賀婕 吳露露 孫相宜

摘 要 工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程在帶動(dòng)城市發(fā)展的同時(shí)帶來(lái)一系列衍生問(wèn)題，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的教育問(wèn)題日漸突出，杭州市出臺(tái)了新型居住證制度和積分入戶政策，兩大戶籍是否真正能為進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女受教育權(quán)的保障提供出路呢？從實(shí)施效果看，要實(shí)現(xiàn)隨遷子女與本地子女同等待遇的價(jià)值追求，還存在諸多困難，需要法律從根本上進(jìn)行保障，為隨遷子女的受教育權(quán)提供切實(shí)可行的救濟(jì)途經(jīng)。

關(guān)鍵詞 隨遷子女 義務(wù)教育 積分入戶 居住證制度 受教育權(quán)

作者簡(jiǎn)介：賀婕、吳露露、孫相宜，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院法學(xué)本科生。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.094

一、研究背景

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，城鎮(zhèn)化進(jìn)程需要大量剩余勞動(dòng)力，農(nóng)村勞動(dòng)力流入城市，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)生了“進(jìn)城務(wù)工人員”這一群體。進(jìn)城后的農(nóng)民工及其子女卻遇到了各種限制和困境。農(nóng)民工子女受教育權(quán)的問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，這一問(wèn)題不僅關(guān)系民生，也是社會(huì)、教育、法律層面的課題。

現(xiàn)有研究大多數(shù)是在新政策出臺(tái)前進(jìn)行的，基于政治學(xué)、教育學(xué)、管理學(xué)等視角，法律層面淺嘗輒止，在新政背景下參考價(jià)值不高。新型城鎮(zhèn)化改革試點(diǎn)中，浙江省作為首批試點(diǎn)城市，在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和推動(dòng)教育服務(wù)一體化方面非常具有典型性和代表性。本課題以人口流入較大的二線城市為例進(jìn)行研究，為二、三線城市，提供實(shí)現(xiàn)和保障隨遷子女受教育權(quán)的新思路。

二、新型居住證制度增加了義務(wù)教育階段就學(xué)機(jī)會(huì)

杭州市義務(wù)教育階段入學(xué)要求提供居住證、繳納社保證明和穩(wěn)定住所證明①。相比于一線城市對(duì)居住證年限的嚴(yán)格要求②，杭州市義務(wù)教育入學(xué)只需父母持有居住證。新型居住證制度實(shí)施后，適齡的隨遷子女可申請(qǐng)辦理杭州市居住證，子女可持本人居住證申請(qǐng)入學(xué)，可以享受基本公共衛(wèi)生服務(wù)等社會(huì)福利。其次，一線城市公共資源分配緊張，實(shí)施積分入學(xué)嚴(yán)格控制入學(xué)名額，上海市體現(xiàn)出高層次人才傾向，考量學(xué)歷職稱、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、投資納稅等。進(jìn)城務(wù)工人員學(xué)歷較低，這種入學(xué)政策，實(shí)際更傾向于人才引進(jìn)。

小升初全部直升，公辦初中對(duì)口直升小學(xué)，這為隨遷子女提供了較為暢通的升學(xué)渠道。

三、隨遷子女的受教育權(quán)的保障仍面臨困境

（一）隨遷子女的受教育權(quán)的平等性未得到保障

首先，入學(xué)申請(qǐng)門(mén)檻高，子女本人持有居住證的，另需提交在杭房產(chǎn)證或房屋租賃證明；否則需提交繁瑣的申請(qǐng)材料：有效暫住證和房產(chǎn)證或房屋租賃證明、勞動(dòng)合同或工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、交納社會(huì)保險(xiǎn)憑證。調(diào)查顯示很多農(nóng)民工未簽訂勞動(dòng)合同，也無(wú)法繳納社保，子女入學(xué)順利被接受的占34.76%。其次，專門(mén)學(xué)校成“孤島”教育，公辦小學(xué)劃分出專門(mén)農(nóng)民工子弟小學(xué)。農(nóng)民工子女教育包括文化知識(shí)，還有價(jià)值觀念以及進(jìn)行社會(huì)化等多方面。農(nóng)民工子弟學(xué)校與其他公辦民辦學(xué)校相比，師資力量及硬件設(shè)施較差，與本地學(xué)生相對(duì)隔絕，教學(xué)效果差。受訪的農(nóng)民工有40.06%仍選擇讓子女留在原籍上學(xué)，擔(dān)心孩子難以融入的占67.2%。美國(guó)學(xué)者海沃德研究顯示，精英子弟與工人子弟所接受的教育存在本質(zhì)性的差異，前者更強(qiáng)調(diào)自主、參與和獨(dú)立思考，后者更強(qiáng)調(diào)權(quán)威與順從。調(diào)查顯示58.29%的隨遷子女受到過(guò)老師和同學(xué)的不公平待遇，大部分隨遷子女在初三直升職高，這一選擇更多的是制度性自我選擇和自我放棄。

（二）制度設(shè)計(jì)上傾向于高學(xué)歷或技能型人才，農(nóng)民工難以獲得積分

積分落戶使進(jìn)城務(wù)工人員獲得市民資格成為可能，但根據(jù)現(xiàn)行的積分細(xì)則辦法，積分項(xiàng)目主要包括基礎(chǔ)分、附加分和扣減分，加分項(xiàng)目主要考察居住年限、學(xué)歷水平、技能水平、社會(huì)保險(xiǎn)等因素，學(xué)歷積分由高到低依次為博士75、碩士65、本科40、大專30、高中10分。進(jìn)城務(wù)工人員普遍文化水平較低，不具備科研產(chǎn)新能力。54.17%的人認(rèn)為取得積分困難，44.23%的人認(rèn)為積分要求過(guò)高，32.37%的人認(rèn)為實(shí)施不到位。若某一所中學(xué)附近的目標(biāo)小學(xué)的畢業(yè)生總數(shù)超過(guò)招生計(jì)劃總數(shù)時(shí)，需要根據(jù)小學(xué)畢業(yè)生的戶籍，按一表二表三表四表的順序分配，能否落戶直接決定隨遷子女四類學(xué)生中的排名。

四、教育不平等的癥結(jié)在于配套制度不具體導(dǎo)致的教育資源分配問(wèn)題

《憲法》和《義務(wù)教育法》規(guī)定了受教育這一基本權(quán)利。《義務(wù)教育法》確立了“基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的原則。問(wèn)題在于我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要依賴于地方財(cái)政收入和非政府資金的調(diào)動(dòng)，省級(jí)政府只給予義務(wù)教育少部分撥款， 中央政府只對(duì)特別困難的西部地區(qū)提供少量專項(xiàng)補(bǔ)助。在本地教育資源有限的情況下，隨遷子女的涌入必然影響本地教育資源的分配。”2001 年國(guó)務(wù)院正式確定義務(wù)教育“以流入地政府管理為主、以全日制公辦中小學(xué)為主”?！皟蔀橹鳌闭甙央S遷子女教育交給流入地政府，但沒(méi)有確立具體的監(jiān)督制度。流入地政府考慮到資源分配，必然對(duì)隨遷子女設(shè)置入學(xué)門(mén)檻來(lái)控制適齡子女隨遷。

五、實(shí)現(xiàn)和保障隨遷子女受教育權(quán)平等的建議

（一）修改《義務(wù)教育法》，制定單行法，完善法律保障體系

首先，取消根據(jù)戶籍安排入學(xué)的規(guī)定，戶籍制度只是用來(lái)證明公民身份和滿足社會(huì)管理的。戶籍制度改革，取消城鄉(xiāng)戶籍劃分，《義務(wù)教育法》規(guī)定的“兩為主”原則，在實(shí)踐中隨遷子女被當(dāng)做“借讀生”，產(chǎn)生各種“贊助費(fèi)”。其次，增加禁止歧視的條款，禁止劃分專門(mén)的農(nóng)民工子弟學(xué)校，實(shí)行統(tǒng)一入學(xué)，混合編班，在評(píng)價(jià)評(píng)優(yōu)上享有本地子女同等待遇，資助補(bǔ)助享受擴(kuò)充名額。

其次，改革義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制度，制定專門(mén)的《義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)法》。據(jù)教育部、財(cái)政部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局每年發(fā)布的教育經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有相當(dāng)一部分省份的教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)率低于同級(jí)財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)率。解決教育問(wèn)題根本上要解決教育經(jīng)費(fèi)。中央政府加大義務(wù)教育投入，為地方政府提供適當(dāng)比例的財(cái)政支持，制定《義務(wù)教育教育經(jīng)費(fèi)法》以法律形式明確規(guī)定具體的財(cái)政支持比例。指導(dǎo)地方政府建立進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女專項(xiàng)基金，為農(nóng)民工子女的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)提供更加全面的籌措機(jī)制，地方政府應(yīng)制定專項(xiàng)基金的籌措及支配制度，嚴(yán)格監(jiān)管資金的用途?？砂凑辙r(nóng)民工隨遷子女的流入數(shù)量，對(duì)農(nóng)民工隨遷子女流入較多的城市追加專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，在使用經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，由相關(guān)部門(mén)嚴(yán)格監(jiān)管，以保證“專款專用”，確保專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)真正使用到農(nóng)民工隨遷子女。流出地政府還應(yīng)該積極配合流入地政府，做到及時(shí)更新農(nóng)民工隨遷子女人數(shù)，并上報(bào)相關(guān)部門(mén)，做到教育經(jīng)費(fèi)與人數(shù)相匹配和對(duì)稱。

（二）建立全國(guó)統(tǒng)一的學(xué)籍庫(kù)，準(zhǔn)確對(duì)應(yīng)每個(gè)學(xué)生建立學(xué)籍賬戶

建立電子學(xué)籍卡，錄入家庭基本信息，原戶籍地學(xué)校對(duì)基本信息的真實(shí)性進(jìn)行審查，對(duì)信息變更及時(shí)更新，隨遷子女流動(dòng)時(shí)只需要在全國(guó)統(tǒng)一的學(xué)籍庫(kù)中即可獲得申請(qǐng)入學(xué)所需的證明材料。對(duì)應(yīng)每個(gè)電子學(xué)籍卡建立賬戶，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分化到每個(gè)學(xué)籍賬戶，賬戶內(nèi)的教育經(jīng)費(fèi)只能用于學(xué)校直接劃撥，避免被家長(zhǎng)或?qū)W生挪為他用，隨遷子女流動(dòng)時(shí)，即可實(shí)現(xiàn)“錢(qián)隨人走”，流動(dòng)子女賬戶下的教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)入流入地教育系統(tǒng)，緩解流入地的教育資源壓力。

（三）調(diào)整積分落戶指標(biāo)體系，為農(nóng)民工獲得落戶積分提供可行的出路

綜合考慮不同行業(yè)、不同人才的需求，以及社會(huì)各階層、各群體的落戶需求，提高基礎(chǔ)分的比重，增加農(nóng)民工力所能及的評(píng)分指標(biāo)，例如，獨(dú)生子女，技能培訓(xùn)，志愿服務(wù)等，在附加分中，提高社區(qū)服務(wù)的比重，避免積分落戶導(dǎo)致入學(xué)不平等。

（四）建立執(zhí)行監(jiān)督體系，疏通行政救濟(jì)、司法救濟(jì)渠道

《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議范圍包括教育行政行為，并規(guī)定行政機(jī)關(guān)有保護(hù)受教育權(quán)的法定職責(zé)進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女可以通過(guò)行政復(fù)議獲得救濟(jì)。教育部門(mén)、公辦學(xué)校侵犯農(nóng)民工隨遷子女平等受教育權(quán)時(shí)，從法理上說(shuō)，當(dāng)事人可以提起行政訴訟。對(duì)《行政訴訟法》受案范圍作出司法解釋，把受教育權(quán)納入行政訴訟受案范圍，為受教育權(quán)被侵害的農(nóng)民工子女提供權(quán)利救濟(jì)。農(nóng)民工缺乏法律知識(shí)，礙于訴訟成本，因此需要暢通公益訴訟救濟(jì)渠道，由流入地的工會(huì)擔(dān)任公益訴訟的原告。

（五）發(fā)揮社會(huì)組織作為第三方的作用，關(guān)注和指導(dǎo)農(nóng)民工子女的成長(zhǎng)

調(diào)查中88.23%的家長(zhǎng)沒(méi)有充足的時(shí)間陪伴孩子，其中有26.2%的家長(zhǎng)認(rèn)為陪伴孩子是沒(méi)有必要的。家長(zhǎng)的對(duì)子女教育的缺位，在學(xué)校承受的壓力甚至排擠，對(duì)隨遷子女的身心健康不利，流動(dòng)子女受教育權(quán)被侵犯也無(wú)法及時(shí)得到父母的重視。為此，要充分發(fā)揮社工團(tuán)體的作用。鼓勵(lì)各類社會(huì)組織、民間團(tuán)體和個(gè)人為進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女開(kāi)展各類文體興趣活動(dòng)，把農(nóng)民工子女的關(guān)愛(ài)項(xiàng)目與社會(huì)志愿服務(wù)組織相結(jié)合。建立農(nóng)民工子教育與發(fā)展中心，以社會(huì)公益組織的性質(zhì)運(yùn)行，政府給予政策支持及幫助建立專項(xiàng)基金，定期開(kāi)展思想輔導(dǎo)，幫助他們緩解心理焦慮，促進(jìn)其健康快樂(lè)成長(zhǎng)。提供心理輔導(dǎo)，當(dāng)發(fā)生受教育權(quán)被侵犯時(shí)，擔(dān)當(dāng)起維權(quán)的發(fā)聲者和主張者，讓農(nóng)民工子女有依靠，有歸屬。

六、結(jié)語(yǔ)

進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女受教育問(wèn)題是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中亟待解決的衍生問(wèn)題，解決務(wù)工人員的后顧之憂，為推動(dòng)社會(huì)發(fā)展增添動(dòng)力。實(shí)現(xiàn)和保障流動(dòng)子女平等受教育權(quán)是普及義務(wù)教育和實(shí)現(xiàn)教育平等的重要組成部分，也在法律上提出了新的課題，解決好這一問(wèn)題需要社會(huì)各界共同努力，法律先行，政府主導(dǎo)，公眾參與，真正讓務(wù)工人員在建設(shè)城鎮(zhèn)化中享受到城鎮(zhèn)化的福利。

注釋：

《杭州市義務(wù)教育階段進(jìn)城務(wù)工人員子女在杭就學(xué)管理暫行辦法》。

以上海為例，要求父母一方具有有效期內(nèi)的居住證，臨時(shí)居住證滿三年。

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