閆 帆 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院

2013年，習(xí)近平主席在哈薩克斯坦和印度尼西亞訪問之際，首次提出共同建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的倡議。作為國家級頂層戰(zhàn)略，“一帶一路”對中國探尋經(jīng)濟(jì)增長之道、夯實(shí)世界經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展起到重要作用；在超越全球化造成的地區(qū)發(fā)展不均衡、實(shí)現(xiàn)全球化再平衡的進(jìn)程中不可或缺；也為開創(chuàng)地區(qū)新型合作提供了創(chuàng)新性思路。

任何戰(zhàn)略的實(shí)施離不開人的推動，“一帶一路”建設(shè)在走出去的過程中，不可避免地增加了海外勞工數(shù)量。截至2015年底，我國對外承包工程、對外勞務(wù)合作在外人數(shù)分別達(dá)408565人、618295人（數(shù)據(jù)來源：中國一帶一路網(wǎng)）。閆宇曉（2016）通過對在非洲工作的中國勞工問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，海外勞工勞動安全衛(wèi)生權(quán)缺乏保障，擁有國內(nèi)基本社會保險(xiǎn)和福利的比例不高，更少享有所在國的社會保障，休息休假權(quán)也缺乏法律法規(guī)的保障。要實(shí)現(xiàn)宏觀戰(zhàn)略，必須堅(jiān)持以人為本的思想，保證這些海外勞工的權(quán)益，提高其幸福安全指數(shù)。而我國目前還未有完善的海外勞工社會保障制度，大量人口面臨保障空白。本文希望通過分析國際勞工組織出臺的有關(guān)規(guī)定和國內(nèi)法律法規(guī)對“一帶一路”海外勞工的保障程度，結(jié)合“一帶一路”沿線國家的具體實(shí)際，提出有針對性的政策建議，并希望為解決其他海外勞工的社會保障問題提供參考。

一、文獻(xiàn)綜述

現(xiàn)有關(guān)于“一帶一路”的風(fēng)險(xiǎn)研究主要集中在宏觀層面，如投資風(fēng)險(xiǎn)、人身風(fēng)險(xiǎn)、疾病風(fēng)險(xiǎn)等。于津平（2016）提出，“一帶一路”建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)有以下幾方面：全球高風(fēng)險(xiǎn)國家分布在“一帶一路”沿線，帶來恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)；沿線發(fā)展中國家可能出現(xiàn)無力支付的情況，嚴(yán)重的貿(mào)易保護(hù)主義和脆弱的金融體系、大國博弈的制約，無法保證基礎(chǔ)設(shè)施投入回報(bào)率。汪圣強(qiáng)（2017）提出隨著多邊交流的增加，傳染病風(fēng)險(xiǎn)增高。呂志勇等（2017）著重研究了“一帶一路”投資風(fēng)險(xiǎn)管理。海外勞工不僅要面對這些宏觀的政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，其最基本的社會保障也無法保證，但據(jù)筆者所知，目前國內(nèi)學(xué)者尚未研究“一帶一路”建設(shè)中海外勞工面臨的社會保障風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)于海外勞工的權(quán)益保障，現(xiàn)有研究主要集中在對海外勞工權(quán)益保障程度的調(diào)查、影響海外勞工權(quán)益保障的原因，以及促進(jìn)海外勞工權(quán)益保障的對策。閆宇曉（2016）以非洲為樣本，從實(shí)證的角度研究了海外勞工的普遍狀態(tài)，得出結(jié)論：海外勞工勞動安全衛(wèi)生權(quán)缺乏保障，擁有國內(nèi)基本社會保險(xiǎn)和福利的比例不高，更少享有所在國的社會保障，休息休假權(quán)缺乏法律法規(guī)的保障。李輝（2013）對歐美國家和地區(qū)跨國流動人口養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)方面的做法進(jìn)行匯總，通過理論分析，提出應(yīng)當(dāng)在《社會保險(xiǎn)法》中加強(qiáng)相關(guān)規(guī)定的建議。雖然海外勞工權(quán)益保障的研究已經(jīng)比較充分，但是都較為寬泛，尚未有專門針對“一帶一路”進(jìn)程中產(chǎn)生的海外勞工保障問題進(jìn)行的分析，但“一帶一路”沿線國家有其獨(dú)特的特點(diǎn)，需要專門研究。

以“一帶一路”沿線國家信息化程度為例，沿線國家總體發(fā)展處于中等水平，但各區(qū)域各國水平不均。新加坡、以色列、愛沙尼亞處于高水平發(fā)展，中東歐國家平均發(fā)展水平較高，南亞國家發(fā)展水平普遍滯后。而信息化水平與人均GDP高度相關(guān)，高等教育又有助于推進(jìn)信息化發(fā)展。可以看出，“一帶一路”沿線國家發(fā)展極不均衡，社會保障程度也有所不同。比如，韓國社會保障制度經(jīng)過40年的完善發(fā)展幾乎覆蓋了所有國民（許嚴(yán)，2008），而印度尼西亞的社會保障制度改革則引發(fā)人們對其將會導(dǎo)致印尼勞動力市場狀況惡化、財(cái)力不可持續(xù)、加大政府預(yù)算壓力的擔(dān)憂（阿里菲安托，2007）。這表明“一帶一路”進(jìn)程中產(chǎn)生的海外勞工社會保障問題需要進(jìn)行專門研究，不能一概而論。

本文接下來依據(jù)國際勞工組織的相關(guān)規(guī)定和國內(nèi)現(xiàn)行法律法規(guī)，分析歸納我國“一帶一路”海外勞工的保障現(xiàn)狀，并針對“一帶一路”的獨(dú)特性，提出建議。

二、我國“一帶一路”海外勞工保障現(xiàn)狀

（一）國際勞工組織的相關(guān)規(guī)定

《1949年移民就業(yè)公約》（第97號公約）約定：“凡本公約業(yè)已生效的會員國，承諾對本國領(lǐng)土境內(nèi)的合法移民，不分民族、種族、宗教和性別，在報(bào)酬、參加工會組織并享受集體協(xié)議的成果、住房、社會保障方面享有國民待遇。”《1975年移民工人公約》（第143號公約）規(guī)定：“凡本公約業(yè)已生效的會員國，承諾對作為移民工人或其家屬合法處于該國領(lǐng)土的人員制定并實(shí)施一項(xiàng)國家政策，以便通過符合國情和習(xí)慣的方式，促進(jìn)和保障其就業(yè)、職業(yè)、社會保障、工會和文化權(quán)利，個(gè)人和集體自由方面的機(jī)會和待遇平等。”這兩項(xiàng)公約都旨在確立跨國流動人員在社會保險(xiǎn)方面實(shí)行國民待遇原則，解決社會保障雙重覆蓋與社會保險(xiǎn)費(fèi)雙重征收的問題，同時(shí)對各國社會保障制度自成體系，保險(xiǎn)對象、保險(xiǎn)待遇、支付方式、資金籌集機(jī)制不同，且對跨國流動人員附加國籍、過去居住國、現(xiàn)在居住國、繳納時(shí)間等條件的現(xiàn)象進(jìn)行規(guī)制。但是“一帶一路”沿線絕大多數(shù)國家甚至包括中國在內(nèi)均沒有加入第97號和第143號公約，因此依靠國際勞工組織的相關(guān)公約保障海外勞工的基本權(quán)益并不現(xiàn)實(shí)。

（二）國內(nèi)現(xiàn)行的法律法規(guī)

2011年9月6日，我國人力資源和社會保障部出臺《在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險(xiǎn)暫行辦法》（第16號），規(guī)定參加社會保險(xiǎn)的外國人，符合條件的，依法享有社會保險(xiǎn)待遇。在達(dá)到規(guī)定的領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡前離境的，其社會保險(xiǎn)個(gè)人賬戶予以保留，再次來中國就業(yè)的，繳費(fèi)年限累計(jì)計(jì)算；經(jīng)本人書面申請終止社會保險(xiǎn)關(guān)系的，也可以將其社會保險(xiǎn)個(gè)人賬戶儲存額一次性支付給本人。第16號令只規(guī)定了外國人來華就業(yè)的管理辦法，并沒有對中國公民到海外就業(yè)的社會保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)換問題作出規(guī)定，因此我國“一帶一路”海外勞工的社會保障問題并沒有得到解決。

但按照《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》的規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)適用于中國所有的城鎮(zhèn)企業(yè)及職工。根據(jù)這項(xiàng)原則，有單位的中國公民應(yīng)該全部參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，并不會因?yàn)槠涑鰢ぷ骶陀兴淖?。因此，這部分海外勞工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益是有保障的，面臨的主要問題可能是雙重繳費(fèi)加重了企業(yè)和職工負(fù)擔(dān)，且雙重領(lǐng)取也不利于基金可持續(xù)發(fā)展。但是對于非立法強(qiáng)制參加的其他社會保險(xiǎn)，企業(yè)可能會因追求低成本而逃避社會責(zé)任，導(dǎo)致海外勞工保障不足。除此之外，沒有單位的勞動者的社會保障也是一大難題。

比較樂觀的是，我國與“一帶一路”沿線的少部分國家已有雙邊協(xié)定。例如，2003年2月28日、2003年4月4日，中韓兩國相繼簽署了《中華人民共和國和大韓民國互免養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)臨時(shí)措施協(xié)議》《中華人民共和國勞動和社會保障部與大韓民國保健與福祉部關(guān)于〈互免養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)臨時(shí)措施協(xié)議〉的行政協(xié)定》，就適用相互免除繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的范圍、中韓雙方免除繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的條件、免除期限、主管機(jī)關(guān)、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、執(zhí)行程序等作出說明。原則上，“一帶一路”海外勞工的養(yǎng)老保險(xiǎn)可在此雙邊協(xié)議基礎(chǔ)上得到充分保障，但是協(xié)議中就中方適用免除在韓繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)人員的資格條件規(guī)定如下：國內(nèi)企業(yè)等單位派遣到韓國的公司或機(jī)構(gòu)（包括該單位的分公司、附屬公司或分支機(jī)構(gòu)）的工作人員以及在中國擁有永久住所、臨時(shí)在韓國居留的自雇人員才適用免除在韓繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)?？紤]到這一點(diǎn)，“一帶一路”海外勞工是否具備免除資格可能會存有爭議，導(dǎo)致其保障缺失。

三、發(fā)展建議

綜上所述，無論是從國際公約還是國內(nèi)立法來看，雖然“一帶一路”海外勞工的社會權(quán)益已有部分保障，但是沒有得到充分保障。結(jié)合“一帶一路”的特點(diǎn)，本文提出以下建議：

（一）簽訂“一帶一路”雙邊或多邊協(xié)定時(shí)，加入社會保障條款

為使跨國流動人員的社會保障權(quán)利得到落實(shí)，可以依托“一帶一路”雙邊或多邊協(xié)定，加入社會保障條款。與直接簽訂社會保障協(xié)定相比，只保障“一帶一路”涉及的海外勞工，而不覆蓋全體國民，阻力較小；此外，有“一帶一路”雙邊協(xié)定作為依托，有較好的政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，更有利于協(xié)議的簽訂和施行。同時(shí)，增加社會保障條款，有利于讓這些海外勞工承擔(dān)合理的社會保障支付義務(wù)，同時(shí)也享有合理的保障待遇，妥善解決承擔(dān)社會保障雙重覆蓋和雙重征收的矛盾，降低中外資企業(yè)項(xiàng)目實(shí)施的成本，為海外勞務(wù)工人提供基本的社會保障，促進(jìn)“一帶一路”進(jìn)程中的人才流動，助力國家“一帶一路”建設(shè)。

從國家為促進(jìn)“一帶一路”和自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，對原產(chǎn)于26個(gè)國家或地區(qū)部分進(jìn)口商品實(shí)施協(xié)定稅率的舉措（包括2018年新實(shí)施的中國與格魯吉亞自貿(mào)協(xié)定，中國與東盟、巴基斯坦、韓國、冰島、瑞士、哥斯達(dá)黎加、秘魯、澳大利亞、新西蘭自貿(mào)協(xié)定，中國與新加坡、智利的自貿(mào)協(xié)定以及亞太貿(mào)易協(xié)定第三輪關(guān)稅減讓安排等）可以看出，將社會保障條款引入“一帶一路”雙邊或多邊協(xié)定是有一定的可行性的。這也是本文沒有對全球化進(jìn)程中產(chǎn)生的海外勞工問題泛泛而談，而是將“一帶一路”產(chǎn)生的海外勞工與其他類型的海外勞工相區(qū)分的重要原因。

（二）政府加強(qiáng)法律規(guī)范，企業(yè)積極承擔(dān)社會責(zé)任

如上文所述，除了必須強(qiáng)制參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)外，部分企業(yè)為了追求低成本，對海外勞工的其他權(quán)益保障不足。一方面政府要通過立法進(jìn)行規(guī)制，另一方面企業(yè)應(yīng)提高其承擔(dān)社會責(zé)任的意識?！耙粠б宦贰币皂?xiàng)目為導(dǎo)向，企業(yè)不應(yīng)將全部精力置于項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)收益，更應(yīng)當(dāng)與項(xiàng)目建設(shè)地政府積極溝通，改善海外勞工及其親屬的工作環(huán)境，進(jìn)而能夠提高員工忠實(shí)度，對項(xiàng)目的收益產(chǎn)生正向促進(jìn)。

（三）設(shè)立“一帶一路”專項(xiàng)基金，對保障不足的海外勞工進(jìn)行補(bǔ)充保障

國家可以設(shè)立“一帶一路”專項(xiàng)基金，對保障不足的海外勞工進(jìn)行補(bǔ)充保障。通過上文的分析，“一帶一路”沿線國家發(fā)展很不均衡，社會保障程度有高有低，部分國家甚至沒有建立社會保障體系，因此需要國家建立專項(xiàng)基金進(jìn)行救助，這對提升海外勞工的幸福安全指數(shù)意義重大。

四、結(jié)語

本文將“一帶一路”的獨(dú)特性與海外勞工權(quán)益保障相結(jié)合，分析了國際勞工組織出臺的有關(guān)規(guī)定和國內(nèi)法律法規(guī)對“一帶一路”海外勞工的保障程度，得出我國雖然對“一帶一路”海外勞工的權(quán)益有所保障，但保障力度明顯不足的結(jié)論；提出應(yīng)當(dāng)在簽訂“一帶一路”雙邊或多邊協(xié)定時(shí)，加入社會保障條款，減少直接簽訂雙邊社會保障協(xié)定的阻礙；政府應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)法律規(guī)范，引導(dǎo)鼓勵企業(yè)積極承擔(dān)社會責(zé)任；國家應(yīng)當(dāng)建立“一帶一路”專項(xiàng)基金為保障不足者提供補(bǔ)充保障的政策建議。但本文主要從理論層面進(jìn)行分析，沒有對“一帶一路”沿線國家進(jìn)行實(shí)踐檢驗(yàn)，也沒有對海外勞工進(jìn)行問卷調(diào)查或?qū)嵉卦L問等，只看到部分國家和地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)論建議尚有待完善，在以后的相關(guān)研究中，應(yīng)通過設(shè)計(jì)科學(xué)合理的問卷進(jìn)行改進(jìn)。