，有利于我國預(yù)算編制、審批程序改革工作穩(wěn)步向前推進(jìn)，使以編制部門預(yù)算、細(xì)化預(yù)算、和加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督為主要內(nèi)容的預(yù)算制度改革有效地在全國范圍內(nèi)全面推開，有利于防止腐敗行為發(fā)生。

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